蘇北地區新一輪農村土地流轉實踐與思考

周志旺

摘要闡述了江蘇蘇北欠發達地區農村土地流轉的現狀,分析了土地流轉中存在的問題,并提出了新形勢下加快農村土地流轉的對策和建議。

關鍵詞農村土地流轉;現狀;對策;江蘇阜寧

中圖分類號F321.1文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)08-0248-02

黨的十七屆三中全會提出“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。”這是我國改革開放30年來的又一創新成果,是農業生產市場化、社會化的生動體現,是現階段農村社會生產力發展的客觀要求。江蘇省委、省政府提出到2012年全省農業適度規模經營面積占耕地面積的比重達到50%,阜寧縣提出2020年基本實現農業適度規模經營。為貫徹落實中央和省市縣有關土地流轉的精神,筆者針對阜寧縣三灶鎮實際情況,對土地流轉工作進行了專門調研。

1當前農村土地流轉的現狀

三灶鎮現有17個行政村,1個居委會,133個村民小組,12 000農戶,農業人口5.2人,農村勞動力1.3萬人。2008年全鎮農村流轉土地1 066.7hm2,占耕地面積的24%,從三灶鎮的實際情況來看,農民對土地流轉有3種態度,土地流轉存在6個方面問題。

1.1群眾對土地流轉的態度

1.1.1歡迎態度。持這種態度的人,一些是對高效農業有認識的人,一些是在外創業有成的人,他們思想解放,有經濟頭腦和發展意識,占農民總數的20%左右。

1.1.2半歡迎態度。持這種態度的人,家中有部分人在外打工,且收入穩定,家里有老人或婦女留守,對土地雖有依賴性。一旦經濟上劃算,這類農民也愿意流轉土地,占40%左右。

1.1.3不歡迎態度。持這種態度的人,家中有人在外打工,但收入不穩定,或家中沒有人在外打工,種地、養豬是他們穩定的收入來源,頭腦中沒有高效農業概念。這類農民對土地依賴性極強,不愿意承包別人土地,占40%左右。

1.2土地流轉存在的問題

1.2.1流轉行為不規范。以前農戶私下流轉承包地,沒有建立穩定的流轉關系,流轉期限很短,除農戶之間的互換為長期外,其他流轉形式一般為1～3年,大多是雙方口頭約定,基本沒有流轉合同。據統計,2006年前三灶鎮逾200hm2的流轉土地中,簽訂書面流轉合同的只有26.7hm2左右;而且流轉合同有許多不規范的地方,如標底不明、沒有流轉期限、權責關系不明確、沒有約定流轉收益及補償辦法等,這些都是將來產生土地承包糾紛的根源。

1.2.2農民惜地意識強。長期以來,農民形成的土地是賴以生存的觀念還沒有改變。加之近年來中央出臺了一系列優惠政策,全面取消了農業稅,對種糧農戶實行各項補貼,增加了農民增收的空間,致使農民不愿流轉土地。另外,當前農村社會保障機制尚未完善,農民把土地作為命根子來看待,認為只要有了土地,生活就有了保障,寧可粗放經營,也不愿將土地流轉出去。特別是在設施農業建設中,因個別農戶不愿流轉土地,影響了設施農業規模化生產。

1.2.3少數村民懶種田。近年來,農村耕作方式發生了很大變化,稻麥直播現象非常普遍,而且對產量影響不大,收割均是收割機,導致部分農民認為種田不費事,種田打工兩不誤,從而增加了土地流轉難度。

1.2.4極個別蠻纏戶漫天要價。由于土地流轉只能成框成塊,而極個別人就利用或曲解“土地承包權30年不變”這一中央政策進行百般阻撓,寧可拋荒,不轉換、不置換。

1.2.5土地流轉機制不完善。目前,部分村組農村土地流轉尚處于探索階段,缺乏有效的市場機制,還沒有形成市場化運行的土地流轉機制,缺少土地流轉中介服務組織,土地流轉對象與范圍選擇余地小,流轉形式比較單一,往往出現農戶有轉出土地意向,卻找不到合適的受讓方,而需要土地的人又找不到有承包地的出讓者,流轉信息傳播渠道不暢,影響了土地流轉的發展。

