韓國政府“新村運動”的管理經驗及對我國新農村建設的啟示

黃建偉　江芳成

摘要：韓國政府推行的“新村運動”成效顯著，有很多可借鑒的管理經驗，這些管理經驗對我國新農村建設有重要的啟示作用。

關鍵詞：韓國政府；新村運動；管理經驗；新農村建設；啟示

中圖分類號：F331.26文章標志碼：A文章編號：1002-7408(2009)04-0069-04

一、韓國“新村運動”基本情況

韓國的國土面積只有9.9萬平方公里，耕地170萬公頃，人口4764萬，人多地少，農業資源缺乏比較優勢，一直以農業經濟為主。20世紀60年代，韓國推行優先發展工業化的不平衡發展政策，全國集中人力、物力、財力發展工業，在短短30年間躍居新興工業化國家之列。與此同時“三農”問題卻日益顯現，如農業和農村結構性矛盾突出、農民增收困難、農業服務體系殘缺不全、城鄉差距擴大等。在這種情況下，韓國政府在70年代發起了“新村運動”。經過30多年的發展，韓國的國民整體素質大幅度提高，農村基礎設施比較完善，農民生活環境有很大改善，村村通公路，家家住上了磚瓦房，戶戶用上了電燈和自來水，廁所都用沖水便器，農村洗浴和取暖改燒煤為使用煤油鍋爐。農民收入也有大幅度增加，農民生活質量得到很大提高，城鄉之間開始均衡發展(2004年，城鄉收入比為1：0.94)。1970年，農戶年平均收入為824美元，人均收入137美元；1978年農戶年平均收入為3893美元，人均收入649美元，1971年每戶農民的儲蓄額只有4300韓元，而1978年增長到24.5萬韓元。1965～1969年城市居民平均收入增長為14.6％，農戶則為3.5％；而在1970～1976年間顛倒過來，城市居民平均年收入增長為4.6％，而農戶為9.5％。世界銀行1995年《世界發展報告》和韓國政府統計資料顯示，1993年韓國人均GNP達7660美元。據中央政策研究室鄭新立透露，2004年韓國人均GDP為1.4萬美元。世界銀行1995年《世界發展報告》和韓國政府統計資料同時也顯示，農村居民的收入也顯著提高，人均收入達到城市居民的95.5％。全國還實現了電氣化，每100戶農民擁有彩電率達到123.6％、電冰箱率105％、燃氣灶率100.4％、電話率99.9％、汽車率20.9％、計算機率6.7％。農村居民的恩格爾系數為21％，已經達到中等發達國家的水平。

在“新村運動”中，韓國為何在短短30多年就取得以上成績?本文認為，韓國政府的一些管理舉措發揮了重要作用，這些舉措是非常有效的管理經驗，對我國建設社會主義新農村也有重要的借鑒作用。

二、韓國政府“新村運動”的管理經驗

(一)不斷完善農村市場機制

1、建立農民和市場的協調關系。主要做法是：年初農協與農民約定農產品收購數量和價格，引導農民按計劃經營；在農業生產經營周期內按約定的數量和價格向農民支付40％的預付金；在收獲期，當市場價格低于農協約定的價格時，農民可按已有約定把產品賣給農協，當市場價格高于農協約定價時，農民可把產品賣給他人。

2、由政府出資補貼，通過農協把農民組織起來，建立農產品綜合處理場所，對農產品進行篩選、分級、包裝后，直接銷售給批發商、超市和出口國外等。

3、加快農產品批發市場建設。政府對批發市場建設資金的投入比重達到70％，建設了若干個大規模的農產品物流中心和農協交易市場，同時在農產品批發市場引入隨時買賣交易制度，保證了銷售渠道的暢通無阻，有力地促進了農村市場的發展與壯大。

(二)政府始終起主導作用

韓國“新村運動”的起步、拓展與深化也大都是在政府的主導之下進行的。分散的決策方式，不僅周期長、成本高，而且極有可能喪失發展良機，因而必須依靠政府主導的綱領性決策模式。在韓國“新村運動”中，政府不僅是積極參與的，而且是直接發揮自己的推動作用的。例如，韓國政府就曾為農村基礎設施的改造和農村人口的文化素質和質量的提升，直接提供大量物力和財力的支持。

