區域公共管理的行政生態分析

駱　勇　趙軍鋒

摘要：行政環境是社會圈中與行政系統有關的各種條件的總和，就一國而言，它包括自然地理環境、經濟環境、政治環境、文化環境、社會環境等。行政環境的變化會引起行政系統變革，傳統的“行政區行政”模式已漸趨表現出不能適應行政環境的新變化，但目前區域公共管理的建構又不能脫離傳統的“行政區行政”，實現區域公共管理需要借助于“行政區行政”的推力和跨行政區間的協調與合作的合力，共同作用才能完成。

關鍵詞：行政環境；行政系統；行政區行政；區域公共管理

中圖分類號：C93文章標志碼：A文章編號：1002-7408(2009)04-0016-03

一、問題緣起和觀點述評

隨著全球化的推進和我國市場經濟的不斷發展，“行政區經濟”模式的弊端逐漸顯現，主要表現在：企業競爭中滲透著強烈的地方政府行為、生產要素的跨行政區流動受阻、行政區邊界衰竭等。這與市場經濟的基本精神、經濟全球化和區域一體化的發展趨勢相沖突，成為我國經濟持續協調發展的障礙。如何協調沖突、跨越障礙，實現新的公共治理范式的轉變，已成為理論界關注的焦點。目前，理論界主要有三種代表性的觀點：一種觀點認為，在經濟全球化和區域一體化的國際背景下，由于市場化、工業化、城市化和現代化的推進，區域性公共問題逐步滋生，由此引發新型的治理形態——區域公共管理(陳瑞蓮，2003)，(金太軍，2006)。另一種觀點認為，我國區域一體化遭遇到行政區劃的阻礙，根本原因不在于行政區劃本身而在于政府職能轉變滯后于市場經濟發展的要求，因此需要轉變政府職能，提出了“復合行政”的理念(王健。2004)。還有一種觀點認為，我國在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，區域經濟一體化與行政區域的沖突表現為行政區和經濟區的不一致，因此，從行政區與經濟區關系視角出發，主張通過行政區劃調整，使行政區與經濟區一致(劉君德，1996)，(侯景新，2006)。通過以上的介紹，可以發現：目前，我國的行政區劃已經成為發展社會主義市場經濟和區域一體化的障礙。這一點已經成為學界的共識，只是在如何掃除障礙的路徑選擇上存在分歧。

路徑的選擇取決于現實基礎、所處環境、社會需求和發展趨勢。行政區劃中各級地方政府作為相對獨立完整的行政系統，與行政環境之間存在互動關系。行政環境的變化，會影響行政系統的性質、結構和行為方式。不同的行政環境，行政系統解決社會公共問題，管理社會公共事務的方式迥然有別。本文用行政生態分析的方法，以多角度、多方位的多維坐標認識行政環境，分析行政需求，對比“行政區行政”的優劣，探究經濟全球化和區域一體化背景下，我國行政改革的趨勢。

二、分析方法和分析思路

行政生態分析是將生態學的理論和方法運用到行政領域，通過分析行政環境與行政系統之間的物質循環和能量循環，尋求行政環境和行政系統之間的動態平衡。行政改革是行政系統與行政環境實現動態平衡的過程，行政發展是行政系統與行政環境實現動態平衡的結果?，F代社會瞬息萬變，行政環境的變化一日千里。封閉式的行政系統已經不能適應現代社會發展的要求，開放式的行政系統通過與行政環境的物質循環和能量循環，實現自身的調節與再生，不但促進行政發展也實現了社會進步。

任何一個行政系統都處在一定的社會圈之中，行政環境是社會圈中與行政系統有關的各種條件之和。就一國而言，根據內容的不同可以分為自然地理環境、經濟環境、政治環境、社會環境、文化環境等。社會圈的變化會產生新的社會需求，新的社會需求不能也不必全部轉化為行政需求，因為有些社會需求可以通過市場機制和社會機制實現滿足。市場和社會不能滿足的社會需求中，也只有符合一定社會原則、政治制度、價值觀念要求的，才能轉化為行政需求。行政需求通過各種途徑進入行政系統，比如咨詢、協商、編入、行政委托等(王滬寧，1989)。行政系統通過自身的調節與創新，經過行政轉換、行政推動、行政控制，改變既存的行政系統及其行為方式，使其過渡到一種新的狀態，以期行政系統更好地滿足行政需求，實現與行政環境的動態平衡，推動行政發展。