1.2.6土地流轉監管機制不健全。目前,農村土地流轉糾紛具有群發性、復雜性、緊迫性的特點,化解難度比較大。《農村土地承包法》頒布實施后,農村土地流轉曾一度成為自發形式,流轉行為無人監管,流轉糾紛無人受理,留下了許多弊病和隱患,成為農村不穩定因素。

2加快農村土地流轉的對策

2.1深化思想認識,加大宣傳引導力度

按照農業發展水平,要實現農業產業結構的戰略性調整,必須轉變農民傳統的種植觀念,做好本地區的農業發展規劃。一是加強宣傳。通過多種形式直至深入村組直接召開群眾會議,深入宣傳《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、《物權法》、《合同法》、《農村土地承包法》以及《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》等法律法規,讓土地流轉要點家喻戶曉。二是收益分析。通過算賬對比的方法,宣傳推進規模種養的好處,預測流轉土地的預期收益,既破除僵化思想和“戀土”情結,又讓農戶擁有知情權、話語權和選擇權。三是典型示范。通過大戶先行和帶動,探索規范有序流轉的好模式,讓農民群眾感受到看得見、摸得著的好處,便于群眾理解和接受,提高參與流轉的積極性。四是規劃引導。制定和完善優勢產業發展規劃和高效農業規劃,以及需要集中使用的土地規劃,相應地制定與其配套的農村土地流轉區域以及土地預流轉方案,使土地流轉有計劃、有目標、有步驟地組織推進。

2.2發展專業組織,加大主體培植力度

加快農業現代化發展,必須重視現代農業的市場化、規模化以及農產品的標準化問題,實現農業發展與市場化要求的良好對接。一是培植土地流轉市場主體。積極發展農村合作經濟組織和農民土地股份合作社,鼓勵農民以土地入股的方式進行合作生產,讓入股農戶積極參與經營項目的選擇和務工,支持農民專業合作社承接和連片開發經營農民流轉的土地。通過構建土地流轉市場主體的復合式結構,帶動運行機制的創新、增強持續增收的能力。二是培植土地流轉服務主體。各級應建立土地流轉信息庫和土地仲裁機構,完善土地儲備庫和預流轉運行機制,為建立、放大土地流轉服務主體保駕護航。三灶鎮要掛土地流轉服務中心牌子,設立農村土地流轉有形服務市場,開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估等;村級應有服務人員。縣、鎮、村3級按照各自職責,做好土地經營權流轉操作規程的制訂,加強對土地經營權流轉的監督、檢查、指導、協調等工作,推動土地流轉的健康運行,保障農民合法權益,提高土地流轉交易的成功率,降低流轉交易成本。三是培植農民土地股份合作社和龍頭加工企業,使土地流轉集中的規模效益得到充分發揮,其經濟分配方式和股份合作等多種運作形式得到有效進行,農戶增收目標實現更有保障。

2.3加強組織領導,加大考核扶持力度

要把土地流轉工作擺上重要議事日程,作為破解新形勢下農村經濟發展難題的一個關鍵措施來抓。一是在目標考核上,明確農村土地流轉在農業農村工作考核分值中的比重,重點突出農村土地流轉任務完成情況、流轉工作規范情況、連片規模流轉情況以及土地股份合作情況等4個方面,并與高效農業項目落實情況考核有機結合起來,注重實效,防止形式主義。二是在政策扶持上,既要鼓勵土地流出方,又要激勵組織者,更要扶持農村土地股份合作社的發展。對連片流轉面積達到一定規模的受讓方、流出方按照單位面積一定的比例給以補助獎勵。發揮農業整合優化資金、脫貧攻堅項目資金的導向作用,支持農村土地適度規模流轉,土地項目整理、農業綜合開發、水利配套資金重點向農村土地規模流轉區域傾斜,增強規模區域發展后勁。對鄉鎮村興辦農村土地股份合作社成功運作并取得規模效應的給予獎勵,還可在農業基礎建設、農業產業發展項目上給予扶持。三是在財政投入上,協調有關資金,每年安排一定比例用于土地流轉和規模經營,用于解決股份合作社等經營主體典型培植和土地流轉服務等方面。