(三)建立獎勤罰懶的激勵機制和民主決策的體制

上世紀70年代初，韓國政府開始推動新農村建設，在基礎建設上他們拿出政府財政支出的1％來為農村買水泥、鋼筋等支持農民改善自己的生產生活條件，同時更重視調動農民的積極性，他們的口號就是：勤儉、自助、合作。據介紹，韓國在建設農村經濟的過程中采取了一個很好的鞭策機制那就是“獎勤罰懶”。比如說當第一年政府把水泥發給農民了，然后政府就會派人去調查，看誰搞得好，搞得好的第二年再加發50％的物品，搞得不好的就不發了。

韓國農村建設還有一個非常好的經驗就是“民主決策”。比如，韓國農村建設項目的最終確定是有一個民主選擇過程的。政府先因地制宜地為某一個地區設計出20個左右的建設項目供農民選擇，農民根據自己的需求選擇項目，然后上報。正是這種符合實際需求的建設對韓國新農村的經濟發展起到了重大作用。

(四)加大各項配套政策的力度

自新村運動啟動以來，韓國政府對農村實行了大幅度的政策傾斜，特別是進入20世紀90年代，韓國政府制定一系列扶持農業和全面發展農村經濟、社會、文化、教育的政策措施，以促使新時期韓國農村與新村運動有機銜接、相互促進、協調發展。

1994年研究制定了有關促進農漁村發展的14項40條政策措施。另外，在擴大非農收入、建設現代化的農(漁)村、鼓勵經營農業、增加信用保證基金、搞活農用耕地交易、健全食品加工制度等方面推出了諸多具體措施。為了加大各項配套政策的力度，韓國國會還加強了有關配套政策的立法工作，如韓國國會于1999年2月5日。以法律第5758號和6018號頒布新的《農業、農村基本法》和《農業協調組合法》。前法自2000年1月1日起施用；后法自2000年9月1日起施行，其中有關農村金融的規定則自2002年9月1日起施行。

(五)政府采取一系列相關措施推動政策執行

新村運動是韓國政府發動的一場農村現代化運動。為了取得成效，政府采取了一系列精神鼓勵和經濟扶植措施。歸納起來比較重要的有下述五條：

一是宣傳鼓動。特別是運動初期，各級政府利用電視、報紙等各種傳媒手段，宣傳新村運動的宗旨、目的和任務。

二是培訓干部。運動發起后，各級政府都成立了指導機構，要求每個村落推舉一名有一定文化水平、在群眾中有威信的農民擔任新村運動的“指導者”，由政府組織培訓，為了搞好培訓干部的工作，國家于1971年成立了新村運動培訓學院，主要任務是培訓農村干部，主要方式是精神教育。過去重點是改善農村環境，提高生產與生活水平，現在的重點是解決社會問題，該培訓學院的培訓對象已經從農村延伸到城市，由國內擴展到國外。成立22年共培訓過30多萬人次，其中四分之一是農民，有50多個國家其中也包括中國的1000多人到該學院接受過培訓。

三是榮譽激勵。總統每年四次接見對“新村運動”做出成

績的基層農民領袖，請他們介紹成功的經驗，并通過報紙、電臺、電視等開展宣傳報導。

四是扶優激勵。為了促進運動的發展，韓國政府還通過向運動開展較好的村社提供資金和物資扶助的辦法，誘導農民開展競賽。這種扶助，不是扶助貧困村落，而是扶助運動中取得成績的村落。原則就是“扶優不扶貧”，從而形成一種激勵先進的機制。

五是倡導合作。在新村建設中處處涉及到資金，特別是一些較大的項目，沒有錢單靠勞動積累是辦不到的。這就是建立村落基金的目的。村落基金即合作基金，是該村落的農民采取有償集資的辦法建立的。因為達不到村落基金的標準就不能進入下一個建設階段。所以農民不得不想各種辦法爭取達標。

六是強化各級公務員的責任。政府要求，面、邑(相當于鄉鎮)和市郡(相當于縣市)兩級公務員每人都要聯系4個村進行幫扶；道(相當于省)一級課長和局長要負責一個郡；中央內務部(主管部門)的課長和局長要負責一個道。對縣鄉兩級公務員實行獎罰分明的新村建設考核制度，幫扶干得好的提拔，干得不好的調往山區和島嶼去工作。

