試論我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不足與完善

朱曉峰

【摘要】在反壟斷法領(lǐng)域,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之于反壟斷法尤為重要。由此,應(yīng)強(qiáng)化反壟斷委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)職權(quán),同時(shí)還要多途徑提高執(zhí)法人員水平。

【關(guān)鍵詞】反壟斷;執(zhí)法機(jī)構(gòu);缺陷;完善

2007年8月30日,十屆全國(guó)人大二十九次會(huì)議,通過(guò)了素有經(jīng)濟(jì)憲法之稱(chēng)的《反壟斷法》,并于2008年8月1日起正式施行。作為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的重要法律制度,《反壟斷法》在預(yù)防和防止壟斷行為,保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益方面發(fā)揮著重要的作用。同時(shí),因其體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的積極干預(yù),必然要求一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置和職責(zé)的合理確定便是其重要內(nèi)容。

我國(guó)的《反壟斷法》規(guī)定了我國(guó)目前反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行雙層次、多機(jī)構(gòu)的執(zhí)法模式。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作,國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。具體執(zhí)法可分為:國(guó)家工商總局規(guī)制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),商務(wù)部負(fù)責(zé)外商投資、企業(yè)規(guī)劃等,國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)制價(jià)格方面的問(wèn)題。不可否認(rèn),這種架構(gòu)是一個(gè)突破性的進(jìn)展,但是,此模式在現(xiàn)實(shí)中并不能完全適應(yīng)我國(guó)的反壟斷要求,存在一定的缺陷。

一、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺陷

1、多頭管理、職能交叉

反壟斷工作涉及各行各業(yè)的方方面面,現(xiàn)有格局下,負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的機(jī)構(gòu)主要是商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)改委。實(shí)際上參與反壟斷執(zhí)法的還不止這三大部門(mén),各個(gè)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)實(shí)際也擔(dān)負(fù)著本行業(yè)反壟斷的工作。各部門(mén)都出于自身利益最大化的需要紛紛出臺(tái)自己的規(guī)定,將法律沒(méi)有明確的事項(xiàng)盡量納入本部門(mén)管轄的范圍,以致職能交叉,造成了執(zhí)法資源的極大浪費(fèi)。

2、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限受限

反壟斷法第10條設(shè)立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之后,卻沒(méi)有任何關(guān)于其具體職責(zé)的描述。盡管在第六章專(zhuān)門(mén)列出一章為對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查,然而通讀全篇后發(fā)現(xiàn),反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅僅享有詢問(wèn)和調(diào)查的權(quán)力。即使在第七章“法律責(zé)任”中,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)違反本法規(guī)定的,也僅僅有權(quán)責(zé)令停止違法行為,沒(méi)收違法所得,并處以罰金,甚至連罰金數(shù)額也偏小,根本達(dá)不到威懾違法行為的目的。第46、47條規(guī)定:實(shí)施壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位的,處以上一年銷(xiāo)售額百分之一以上百分之十以下的罰款;尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的、違反本法規(guī)定實(shí)施集中的,可以處五十萬(wàn)元以下的罰款。這樣的處罰力度對(duì)于那些實(shí)力龐大的壟斷集團(tuán)而言,幾乎是毫發(fā)未損。

3、執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)性差,水平不高

反壟斷執(zhí)法不僅僅要維護(hù)作為具體受害者的競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者的利益,而且還要維護(hù)國(guó)家宏觀的合理市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和整個(gè)市場(chǎng)的優(yōu)良競(jìng)爭(zhēng)秩序,涉及面廣,專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)。因此,反壟斷執(zhí)法人員需要具有深厚的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、精湛的業(yè)務(wù)技術(shù)和高超的經(jīng)濟(jì)政策水平。國(guó)外的反壟斷機(jī)構(gòu)主要由專(zhuān)家、教授、研究員組成,而我國(guó)現(xiàn)行履行反壟斷執(zhí)法職能的只是普通的國(guó)家行政機(jī)關(guān),執(zhí)法人員多數(shù)是一般的行政管理人員,與國(guó)外執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)性相比,差距很大。因?yàn)槿鄙賹?zhuān)門(mén)知識(shí),現(xiàn)行執(zhí)法機(jī)關(guān)難以應(yīng)付反壟斷案件高度專(zhuān)業(yè)化的復(fù)雜事務(wù),對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和處理結(jié)果均缺乏權(quán)威性。

