論新聞發言人制度在政務公開中起到的積極作用

陳　艷

[摘要]本文論述了新聞發言人制度在政務公開中的作用；分析了我國政務公開的發展進程以及存在的問題；探索建立和發展新聞發言人制度的趨勢及注意的問題。

[關鍵詞]新聞發言人；政務公開；積極作用

所謂政務公開，是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理權的過程中，通過一定的形式，依法將有關行政事務的事項向社會公眾或特定的人公開，使其參與討論和決定國家事務、公共事務和公益事業，對行政權實行監督的原則或制度[1]。

十六大報告中強調：必須要認真推行政務公開制度，加強對權力的監督和制約，并將其作為一項制度確定下來。政務公開不僅是我國公民參政議政和民主意識加強的要求，也是為了把政府建設成為運轉高效、公開透明、責任明確、勤政廉潔的高效政府的迫切要求，以便為我們的市場經濟發展和民主法治建設服務[2]。

新聞發言人作為政務公開的重要手段，目前越來越多的出現在公眾的視野中。在增強輿論監督，不斷推進公民民主法制進程的階段中，新聞發言人對政務公開的積極促進作用日益明顯，使政務信息的發布能夠主動的進行，從而讓普通民眾參與討論和決策相關國家事務和社會公共事務，維護公民的合法權益，才能強化民主監督的職能，有效地杜絕腐敗的滋生。

一、現階段政務公開所面臨的幾個問題

2000年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》（中辦發[2000]25號），對鄉（鎮）政務公開做出部署，對縣（市）級以上政務公開提出了要求。2004年3月，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》（國發[2004]10號），把行政決策、行政管理和政府信息的公開作為推進依法行政的重要內容。2005年1月，黨中央印發《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（中發[2005]3號），明確提出“健全政務公開、廠務公開、村務公開制度”。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施，則以法律的形式保障了公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。

在目前階段，我國的政務公開仍然存在著一些不容忽視的問題，阻礙了其進程。

1、政務公開程度較低

根據有關資料統計，我國80%以上的有用信息都由政府掌握，但由于缺少有效的溝通渠道，這些信息往往被封鎖，公眾很難有機會獲得和利用。

信息公開的決定權在政府部門手中，由于沒有統一的規定和標準，這就造成了信息公開的隨意性較大，該公開什么信息、何時公開、公開到什么程度和范圍，對什么人公開，往往取決于政府部門甚至個別官員的喜好，常常是社會公眾需要的信息而沒有公開。[3]

近年來，一些政府部門雖然有意識地擴大了政府信息的公開程度，如環保部門定期發布城市環境污染指數，工商管理和土地管理部門容許公眾有條件地查閱工商與土地登記信息，統計部門定期公布各項統計資料，產業管理部門公開招標，政府部門公開招考公務員，教育部門開通學歷認證系統等等，但是，由于缺少統一的法律對有關問題進行規范和明確，許多所謂的“公開”只是停留于形式。[4]

（1）遇到問題“捂”，拒絕主動公開。我國的信息發布存在這樣一個現象，就是發生重大事件的當地政府的第一反應就是“捂”，將事件的相關信息遮住不公開，當地的媒體往往也不敢做任何報道，消息均是由外地或上級媒體捅出來的。

廣西南丹特大礦井透水事故因為縣委縣政府主要領導及分管領導的刻意瞞報，導致這個事故在發生了10天之后，才被知情人透露出來。然而在媒體聞訊紛起調查，上級有關部門過問的情況下，當地政府有關部門還在繼續瞞報，導致81名礦工因為得不到及時搶救而死亡，在國內外造成極惡劣的社會影響。

在山西繁峙礦難中，事發礦主和當地縣政府領導集體“擺平”記者，用黃金和鈔票封了記者的口。如果說，當事人拒絕透露或隱瞞情況尚情有可原的話，那么政府領導參與其中則是一大悲哀。而事實恰恰如此，政府部門“捂蓋子”的觀念根深蒂固，甚至外地媒體已經報道得沸沸揚揚，本地政府也絕不發布有關信息，而且想方設法讓媒體不發稿。[5]