通過以上分析，我們的思路可歸納如下：

行政環境→行政需求→行政系統→行政改革→行政發展

就整體而言，各要素之間呈雙向互動關系；就一個循環階段而言，主要呈現一種以行政環境為起點的單向流動關系。文中，我們分析行政循環的一個片斷，即一個時間階段內行政環境的變化如何影響行政系統發展趨勢。

在這一循環中，需要注意三個問題：

一是并非所有的社會環境都可稱為行政環境，只有與行政系統發生聯系的環境才能稱為行政環境；

二是并非所有的社會需求都能轉變為行政需求，只有需要政府解決又符合相關原則的社會需求才能轉變為行政需求；

三是并非行政系統的所有部分都不能滿足新的行政需求，只有行政系統的個別部分需要調節與變革。

文章中重點分析(1)行政環境的變化，以及由此產生的行政需求；(2)行政系統中滯后的部分；(3)行政系統發展的趨勢與方向。

三、行政環境與行政改革

行政環境是指與行政系統發生聯系的所有條件的總和，就一國而言，它包括自然地理環境、經濟環境、政治環境、社會環境、文化環境等。這些因素在一定條件下都會產生新的行政需求，引起行政系統的變革。

1、自然地理環境。行政系統的自然地理環境指作用于行政系統的一個國家內的自然環境、地理位置和空間結構的總和。自然地理環境會限制執政能力、影響執政理念，對政策制定也有一定影響。自然地理環境惡劣的地區，如沙漠、高寒地帶，基本不適宜人類居住，更不適合從事經濟、政治活動了。自然地理環境的變化也會影響執政理念。比如隨著自然環境的不斷惡化和能源的危機，國家開始實施可持續發展戰略。自然地理環境還會影響政策制定。我國的東部沿海省份和中西部內陸地區的經濟政策和人口政策就存在很大差異。

改革開放以來，由于我國東西部地區自然地理環境的差異和政策的傾斜，東部沿海省份相對發達，中西部內陸地區相對落后的區域發展格局已經形成。這種區域格局不利于我國經濟的均衡發展、社會的公平和諧。我國幅員遼闊。各省區之間甚至一省的各地市之間，自然地理環境也存在較大差異。這是我國區域發展的條件，也是區域合作的基礎。區域的地理位置和空間結構的相對比較優勢，對資本、技術、市場有更強的吸引力，也是生產、銷售、運輸等具有競爭力的基礎。不同省份的區位優勢不同、資源儲藏不同，這是實現區域合作的自然基礎。但是由于各省區之間的自我利益沖動、行政壁壘和計劃體制下“全能經濟”的思想作祟，實現各區域(省份)自然地理環境的共同開發和區域(省份)之間的互利合作，存在很大的障礙。

2、經濟環境。行政系統的經濟環境是指作用于行政系統的經濟制度、經濟體制、經濟狀況和經濟組織的總和。經濟環境是影響行政系統的基礎性要素，制約著行政系統的發展。經濟環境決定價值的生

產，行政系統影響社會價值的分配。分配社會性價值是行政系統維持與經濟環境動態平衡的一種手段。經濟環境向行政系統提出種種需求，要求行政系統運用社會性價值分配來滿足，這是二者間的一種能量交換關系，并且這種能量交換關系決定著二者的動態平衡關系。目前，我國正處在從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌過程中，市場主體——企業——仍受到政府(特別是地方政府)干預；自由競爭市場受到壟斷市場的擠壓，行業、部門、地方割據愈演愈烈，地域上表現為地方政府壟斷市場的特征；我國市場發育不平衡，消費品市場初具規模，生產要素市場滯后，同時，市場發育水平還存在空間上的差異，東部沿海省份的市場體系發育水平較高，中西部內陸地區市場發育水平較低。通過上面的分析，可以發現：我國行政系統干預價值生產，在社會性價值分配環節注重效率忽視公平，加劇了貧富差距和地區差距，偏離了經濟環境與行政系統的均衡狀態，催生了許多新型社會公共問題，比如貧富差距和地區差距、行政區劃和區域協調、企業發展和政府壟斷等。

3、政治環境。行政系統的政治環境是指作用于行政系統的國家政治制度及其發展狀況和思想意識形態。政治環境對行政系統有著直接的影響。行政系統是政治系統不可分割的組成部分，很多情況下，它只是政治系統的一個次級系統。政治環境發生變化必然直接引起行政系統的變革。

