論房地產調控政策在中小城市失靈的原因及對策

【摘要】 房地產行業是一項關系民生的重要行業，因而，房地產調控成為政府宏觀調控的主要領域之一。首先分析了房地產調控政策的演變，進而分析了房地產調控政策在中小城市失靈的原因，最后提出了完善中小城市房地產調控政策的相關措施。

【關鍵詞】 中小城市；房地產市場；調控政策

一、房地產調控政策的演變

房地產業作為國家的支柱產業之一，關乎國計民生，已遠遠超越單純的經濟范疇，對經濟發展，對社會安全、政治穩定都至關重要。房地產的公共屬性決定了政府必須行使干預、管理和調控的職能。

2001年，中央政府發布了195號文件。該文件規定，房地產開發商必須以自有資金交納土地出讓金；房地產開發商的自有資金不得低于總投資的30%，在項目施工臨近尾聲時，商業銀行才可發放個人按揭貸款。但在實際操作中，房地產開發商利用商業銀行發放的流動資金貸款交納土地出讓金，在項目施工剛開始時就在商業銀行的配合下啟動按揭貸款程序。同時，房地產開發商的自有資金率遠遠低于30%。

2003年，中央政府對商業銀行的房地產貸款進行了全面檢查，并發布了《2002年貨幣政策執行報告》。該報告披露了“違規貸款”主要集中在房地產開發貸款和個人商品房貸款上。2003年6月，中央政府又出臺了121號文件。該文件是195號文件的具體化，再次強調了商業銀行不得違規發放房地產貸款。但房地產金融違規現象并未因此得到有效遏制。用流動資金貸款交納土地出讓金、違規發放個人按揭貸款等行為有增無減。

2004年，中央政府出臺了《商業銀行房地產貸款風險管理指引》等多項政策，加強對房地產融資的管理，通過控制商業銀行總體貸款規模來控制房地產信貸規模。對房地產開發商而言，通過商業銀行融資的渠道已經不太通暢了。于是，房地產開發商開始大規模引入外資。同年，國務院還出臺了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》等政策，開始從源頭上規范土地市場，以期給房地產市場降溫。但房地產開發商卻借機大肆宣傳商品房供給將大幅減少，利用公眾的消費恐慌心理推動房價進一步高漲。

2005年，國務院先后出臺了“國八條”和“七部委8條”，開始通過各種手段對房地產市場進行全面調控。“國八條”和“七部委8條”都強調抑制房地產投資增長過快和房價上漲過快。但地方政府卻陽奉陰違，繼續推動房地產投資高速增長。房地產開發商則繼續拉高房價，并通過媒體大肆宣傳房價不會下跌的理由，鼓動老百姓買房。

2006年，國務院又先后出臺了“國六條”、“九部委15條”、“六部委14條”和“國稅七條”。這些新政策主要是調整住房供應結構和穩定房價。

2007年，中央政府各部門先后出臺了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》、《房地產市場秩序專項整治工作方案》、《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》等，目的在于通過土地調控和市場監控抑制過熱的房地產市場，最主要的是構建具有中國特色的居民住房制度。同時，自2007年3月18日至2007年9月15日，金融機構一年期存款基準利率不斷上調，抑制過熱的房地產市場。

2008年上半年，中國人民銀行不斷上調存款類金融機構人民幣存款準備金率，下半年，在金融危機的影響下，中國人民銀行匆忙降息。中央政府先后出臺了《經濟適用住房開發貸款管理辦法》、《關于廉租住房經濟適用住房和住房租賃有關稅收政策的通知》、《關于加速廉租住房質量管理的通知》，中央多次強調要加快經濟適用房和廉租房等社會保障用房建設。溫家寶在11月10日和12月17日等多次重要會議中明確指出要加快保障性住房建設。

近年來，中央政府先后出臺多項房地產調控政策以期穩定房價。但是這些政策的效果很不理想，中小城市的房價還是不斷高漲，分析這些調控政策的失靈就顯得尤為重要。

二、房地產調控政策在中小城市失靈的原因

房地產業內通常將北京、上海、廣州、深圳這四大城市劃分為一線城市，因為這四個城市在房地產行業所占份額將近70%；重慶、天津和一些發達的省會城市，比如成都、杭州、沈陽等城市，再加上沿海開放城市，比如青島、大連、廈門等被劃為二線城市；三線城市是經濟比較落后的省會城市和一般地級市，比如，洛陽、無錫、黃石、哈爾濱、銀川等；最后將縣級市和縣城都統稱為四線城市。業內將三、四線城市統稱為中小城市。我們通常所說的三線和四線城市有以下兩個主要特點：三線城市：(1)口規模基本都在100萬以下；(2)住宅價格瓶頸均價2，500元/平米左右；四線城市：(1)人口規模基本都在20萬以下；(2)住宅價格瓶頸均價1，500元/平米左右。本文中所涉及的城市，如蚌埠、懷遠等地均屬于中小城市。