(六)重視農村公共事業的發展和公共基礎設施的建設

1970年11月至1971年7月，韓國政府為全國的所有農村免費平均提供了300袋水泥，并限制農戶不得自行處理水泥，而要用于村里的公共事業。當時韓國的農村平均每村有80多戶農民，每戶4袋水泥，按當時的市價計算相當于4000韓元的政府支援。地方政府為了利用好這些物質，設計了近20種建設項目，如修建橋梁、公共健身場所、公共浴池、洗衣場所，修筑河堤，改善飲水條件和房屋、村級公路等。

進入新世紀，韓國政府繼續加大對農村公共事業和公共基礎設施的投入。韓國政府2005年2月1日宣布，在今后5年內，將投入20.2731萬億，擴充農村福利基礎，促進區域開發，改善教育條件。韓國農林部、教育與人力資源部等15個部委制定了《城鄉均衡發展、富有活力、舒適向往的農村建設》計劃，涉及4大領域、14項主題、139項具體實施計劃。這次加快農村發展的主要內容是：健康保險費支助比例從2004年的30％提高到2006年的50％，年均保險支助額從2004年的上限150萬韓元提高到2009年的39.4萬韓元。農民住宅建設融資從目前的2000萬韓元增加到3000萬韓元，利息從目前的5％階段性下調到3％。農村、山區、漁村的保健院、所、分所增加到1125個，并改善設施及條件。集中建設農村高中88所，計劃外農村大學生錄取規模從目前的3％提高到2006年的4％。農村圖書館增加41處，達到112處。

三、韓國“新村運動”對我國社會主義新農村建設的啟示

為了更好更快地推動我國社會主義新農村建設，我們應從我國國情實際出發，從韓國“新村運動”的這些成功管理經驗中，尋找一些有益的啟示。

啟示一：要把農村人口的素質教育放在首位

要解決農村社會發展的問題，從根本上來看，必須加強農村人口的文化教育和素質教育。新村運動的成功經驗，最重要的一條是成功地激發了農民的建設熱情，農村的精神面貌發生了重大變化。當然韓國成功的前提條件是：不論是社會還是政府都十分注重搞好教育。從我國的情況看，教育資源嚴重偏向城市，嚴重偏向高等教育，同時造成了我國有限的教育資源被驚人地浪費。我國農村基礎教育條件非常落后，農村教師工資低、待遇差，教育設施極不完善。由于我國農民相當一部分流動在外，農民的組織程度低，農村人口的文化教育和素質教育，已成為我國教育中最薄弱的方面。

我們提出的社會主義新農村，包括“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”諸方面，都與人的素質密切相關。建設社會主義新農村的內容包括讓村民成為有理想、有文化、有道德、有紀律的新農民，讓農村移風易俗，提倡科學、文明、法治的新風尚，讓社會管理走上民主化、法制化的軌道。但如何達到這個要求，怎樣改變農村的精神狀態，這是值得重視和探索的大問題。我認為，農村精神文明建設比物質文明建設的任務更為艱巨，也更為重要。

啟示二：充分發揮政府的協調作用

我國正處于農村發展的關鍵時期，應及時調整政策，要把以縣城為中心的農村經濟發展起來。在發展中國家，農村地區對經濟迅速發展是缺乏準備的，無論是農民自身和農村基層組織還是農村市場機制，都顯得軟弱無力。農村居住分散，基礎設施投入需求很大，個人的力量無法承擔。在此情況下，如果聽任先天不足的市場機制自發地進行調節，恐怕難以形成有效的投資。解決上述問題，必然要求發展中國家的政府發揮有效的作用，承擔起要素的配置任務，降低農民創業的成本。政府部門可以控制資源，使特定種類和數量的生產要素按照政府部門的預定意圖進入特定的生產部門，并生產出所需要的各種產品，以此來矯正經濟結構，平衡部門關系，提高資源的利用效率。由于市場機制不健全，正確的行政導向和科學的領導規劃對于推動農村基礎設施建設和整個農村經濟發展是十分必要的。韓國經驗證明，盡管后來有人對中央集權管理辦法的效果提出疑問，但不可否認自上而下的中央集權的管理體制是韓國能夠順利實現新村運動目標的關鍵因素。