在經濟體制改革的推動下，政治體制改革也有新的發展，行政系統的政治環境有了新的變化。國家的領導制度和干部制度逐步完善，特別是國家公務員制度的實行，促進了行政系統的新陳代謝功能，增強了行政系統的活力；社會主義民主不斷發展，尤其是基層民主政治的發展，加強了行政系統與基層組織之間的信息交流和溝通協調，提高了行政系統的開放程度。政治體制改革的良好發展，為行政系統的變革提供了有效的動力。

黨的執政理念的轉變，黨的領導體制和領導方式的完善，為行政系統的變革提供了良好的政治環境。共產黨作為執政黨，長期以來形成這樣一種觀念：共產黨既然是領導核心，就應該直接管理一切國家事務。在黨的一元化領導思想的指導下，黨管了許多不該管、管不了、管不好的事，忽視了黨自身的建設，削弱了黨的領導水平。解決黨如何領導，如何善于領導的問題，首先要實行黨政分開(鄧小平，1987)。黨的領導是政治領導和思想領導，是把握國家的路線、方針、政策，具體的經濟事務、政治事務、社會事務有市場、政府、社會來操作執行。黨的建設卓有成效，共產黨的執政能力不斷提高，監督體系日益完善。

4、社會環境。行政系統的社會環境是指作用于行政系統的社會、科技、人口、民族、宗教等方面的總和。目前，我國社會呈現階層化、碎片化的趨勢，這種階層分化不僅體現在客觀的社會經濟地位方面，同時也逐步顯現在價值態度方面。這種內化于心的社會階層分化意識，會造成社會的殊離感加強、社會預期值下降、社會群體的自我認同感減弱，這會激化各階層的沖突傾向和沖突意識。不同的階層代表不同的利益，有著不同的政治要求。一些階層要求進入國家政治系統，參與國家政治生活；一些階層要求社會公平與社會福利。如何滿足不同階層的要求，協調不同階層的矛盾，成為行政系統與社會環境之間形成動態平衡的關鍵。

5、文化環境。行政系統的文化環境是指作用于行政系統的文化與教育方面的總和，包括價值觀念、道德標準、社會風尚、國民素質、地域文化等。

我國幅員遼闊，不同的行政區域表現為不同的行政文化特征，如山東的齊魯文化、蘇浙的吳越文化、四川的巴蜀文化以及范圍更小的種種區域性文化等。它們在人們的心中形成了一種強烈的地域認同，滲透進人們的日常行為規范，形成一種不易改變的社會認同和社會文化現象。這些地域文化對行政系統的變革、行政系統間的協調產生重大影響，區域間的治理必須考慮地域文化的影響。

我國有著兩千多年的封建史，封建文化、封建傳統對于我國的社會生活特別是行政系統有著重大影響。建國后，我國又長期忽視社會主義的民主與法制建設，“官本位”、“家長制”、“等級制”等封建思想殘余滲透在行政系統的組織形態、結構設計中，這種文化氛圍不利于行政系統的變革與發展。隨著義務教育的普及、大學的擴招、基層民主的發展，對封建思想殘余形成了一定程度的制約，但畢竟有限。行政系統的發展不僅僅指組織、制度、職能的變革，還應包括行政文化的進步。

通過對行政環境的分析，可以發現：(1)行政系統所處的行政環境發生了質的變化；(2)行政環境的變化衍生出一系列的社會公共問題，比如：環境保護、能源消耗；公平競爭、貧富差距、社會穩定等等。如何有效的解決這些問題，即是行政環境對行政系統的期望也構成了行政系統自身的壓力。這些期望和壓力在跨區域合作與統一秩序建構時即表現為區域公共管理的行政需求；(3)行政系統為了滿足新的行政需求，需要進行一系列的變革。而這一系列的變革又不能脫離現有的行政環境，只能遵循于一種漸進式的改革模式。

四、行政改革浪潮下的行政區劃與區域公共管理

“自有國家以及衍生于國家之上的行政區域劃分以來的幾千年，政府對社會公共事務的治理-，實際上遵循的是行政區劃的剛性切割模式，由此衍生出一種閉合式的‘行政區行政的政府治理形態。”現有的分省份“行政區行政”既是區域公共管理的障礙，又是區域公共管理的基礎。于是在區域公共管理浪潮下，學界普遍認為，應該拆除現有的“行政區行政”方式，實行行政區域重新區劃，分割西部地域過大省份，整合中部資源型省份，重新調整東部經濟發達省份，以更快的實現區域經濟一體化，區域公共管理協同化。就其原因而言，首先，從行政發展來看，“行政區行政”是在相對封閉的農業社會和工業社會的背景下，適應民族國家專制統治的需要而建立的“金字塔式”的等級秩序。這種行政模式基本上滿足了傳統社會解決社會公共事務的需要，但是工業化、城市化。全球化推進中的現代社會，滋生了大量的區域公共問題，“行政區行政”模式已經無力解決這些新型問題。其次，從經濟發展來看，基于一定行政區劃基礎上的“行政區經濟”制約區域的合理生產布局，制約生產要素的合理流動，制約區域統一市場的發展，使行政區經濟產業趨同，造成行政區經濟的地方封鎖與地區壟斷。再次，從社會發展來看，“行政區行政”強調單一的權威中心，僵化的官僚體制維持簡單的命令服從關系，嚴重窒息了社會生存空間和其他社會主體的積極性。