細觀近兩年來我國房地產調控，其操作路徑大致如下：黨中央對房地產調控提出指導精神→國務院發出通知要求→國務院相關部委出臺政策措施→省一級地方政府制定執行細則。在這個路徑中，雖然看不到中小城市的立法作用，然而他們確是真正的所有政策的執行主體。

由于中央政府的政策調控會影響到調控體系內不同利益群體的切身利益，因此近年來，圍繞著房地產市場的政策調控，不同利益群體的博弈非常激烈，宏觀調控能產生多大的效果，在很大程度上取決于各利益群體間的博弈。筆者從中小城市中的地方政府、房地產企業、商業銀行與調控政策博弈的分析，論述房地產調控政策在中小城市失靈的原因。

第一，地方政府與調控政策的博弈。地方政府既有維護社會公平使政治權利最大化的“社會人”職能，也有使財政收入最大化、公務員收入最大化的“經濟人”職能，我國現行土地和房地產制度安排使地方政府也成為房地產市場利益格局的重要一員，通過土地使用權的出售，積極參與房地產商品價值的形成，增加地方政府的財政收入。

由于中央政府和地方政府的職能不一樣，追求的經濟目標也不同。中央政府追求的經濟目標是經濟增長、充分就業、物價穩定和國際收支平衡，而地方政府追求的經濟目標是經濟增長和充分就業。地方政府領導從提高政績角度出發有積極推動本地經濟發展的主動性，而房地產市場是提升地方GDP最簡單、最有效、最沒有風險的方法，不需要提升技術能力、不需要提高管理技能、不需要防止環境污染，只要想方設法把政府壟斷的地租通過土地使用權出讓變現，就可以在短期內迅速積累政府財力，提升地方GDP，改變城市面貌，拉動相關產業的發展，提高地方政府領導者的政績，所以地方政府有積極推動房地產市場繁榮的主動性和積極性。

由于經濟目標的差異，中央政府追求的目標和地方政府的行為方式是不同的，如中央政府在追求經濟增長時還要考慮物價問題和國際收支問題，在物價出現上漲時，必然通過經濟收縮政策降溫來穩定物價，保持貨幣幣值的穩定和信譽，而地方政府在推動經濟增長時，是不考慮后面兩個問題的。這種經濟目標的差異性導致中央政府和地方政府行為方式的差異，即中央政府要壓縮房地產過熱、穩定房價，而地方政府仍希望房地產持續旺銷，并不愿意看到本地房價下跌，新聞報道中經常提到地方政府救市的舉措。這就是中央政策到地方后執行不力的根本原因。如黃玫把這種博弈歸納為：（1）拖字訣。近三個月過去了，從公開報道看，只有深圳等極少數城市出臺了地方細則。一些地方政府官員認為，等宏觀調控這陣風過去，該怎么樣還怎么樣。（2）混淆視聽法。同一個城市的房價，這個部門說升了，那個部門說降了。知情人士透露，這是因為兩個數據的統計口徑不同。在強大的宏觀調控攻勢下，一些人不敢再瞎吹“本地房價處于合理水平”，而是尋找能證明自己調控成果的“政績”，大肆宣傳。（3）選擇性發布數據。城市的存量土地、開發商手里究竟囤積了多少土地；究竟有多少逾期未開發、符合“無償收回”標準而未收回的土地等等，這些對房地產走勢至關重要的數據，依然是秘密。（4）“以空對實”法。中央的調控政策越來越明確、細致，一些地方政府卻玩起了虛花樣，出臺的“實施細則”反而操作性不強，沒有檢查考核標準。調控政策的落實過程在一些地方成為會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程。博弈的結果就是房地產市場的繼續上漲，調控政策效果打折。所以政府如果真要將房產價格降下來，地方政府的建設資金必須要有相應的合理安排才行。如果沒有合理的安排，現行的政府投入機制又不想變，地方政府的必然行為就是抵制房地產的調控政策。

第二，中小城市房地產開發企業與房地產調控政策的博弈。作為房地產調控政策對象的房地產開發商也是房價主要利益相關者之一，如果政府采取各種手段穩定房價，比如緊縮銀根、提高貸款利率、增加稅收，推出大量的經濟適用房等等，這一方面會使得中小城市房地產開發商進一步融資產生困難；另一方面也會影響到購房者的心理預期，從而影響房地產的銷售。房地產是個高利潤行業，許多房地產開發企業不可能因為加息就輕易退出市場，即使信貸受到定限制，其在超額利潤的驅使下，仍可以想方設法通過住房銷售、預售制度、直接融資等方式繼續投資。至于提高上地出讓金、提高貸款利息等增加的成本，在現有定價體制下，由開發成本轉向房價，由消費者承擔。開發商在商品定價時不斷追漲，助推了房價上漲。在政策基本面未改變的現行市場機制框架下，隨著調控政策的不斷深化，一些開發商或通過大量儲備土地來對抗調控，或根據市場行情來加速或推遲開發進度，直接造成了市場住房供應減少，從而導致價格上漲，不僅規避了自身利益風險，并最終炒高房價獲取最大利潤。因此，房地產開發商不會承認本地房地產市場存在過熱現象，甚至還會積極對當地政府進行“游說”、“活動”，干擾房地產調控政策的執行，繼而影響房地產調控政策的效果。