“政府部門在危機發生時將信息藏起來、掖起來，對媒體諱莫如深，造成的后果將不堪設想。在媒體發達的時代，痛苦和殘忍的經歷告訴我們，閉口不說和拼命遮蓋絕對不是最好的辦法”。[6]

（2）不能及時準確解讀政策，導致公眾誤解官方意愿。有些省市對政務公開工作認識不足，不僅不愿意主動公開，對于來自第三方的采訪或詢問也加以拒絕，以致某些事實真相不能及時地揭示，一些政策不能準確地解讀，大眾往往會對政府意愿誤讀或偏解，影響社會和諧，也導致政府在公眾心目中的公信力降低。

例如2008年9月國家統一停止征收個體工商戶管理費和集貿市場管理費，然而廣東的中堂市場依然向商戶們發放收取“市場管理費”的通知，引起商戶的不解和對市場管理部門的抵觸。后經有關部門及律師的解釋才知道中堂市場商戶所繳的“市場管理費”，與國家叫停的“集貿市場管理費”的定義是截然不同的，造成了商戶與市場管理部門的一場誤會[7]。如果市場管理者事先對收費政策和項目進行充分公示宣傳，則此類誤會可以避免。

2、遭遇重大公共危機事件，反應仍顯滯后，處理問題不夠熟練

2003年的“非典”事件，喚醒了我國對公共危機事件處理的重視。以4月20日為界，早期的公共危機事件管理是不到位的，信息渠道的不暢、政府官員工作不力及早期防治措施不當[8]成為了滋生謠言的土壤，造成民間小道消息泛濫，加劇了社會恐慌。

在“非典”危機過去的5年之后，2008年“三鹿奶粉”事件，再次考驗了政府對公共危機事件的管理，從衛生部主動向媒體記者公開調查情況等現象來看，政府對這次奶粉安全事故的處理是比較及時的，但對事件的反應速度仍略顯滯后。到2008年9月13日第一次舉行新聞發布會截止，各地已經向衛生部報告泌尿系統結石病患兒432例。患病兒童已經累積到了幾百之多，官方才第一次以新聞發布會的形式通報情況，這不能說對事件的反應是迅速、及時的。反應滯后造成的后果，是民眾對嬰兒奶粉業乃至整個奶業的不信任、是國際對中國乳制品質量的不信任，是對中國食品安全質量的懷疑。

廣東省人民政府新聞辦公室主任李守進認為：“你不說，有人會替你說；你慢了，就給別人留下編造的時間、空間，說的話基本對你不利。當媒體惡炒、負面輿論形成后，再要澄清誤解、引導輿論就很困難了。”[5]

二、新聞發言人——促進政務公開的重要途徑

1、新聞發布與新聞發言人制度

新聞發布一般是指通過舉行新聞發布會、接受記者采訪、提供新聞稿件等多種形式，發布有關新聞或闡述政府、部門的觀點立場。新聞發布是媒體和公眾全面了解社會發展情況和政府立場、態度的一個重要渠道，同時也是政府調節社會情緒和公共關系的重要手段之一。因此，新聞發布是政務公開和新聞宣傳工作的重要組成部分，是推行政務公開的有效方式。

而新聞發布的重要手段新聞發言人就是國家、政黨、社會團體任命或指派的專職（比較小的部門是兼職）新聞發布人員，其職位一般是該部門中層以上負責人。新聞發言人的職責是在一定時期內就某一重大事件或時局問題，舉行新聞發布會，或約見個別記者，發布有關新聞或闡述本部門的觀點立場，并代表有關部門回答記者的提問。新聞發言人不是指個別的人而是指一項制度，它是推行政務公開的一種重要形式，對推進政務公開起著積極促進的作用。