我國建設社會主義新農村，利用和改革我國的現有體制，發揮政府的有效作用非常必要。建議各級黨組織和政府把新農村建設當作重大戰略任務來動員、實施和完成。要建立全國統一的社會主義新農村建設指導機構、研究機構和培訓機構，通過各地各部門和全社會的共同努力，把中央的有關方針、政策落到實處。當然，我們也不能片面夸大行政力量的作用，不能不顧自然條件差異盲目地搞“一刀切”，更不能不考慮農民的利益和接受能力搞強迫命令。要針對農村的實際情況，考慮到農民的思想認識水平，積極搞好政策引導和思想發動，使行政手段和市場機制相互配合，更好地發揮作用。

啟示三：運用激勵機制激發農民的積極性、主動性和創造性

黨中央提出建設社會主義新農村的重大歷史任務，得到全國人民的衷心擁護，但是如何實施面臨許多理論和實踐課題，首先表現在怎樣激發農民的積極性、主動性和創造性。目前一些鄉村和農民在等待上級政府的領導和扶持，自己不知道怎么建設新農村；而政府方面則認為建設新農村的主體是農民，可是如何激發農民的積極性、主動性和創造性卻找不到有效的切入點。我國通行的做法是確定示范村，政府相關委辦局重點扶持示范村，以示范村帶動面上的新農村建設。韓國新村運動初期的經驗給了我們這方面有益的啟示。

韓國政府雖大力推動和支持新村運動，但不是大包大攬。新村建設推進的進度可以有快有慢，不搞齊步走。上什么項目，完全由農民自己選擇。在推進新村運動的過程中，政府對各村的集資、提供的勞動力情況、相互配合能力、提高生產率和開發工業產品等方面情況進行評比，把全國33267個村分成基礎村、自助村、自立村三種類型。參與程度最低的叫基礎村，參與程度最高的叫自立村。

為鼓勵先進鞭策后進，政府的援助物資主要分配給自立村和自助村。政府對不同類型的村莊按不同情況，制定出不同的開發計劃。實施新村運動時，首先由農民從村中選出“指導者”來組織。政府確定若干項目，包括屋頂改造、道路硬化、建自來水管道等，由村民討論選擇最急需的項目。項目獲得縣級政府的批準后，政府再發水泥、鋼筋支持，政府給農民配套。實行獎勤罰懶的機制，鼓勵先進，干得好的，多給物資和資金，成效卓著的，即使再偏遠，政府架設電力線路時也予以優先考慮，相反則距離近的也不管。對村里的“指導者”，盡管他們不拿報酬，但政府給予精神和其他方面的物質獎勵。

我們的政府進行新農村建設時，要始終注意運用激勵措施，讓農民自己辦事、自己管事，盡可能發揮農民本人、村里的帶頭人、集體組織的積極性，不要把領導者個人的意見強加在農民的身上。

啟示四：建設社會主義新農村切忌“一陣風”、搞形式主義

地方官員最為關心的是如何設法應付來自上級的壓力。完成既定的計劃和目標，對實現近期目標遠比未來發展更為關切。對項目的適宜性以及最終產品的實效性并不十分重視。長期以來，我國在開展各項活動時，相當一部分領導往往是不講實效，喜歡刮風和浮夸，追求短期的“轟動效應”。

新農村建設必須根據各地的具體情況，避免各種形式主義，提倡多為農村做實事，做好事，把支持農村發展的資金用在最為迫切的項目上。社會主義新農村應包括新房舍、新設施、新環境，項目設計既要符合現代化要求更要切實可行。

加大鄉村規劃力度，因地制宜地建設各具民族和地域風情的居住房，農村房屋建設要符合節約型社會的要求。完善農村基礎設施，道路、水電、廣播、通訊、電信等配套設施要齊全，尤其是要保持生態環境良好、生活環境優美，特別是在環境衛生處理能力上要體現出新的時代特征。在新農村建設中，要培養農民參加集體活動的習慣，增強農民的民主意識和管理意識，把培養農民自己的組織作為建設社會主義新農村的一項任務，使農村社會能夠保持長期、持續、穩定的發展。