第三，商業銀行與調控政策的博弈。房地產行業是個資金高度密集型的行業，對信貸資金的依賴性強。在房地產熱中商業銀行是受益者之一，在房價上漲中坐享信貸規模擴張和加息帶來的穩定收益。作為以盈利性為經營原則的商業銀行，希望通過與房地產調控政策博弈實現利潤最大化。例如，央行出臺的“七折新政”，卻一頭撞上了各商業銀行的“軟抵抗”，各商業銀行愿意以七折的利率向存量房客戶提供貸款，但是復雜的申請程序，以及苛刻的條件，將大量存量房客戶擋在了門外。

信貸權限是銀行配置信貸資源、獲取經營利潤、提高經營業績、提升在金融市場中話語權的主要手段。在國有商業銀行信貸日益集中的趨勢下，項目審批權限上收省分行，地市級機構信貸自主權越來越少，多數銀行僅擁有個貸審批權限。房市的持續升溫，給地市級金融機構個貸增長提供了空間和機遇，通過個人住房貸款的大量發放，不僅彌補了信貸權限的不足，而且達到了利潤增長目的。中央銀行在經濟過熱時，實行限制或從緊的貨幣信貸政策。商業銀行以利潤最大化為終極目標，導致宏觀調控與微觀經營的利益矛盾。商業銀行在房地產熱中有著很強的信貸沖動，信貸成為這輪房地產熱的強有力支撐，央行多次提高法定存款準備金率、提高存貸款利率，對房地產開發企業的信貸心理預期和信貸行為進行抑制，但商業銀行還是通過信貸博弈，不斷突破瓶頸貸款給房地產開發商，拉長了宏觀調控政策效應的時滯。

“上有政策，下有對策”是我國房地產政策博弈的真實寫照。要想使調控政策真正落實，我們必須及時發現問題，加強對策研究。

三、房地產調控政策在中小城市的完善

雖然目前房地產市場的調控政策存在失靈的表現，但對房地產市場的調控又是必須的。房地產市場的調控有利于協調房地產和國民經濟增長的關系，從而避免泡沫產生；有利于規范房地產市場行為，調節房地產市場行為主體的收益，有利于和諧社會的構建，因此，我們還必須使房地產調控政策在中小城市不斷完善，避免政策失靈，以實現經濟又好又快的發展。

1．加強房地產調控政策的執行力

房地產調控政策的執行中首先要規范地方政府行為，應該構建一種合理的政府之間關系。對目前中央政府與地方政府之間的“責權利”予以明晰，明確目前哪些權力屬于中央政府，哪些屬于地方政府，其次，對現實的相關“責權利”予以調整，總的思路是使責權利相一致，最關鍵的“財政、人事、事務管理”方面進行科學劃分。其次，加強對房地產企業的監督與管理，建立健全房地產開發經營管理程序，加強房地產開發建設全過程監管，根據有關法律法規和政策的規定，嚴肅查處違反或規避套型結構要求的行為。對已經規劃許可仍未開工的項目，要重新進行規劃審查。對不符合規劃控制性要求，尤其是套型結構超過規定的項目，不得核發規劃許可證、施工許可證和商品房預售許可證。對擅自改變設計、變更項目、超出規定建設的住房要依法予以處理直至沒收，所沒收的住房主要用于解決低收入家庭居住問題。最后，加強商業銀行對調控政策的執行力，商業銀行要嚴格執行《中國人民銀行關于規范住房金融業務的通知》的規定，加大對房地產開發貸款的監管力度，嚴格審查房地產開發貸款發放條件，切實加強開發貸款管理和房屋銷信款管理，防范金融風險，適度調控房貸投放力度，實施房地產信貸政策軟著陸，防止開發商資金鏈斷裂，引發信貸風險。

2．增強房地產調控政策的監督力

著力加強房地產市場信息化建設，完善信息披露制度，提高透明度，穩定社會預期。大力實施了房地產市場信息系統和預警預報體系建設，實現了商品房銷售合同網上備案；建立了統一的房地產信息平臺，通過對國土房屋局和統計局等部門信息資源的整合，統一對外發布房地產市場監測報告、價格指數和市場月報等，提高了政府信息的權威性和市場信息的透明度；堅持正確輿論導向。通過媒體積極宣傳中央宏觀調控政策，適時曝光部分違規案側查處情況，及時向社會公示土地供應情況、限價商品房、經濟適用住房、廉租房建設供應情況，穩定社會預期。房地產調控政策作為宏觀調控的重要組成部分，要使其在中小城市真正落實，必須加強對中小城市房地產狀況的調查和研究，才能實現宏觀調控的目標。

參考文獻：

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