通過分析，可以清楚地發現：行政環境的變化要求行政系統的變革；行政系統的傳統治理形態——“行政區行政”模式已經不能適應行政環境的變化。因此，行政系統的變革，區域公共管理的實現應先從變革“行政區行政”開始。而變革“行政區行政”，實現區域公共管理的合作又必然由于我國省份太多，地區差異顯著，省份相互間由于所屬面積、資源擁有量、人才儲備、經濟發展程度的不同，需要去重新尋求一種新的方式以解決現有差異，從而為實現區域合作提供對等的

基礎—即重新實行行政區劃。

五、小結：借助行政區行政推動區域公共管理的實現

從行政環境的角度而言，改革開放三十年來，行政環境確實變化了，經濟發達了，東部富起來了，中部也漸趨要崛起了，西部發展經濟的呼聲也越來越高了，于是在整個中國經濟發展呈現出的三個階梯發展圈層中要求實現區域變革實現區域合作的呼聲越來越高，而目前來看，東部地區的富足集中了全國絕大多數的人才，汲取了西部絕大多數資源，東部越來越富西部越來越窮，東西差距越拉越大，與此同時東部中部地區省份與省份間，省份內部城市與城市間差距也呈現出發展的不均衡態勢，地區間經濟的發展與資源的利用呈現出反復的博弈狀態。在這種形勢下，行政區域重新規劃，如何重新分割整合實現資源，人才，經濟發展總量等最優化問題的呼聲越來越高。仿佛行政區域重新規劃了，省份間資源重新分配了。就能實現區域間公共管理領域的合作，就能解決目前東中西部發展的不均衡態勢。

公共管理領域區域間的合作，資源的整合利用并不意味著必須要進行行政區劃的重新調整。首先，區域的界限是永遠存在的。擴大或劃小行政區域，只是行政區域空間結構的簡單整合，不會對行政系統的治理形態產生質的影響，“行政區行政”、“行政區經濟”現象仍會出現。其次，行政區劃調整需要巨額的成本，甚至會影響國家的政治統治、社會管理、經濟發展以及行政管理方式的變化。最后，行政區域的重新規劃，省份的分割合并會打破目前的經濟發展態勢，破壞目前的經濟發展秩序以及強勁的經濟發展勢頭。

另一方面，可以看出進行行政區劃調整的本質是將行政區域之間的問題內部化、細小化，減少行政區域之間的交易成本。然而，隨著近年來西方新公共管理領域治理理念的不斷變革，治理方式的不斷轉化，區域公共管理治理理念和方式的不斷創新，同樣可以為我們提供了一個可以借鑒的方式——通過區域公共管理實現，借助于“行政區行政”去實現區域間的合作與資源的整合利用，而不一定非要進行行政區劃的重新調整才能達到這個目的。

通過區域合作與區域協調，使行政區域之間的交易內部化，不但可以節約交易費用，而且可以有效地解決“地方性公共物品”的溢出效應。區域公共管理是行政系統改革的趨勢，但區域公共管理的實現并不意味著廢除現存的“行政區行政”這一傳統治理方式去實現行政區域重新變革?！靶姓^行政”作為沿襲了幾千年的政府治理形態，不能完全拋棄或忽視它的存在，因為它還是行政系統變革和完善的現實基礎。我國自古就有“大一統”和政府主導的傳統。政府權力的強勁性和滲透性，又使政府具有其他市場主體或社會主體所不具有的短期資源迅速集結整合能力。區域公共管理的實現過程，就目前而言還很難脫離“行政區行政”來達到實現區域公共管理方式的實現和資源的整合。因此，實現行政系統治理形態的嬗變，只能也只有借助于基于現有行政區劃基礎上的行政力量。區域公共管理的實現還得建立在“行政區行政”的基礎之上，還得借助于“行政區行政”的推力和跨行政區間的協調與合作的合力下共同作用才能完成。

責任編輯：王潤秋