二、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的完善

1、明確職能劃分,強(qiáng)化反壟斷委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)

在現(xiàn)實(shí)中,執(zhí)行反壟斷任務(wù)的機(jī)構(gòu)眾多,我們應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)反壟斷委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。可以考慮,除中央設(shè)立反壟斷委員會(huì)外,將全國(guó)劃分成幾大區(qū),按區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu),實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),不受地方管制,以具體負(fù)責(zé)各地區(qū)范圍內(nèi)的反壟斷執(zhí)法工作。這樣,反壟斷委員會(huì)在受理與處理案件時(shí),就能處于超脫的地位,也不會(huì)僅局限于部門(mén)利益或地區(qū)利益而忽視公共利益,從地方保護(hù)主義的錯(cuò)誤思潮中跳出來(lái),維護(hù)全社會(huì)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。對(duì)其他具體承擔(dān)反壟斷任務(wù)的機(jī)構(gòu)也可以有更好的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。

2、賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)職權(quán)

反壟斷法的任務(wù)是反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的自由和公平,維護(hù)宏觀的經(jīng)濟(jì)秩序,防止市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足。我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清,故應(yīng)賦予其廣泛職權(quán),保障反壟斷法的有效實(shí)施。具體職權(quán)包括:

(1)規(guī)章制定權(quán)

規(guī)章制定權(quán)即在反壟斷法規(guī)定的范圍內(nèi)就具體實(shí)施反壟斷法制定政府規(guī)章,以利于反壟斷法的實(shí)施,指導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為的權(quán)力。具體說(shuō)來(lái),規(guī)章制定局應(yīng)有權(quán)依反壟斷法制定有關(guān)規(guī)則、實(shí)施細(xì)則或辦法,有權(quán)發(fā)布禁令和指令。禁令可以對(duì)所有違反反壟斷法的行為作出,包括禁止達(dá)成壟斷協(xié)議、禁止經(jīng)營(yíng)者集中、禁止濫用市場(chǎng)支配地位。

(2)行政執(zhí)法權(quán)

首先,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有調(diào)查權(quán),對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與者的行為是否違反反壟斷法的規(guī)定進(jìn)行調(diào)查了解和檢查監(jiān)督,這是其最基本的權(quán)力,也是行使其他職權(quán)的前提。其次,賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政審批權(quán),可以對(duì)企業(yè)間兼并、控股等方面的協(xié)議或者決定進(jìn)行調(diào)查并做出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)決定,以及審查被控企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為是否構(gòu)成法定豁免或例外。再次,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)具有行政處罰權(quán),在依法經(jīng)調(diào)查確認(rèn)行為人構(gòu)成違反反壟斷法的情況下,有權(quán)依法對(duì)違法者施加行政制裁措施,如罰款、沒(méi)收非法所得、責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、宣布?jí)艛鄥f(xié)議無(wú)效等。

3、多途徑提高執(zhí)法人員水平

為提高執(zhí)法人員水平,在建立反壟斷法主管機(jī)關(guān)時(shí)可以聘請(qǐng)一批法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家,再?gòu)墓ど绦姓芾聿块T(mén)、發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)抽調(diào)一批專(zhuān)業(yè)人員。這一做法既可以滿足專(zhuān)業(yè)性要求,又可以避免新增過(guò)多的行政人員,而且還有助于其他部門(mén)富余人力資源的分流與充分利用。此外,對(duì)構(gòu)成人員還應(yīng)予以嚴(yán)格要求,不定期的進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)和考核,優(yōu)勝劣汰,不斷提高執(zhí)法人員的整體水平。

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