2、新聞發言人制度建立情況及形式

（1）建立情況：新聞發言人制度最早可以追溯到美國的總統新聞發言人。安德魯?杰克遜是最早聘用總統新聞發言人的美國總統。不過，最早設立新聞發言人制度的是美國第27任總統威廉?霍華德?塔夫脫，他第一次安排舉行每周兩次的定期記者招待會。20世紀50年代，美國在白宮設立新聞辦公室和發言人。此后，各國政府也紛紛效仿，樹立自己對內對外形象。

我國新聞發言人制度是在1983年4月23日，中國記協首次向中外記者介紹了國務院各部委和人民團體的新聞發言人，正式宣布我國建立新聞發言人制度。其建立目的是為了滿足改革開放形勢下對外宣傳的需要，內容主要是向國內外記者提供權威信息。

2003年“非典”危機直接推動了我國新聞發言人制度的快速發展和完善，之后新聞發言人制度在全國各地相繼建立，從中央政府各部委擴大到各省級政府所屬部委。到2004年底，我國國務院新聞辦公室、中央各部委、省級人民政府三個層次的新聞發布體制已基本建立。2008年5月1日起正式執行的《中華人民共和國信息公開條例》則為我國的新聞發言人制度提供了更好的制度環境。

（2）新聞發言人起作用的形式：有正式和非正式兩種。

正式的做法有以下幾種：

新聞發布會：是使用較多的一種形式。

記者招待會：記者招待會更正式、范圍更大，一般用于發布重大信息，除了新聞發言人在場外，通常還會邀請有關領導、嘉賓出席。先由發言人作開場白，簡單介紹被邀請來回答記者問題的嘉賓身份和背景，然后由他們回答記者的提問。記者招待會上一般不先發布新聞。記者招待會的優點是，可以更正式地、更權威、更大影響地對外傳播信息。

冷餐會或酒會：可以單獨使用，也可與新聞發布會或記者招待會合并使用，可以輕松地將有關想發布的信息傳達出去。

網上發布新聞和網上在線交流：這是一種全新的新聞發布形式。通過網上發布新聞、網上論壇和網上在線交流等形式，傳遞信息，闡述觀點。

接受專訪或多家聯合采訪：采用這種形式是為了透露重要信息，擴大影響。一般挑選影響比較大的媒體。

非正式的方式主要為：

公開場合交談：一般來講，是指高層領導應邀出席有關單位公共活動時，有可能被主辦方邀請出席的記者采訪。在這種場合，發言人可以不委婉拒絕采訪，但從宣傳或與記者建立良好關系的角度出發，有時還是有必要與記者聊聊天。而且，如果的確有一些可以發布的信息，即使記者不提問，也可主動向記者透露消息或發表看法。

背景吹風會：這種形式氣氛可以比較輕松，可邀請為數不多的、平時關系良好的記者，在一個小會議室或發言人的辦公室里，甚至飯桌上舉行。

向個別記者提供重要信息：主要是選擇一兩家強勢媒體的記者，向他們透露重要信息。目的是讓他們率先發布消息，吸引其他媒體進一步報道，起“四兩撥千斤”的作用。

請記者吃飯、喝茶：通過請記者吃飯、喝茶的形式，營造輕松的談話氛圍，既可增加彼此的友誼，又可傳遞或透露某些信息。[9]

三、新聞發言人制度對政務公開的積極促進作用

1、維護和實現公眾的知情權

知情權（Right to Know），又稱為知的權利、知悉權、資訊權、信息權或了解權，知情權的概念有廣義與狹義之分。廣義知情權是指知悉、獲取信息的自由與權利，包括從官方或非官方知悉、獲取相關信息。狹義知情權僅指知悉、獲取官方信息的自由與權利。