2.4健全流轉機制,加大規范監管力度

一是規范土地流轉程序。土地經營權的流轉,必須經農戶自己提出申請,自己簽訂書面流轉合同,村級流轉服務組織審核同意,鎮流轉服務組織批準并依法鑒定各個環節。二是規范土地流轉合同。簽訂規范的合同,實行登記制度,并由村委會備案。由鎮土地承包管理機構提供規范的合同文本,建立健全土地流轉檔案,妥善調解和處理土地流轉糾紛,防止不簽訂書面合同或合同內容不規范行為,促進土地流轉規范有序進行。三是規范土地流轉行為。遵循“依法、自愿、有償”的原則,明確“科學、合理、有序”的定位,由農民自主決定土地承包經營權是否流轉及流轉方式,任何組織和個人不得強迫或阻礙農民流轉土地承包經營權。流轉收益和原土地享受的國家補助均歸農民所有,任何組織和個人不得以任何形式截留、扣壓,縣農工辦等相關部門要給予指導督查,幫助規范程序、規范合同內容、規范土地流轉行為,切實保護農民利益,為阜寧縣農村土地流轉產生量變和質的飛躍注入“活性劑”和“催化劑”。

3推進和規范農村土地流轉的建議

3.1穩定和完善農村土地承包關系

保護農民土地承包權益是加快土地使用權流轉的基礎性工作。要根據《中華人民共和國農村土地承包法》以及中央和省市有關文件精神,建立健全農村土地承包臺賬;同時,要抓住2009年中央和地方各級黨委政府加大對農業基礎設施建設投入力度的契機,積極做好農業基礎設施建設和農田整治,為推進設施農業發展創造條件。

3.2積極探索出臺相關政策

以獎代補的形式要保持一段時間。對有一定經營規模從事設施農業生產的經營戶給予一定的補償,實施產業化經營的種植大戶給予適當的資金扶持;土地流轉受讓方可享受政府有關惠農補貼政策。因調整農業結構,規模經營戶在流轉取得的經營權區域內修建為生產服務的道路、儲藏、加工等臨時設施,有關部門應予以支持,優先從簡辦理有關手續,取消各種收費,并提供良好的服務,促進農村土地的規模經營。

3.3積極引導和推動農村土地有序流轉

要按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定,制定詳細的土地流轉規程,加強對土地流轉的引導和規范管理,做到流轉程序合法、合同規范、手續完備。以組為單位,將土地劃分為規模種植區和自由種植區(口糧田和承包田)為兩大區域,減少土地整合和流轉過程中的矛盾,加強鎮農經人員培訓,依法調處土地流轉糾紛。

3.4建立健全農村土地流轉服務體系

積極探索通過市場調節農村土地流轉的長效機制,切實加強對土地流轉工作的管理,建立農村土地流轉信息庫,做好日常監管、政策調研和信息發布工作。鎮要以農經部門為依托,負責農村土地流轉的政策咨詢,貫徹落實土地流轉政策,指導流轉雙方簽訂流轉合同;辦理土地流轉合同的鑒證,對土地流轉糾紛進行調解,對流轉合同的登記、變更等情況進行備案等。村要及時掌握村組農戶土地流轉的意愿并進行登記,提供規范的土地流轉合同文本和流轉信息,督促流轉雙方依法簽訂流轉合同,及時向鎮農經部門提供情況,解決土地供需雙方因不能及時溝通而使流轉受阻的矛盾,提高土地流轉的成功率,降低交易成本。