啟示五：大力推進農村基層民主建設

無論是選舉有別于現有村委會的新農村建設領軍人物，還是決定新農村建設的具體項目，前提必須是充分發揚基層民主，重視基層民主建設。要看到，中國的新農村建設必然要依靠億萬農民自身的努力，很多項目還可能要求農民捐獻承包地、宅基地和投入勞力。顯然，沒有農民自愿與合作，新農村建設必然導致滿足官員意志，違背人民意愿的強制命令，并最終影響新農村建設目標的實現。韓國的新村運動自始至終都注重基層民主建設，強調農民的參與，一切以農民的意愿為準。

中國農村目前缺乏民主機制，村里的大小事務往往由少數幾個村干部或單單是村長、支書決定，作為利益相關者的廣大農民盡管有參與村中重大事務決策的法定權利，但在實踐上往往被村干部剝奪。新農村建設將是一場涉及億萬農民切身利益的事業。在目前這種農村基層管理普遍缺乏民主意識的情況下，貿然推行帶有上級命令色彩的“新農村建設”項目，很容易損害農民的利益。韓國的新村運動經驗告訴我們，新村運動不僅美化了村容村貌，改善了農民的生活生產條件，同時也培養了農民的民主參與意識。中國的新農村建設也要求實現“管理民主”，反對不顧農民意愿的強制行為。為實現這一目標，必須制定明確的、具體的指導規則以確保所有農民都能夠有效地自愿參與新農村建設，明令禁止任何強制行為，規定任何新農村建設項目都必須切實經過村民大會討論和村民的多數同意。與此同時，要建立一套有效的監督機制以監督項目實施和政府撥款。與韓國不同的一點是，中國新農村建設中將有大量的政府投入。隨著建立和諧社會的發展觀日益深入，這種投入將逐漸加大。鑒于農村基層缺乏民主監督的現狀，要保證資金切實用到新農村建設當中，建立有效的監督機制就非常必要。除了政府系統中的監督機制，迫切需要在農村建立監督資金資源流向、分配和使用的機制，防止基層干部的截流和濫用。

啟示六：建設社會主義新農村的突破口是加強農村基礎設施建設，改善農村公共服務

一是農村區域性的基礎設施和公共服務設施項目。該類項目覆蓋鄉鎮和有一定規模的中心村，與城市基礎設施共同構成比較完整的國家基礎設施和公共服務設施網絡。主要包括縣域新農村建設布局規劃、人畜安全飲水、農村面源污染治理、農村垃圾收集與處理設施、教育醫療衛生設施等。此類項目以現有工作部門和投入渠道為主。這些項目的資金到達地方后，應以縣為單位集中整合，打捆使用，形成新農村建設的合力。

二是直接面向村莊的公益類(或準公益類)建設項目。該類項目覆蓋城鄉規劃保留的全部行政村和有一定規模的農村居民點，主要包括：(1)村莊整治規劃。(2)村莊至中心村(建制鎮)的連通道路。(3)村莊內部的主要道路硬化。(4)村莊供水設施建設。(5)村莊內部的排水溝渠建設。(6)村莊公用水塘建設。(7)村莊公共廁所建設。(8)村容村貌的整治。(9)村莊垃圾集中堆放點建設。(10)村莊集中場院建設。(11)村民活動室建設。該類項目宜采取整村整治的方式實施。改變以國家直接投資為主的支持方式，實行以工代賑，國家補助建設物資為主、資金為輔，通過民辦公助、“以獎代補”等，切實發揮國家投入的引導作用。

三是農戶自主參與、農民直接受益的項目。此類項目覆蓋廣大農戶，主要包括安全民居建設、人畜分居建設、傳統民居保護、太陽能利用、風能利用、雨水收集、信息化工程等。這些項目應通過政府資金引導、示范和市場化運作的方式子以實施，并與國家扶貧開發等扶持資金相結合，吸引農民投入自有資金參與建設。農民既可以自主選擇建設項目，也可以聯戶選擇，還可以由農民自治組織集體選擇。

責任編輯：孫巍