目前我們所指知情權至少應包括以下三方面：

一是知政權，公民依法享有知道國家活動、了解國家事務的權利，國家機關及其工作人員有依法向公民和社會公開自己活動的義務。即政務要公開化；

二是社會知情權，即公民有權知道社會所發生的、所感興趣的問題和情況，有權了解社會的發展和變化；

三是對個人信息的知情權，即公民有權知悉有關自己各方面情況，如病人及其監護人對病情的了解等。

知情權意味著公民有權知道他應當知道的事情，而國家在確認和保護公民知悉、獲取信息的這種權利有多高，特別是獲取政務信息的權利有多高，可以反應出政府“政務公開”的程度。[10]

列寧曾經說過：“沒有公開性而來談民主是很可笑的。”人民行使管理國家的權力，是以對公共事務的了解為前提的。如果不能獲取政府的信息，人民就無法選擇、監督政府。

公眾的知情權是現代民主政治的根本要求，也是新聞發言人制度賴以存在的基礎。換句話說，營造公開、透明的信息環境是新聞發言人的責任，也是對公民知情權的尊重和保護。從這個角度說，新聞發言人保障了公民的知情權，凸現了政府的公信力，是促進我國民主法制進程的重要舉措。

2、在重大公共危機的管理上占據主動

通過新聞發言人及時的公布來自官方的各種權威信息，可以有效的狙擊各種謠言與不確定消息，維護社會的穩定，消除民眾對未知事件的恐慌與擔憂，重新樹立政府威信。

發端于2004年初的禽流感疫情，比非典防控難度更大。而在當年1月27日，在首例禽流感病例確診當日，有關部門就公布了消息，并提出相應措施。2月5日農業部即時啟動新聞發布制度公布禽流感疫情，避免了“非典”期間因信息閉塞，導致謠言滿天飛、人心浮動。積極應對禽流感的舉措有效遏制了疫情傳播，維護了社會的穩定。

而2005年的兩次水污染事件，考驗了政府及新聞發言人在面臨威脅民眾生命財產安全時應對重大公共危機上的管理方法和態度。

2005年11月松花江水污染事件中，因為政府擔心造成恐慌而用“善意的謊言”穩定民心，結果反而引起了更大范圍的人心不穩，之后政府積極應對，及時向民眾公開事件的真相及處理辦法，才重新得到了市民的信任和理解。同年12月，廣東省也發生了類似的水污染事件。省環保局監測到冶煉廠從設在北江上游的排污口排放大量有毒的鎘，上報了情況后，省政府立即召集各有關專家和宣傳部的人員連夜趕去。在吸取了哈爾濱處理水污染的經驗和教訓之后，省政府宣傳部得以在第一時間通過媒體向老百姓說明情況，及時引導了輿論。事后省發言人李守進總結說：“政府和環保部門采取了積極主動的應對措施，事故因而沒有造成一個城市停水，沒有一個人喝污染水，沒有發生一次群眾恐慌。”[5]

3、兌現入世承諾，給世界一個民主、公開的政府形象

中國加入世界貿易組織已7年時間，期間改革開放的不斷深入，需要完善的新聞發言人制度完成在全球化的過程中與國際新聞服務的接軌。

（1）發言人制度在世界范圍內是“國際慣例”。在西方國家，發言人制度十分普遍，因為這是推動政務公開與透明，增進政府與公民之間聯系的重要手段。

19世紀30年代，美國政府首先聘用新聞發言人，且《信息自由法》和《陽光下的政府法》以法律的形式明確保障政府信息的公開、公民有權了解和取得政府信息和文件的權利。據統計，如今美國各級政府大約有4萬名新聞發言人，即便是稍具規模的企業，也設有專職的新聞發言人。英國、法國、德國及歐盟的新聞發布每天定期舉行，其中以歐盟的周三新聞發布會最為正式，使用有十一種歐盟正式語言的同聲傳譯為來自各國的記者服務。

在我國，新聞發言人是在改革開放之后出現在外交部的記者招待會上，直到2003年非典之后，我國的新聞發言人制度才逐漸完善起來。

（2）對外開放需要發言人擔任與外界溝通的工作。在中國對外開放的過程中，新聞發言人成為對外傳播交流的窗口，擔任著向外界傳播、介紹中國的責任，可以將中國的現狀、政策介紹給媒體，將外界的注意力吸引至真正需要關注的問題上。如果沒有發言人主動發布信息，解答各種疑惑，如實的將中國現在真正發生變化的事情介紹出去，那么境外媒體根本就不清楚中國的情況，造成以亂猜和想當然方式報道關于中國的新聞，因為他們根本沒有了解的渠道和方法，新聞發言人提供了一個了解平臺。

（3）表明了我國對外開放的程度。在我國，越是開放程度高的地區，對建立新聞發言人制度的積極性越高。對外開放活躍的地區，對信息交流有較大需求，新聞發言人制度也較為完善。許多內地省份認識到有建立透明、陽光政府的需要，但對如何建立、對新聞發言人的重要性認識程度還不高。遭遇一些特殊事件時，信息如何發布，如何樹立政府形象；當地的媒體需要政府信息時，應該與那個部門接觸，應該找誰來解開疑惑，在這些方面和經濟較發達地區都存在著一定距離。

四、新聞發言人的發展趨勢

1、新聞發言人要避免走入形象工程的誤區

雖然我國的新聞發言人制度已經建立起了從中央到地方多層次的新聞發布體系，及時的新聞發布工作確實取得了一些實效，但也并未完全消除建立新聞發言人制度是為了樹立政府形象的觀念。有些部門在設立新聞發言人時，就明確提出要對外樹立形象的要求，使新聞發布流于形式。以河南省為例，該省《關于建立新聞宣傳工作聯系制度的意見》中規定新聞發言人“發言”的內容為“本部門、本單位、本行業發展情況、重要數據、典型事例、成功經驗”等。

在突發事件后，新聞發言人及時發布政府信息，可以展現政府誠信負責的形象，但完全為了樹立形象而設立新聞發言人，這就讓接受信息的公眾產生被動的感覺，只能一味接受政府發布的事實，失去自我辨認的能力。進而，一部分人認為新聞發布成為政府新聞控制的手段。[11]

2、成為政府與媒介互相合作的平臺

推行政務公開，積極主動的公開政務信息，就要轉變官本位的思想，使新聞發言人制度成為政府與媒介之間交流、合作的平臺。政府與媒介記者為了發布信息才走到一起，二者不是上下級的關系，前者是新聞的來源，后者是新聞的傳播者，二者的通力合作才能使新聞及時、準確地到達給公眾。在信息的傳遞過程中，新聞發言人一方面是政府部門的代言人，根據授權，充當政府的“喉舌”，對外發布信息；另一方面是媒介獲取新聞線索的一個來源。[11]從這個意義上來說，政府和新聞媒介是合作者的關系，而新聞發言人就是維持這個合作關系的紐帶。

3、由專業的媒體人員從事新聞發布工作

新聞發言人從誕生起便是由政府官員擔任發布工作，我國的新聞發言人也多為兼職且多為各級政府部門領導，各部委的新聞發言人大多是辦公廳或法規司的負責人，各省的發言人中有70%以上由政府辦公廳負責人擔任。

但是任用政府官員擔任發言人的工作，必然會影響新聞發布的客觀公正性。政府官員作為政府的代言人，對新聞媒體的功能運作缺乏深層次的了解，最終無法將政府需要公布的信息與媒體公眾需要的信息完全吻合起來。同時，官本位可能滋生的特權思想，脫離公眾和媒體對信息的需要，將新聞發言人變成所謂“花瓶”，信息的公開程度，新聞發言人的信息權威性必然受到影響。[12]

新聞發言人走向專業化和職業化則可以較好回避以上問題，站在客觀公正的立場，忠實履行新聞發布職責，充分發揮新聞發言人在政務公開中的積極作用。

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[12]張靜．新聞發言人制度的缺失與規避[OL]．中國新聞研究中心（2006-1-9）（2009-2-25）http：//www．cddc．net/shownews．asp newsid=10001．

[作者簡介]

陳艷（1982-）陜西西安人，陜西省行政學院助教．