關于城鄉經濟社會發展一體化的思考

摘要：加快推進城鄉經濟社會發展一體化建設是破解城鄉二元結構的根本途徑。城鄉經濟社會發展一體化是城鄉經濟社會制度和政治發展的一體化，其戰略要點是平等、協調、融合、發展。因此，必須改革戶籍制度和就業制度，探索農村土地制度改革，加強農村金融服務體系建設，創新選舉制度，強化村民自治，實現農民有效的政治參與。

關鍵詞：城鄉一體化；經濟社會發展；思考

中圖分類號：F291，3文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0170—04

黨的十七屆三中全會指出，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，是破解“三農”工作的根本出路，是推動城鄉生產要素優化組合、促進城鄉協調發展的根本舉措，是縮小城鄉差別、實現城鄉共同繁榮的根本途徑。要在實踐中科學準確地推進城鄉經濟社會發展一體化建設，必須對城鄉經濟社會發展一體化有一個全面深刻的認識。

城鄉經濟社會發展一體化的基本認識

1，城鄉經濟社會發展一體化的現實背景

建國以來，我國在推進現代化建設的過程中，選擇和推行的是重工業及城市優先發展戰略，由此形成的“二元”經濟結構是當前推進城鄉經濟社會發展一體化需要面對的現實背景。造成我國城鄉“二元”結構的根源是我國在較長時期內推行了一系列城鄉分割的制度，主要表現為：

城鄉分割的社會管理制度。我國在計劃經濟時期實施的城鄉分割的社會管理制度，主要限制農村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業的發展。在這一初衷下，逐步形成了城鄉分割的戶籍管理制度、勞動用工制度和社會福利制度。上述三項制度分別從戶籍、口糧、就業三個層面保障城市居民的生產、生活，限制了農村居民的自由遷徙以及在城市中獲得口糧和工作的可能，人為切斷了城鄉之間的流通。這些制度在相當程度上一直沿襲至今，從而使城鄉居民在就業、社會福利等各個方面的不平等未有根本改變。

城鄉分割的發展戰略。建國之后，我國實施了以實現國家工業化為目標、優先發展重工業的經濟發展戰略，在工業化起步階段，工業的建設資金主要源于內部積累和農業積累。與此同時，國家對農村的投入嚴重滯后。計劃經濟時期，為了維持資本密集型城市大工業的發展，資金、技術、人才等生產要素集中投向城市，農村的基礎設施建設、醫療等社會保障，主要依靠集體經濟組織十分有限的財力。改革開放之后，國家在基礎設施和科教文衛等公共服務設施投入上，繼續向城市傾斜，但對農村而言，在收走了大量的農業稅的同時，對農村基礎設施和公共服務方面的投入非常有限，由此造成城鄉之間經濟發展、基礎設施和公共服務等方面的巨大差距。

這種工業化模式雖然保障了工業資金的積累和工業體系的建立，但造成的結果也是顯而易見的，即資本過度集中于城市產業，城鄉居民收入及消費差距擴大，“三農”問題客觀上趨于嚴重。由此，這種城鄉“二元”結構，成為影響城市與農村發展不均衡的根本原因，這也是當前我國統籌城鄉經濟社會發展一體化過程中需要著力破解的關鍵問題。

2，城鄉經濟社會發展一體化的內涵

城鄉經濟社會發展一體化最基本的內涵是指：把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、生態環境保護、社會事業發展等方面的一體化，改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。其中特別要注意城鄉一體化與農村城市化、城鄉一體化與城鄉一樣化的區別。

城鄉一體化的本質是城鄉之間的互促互動，協調發展，和諧共生。農村城市化則是主要表現為農村人口向大、中城市轉移積聚從而使現有城市不斷擴大的過程。從馬克思主義經典作家提出的“消滅城鄉對立”、“城鄉融合”、“城市和鄉村有同等的生活條件”，到現代城市學家的“城鄉有機結合”、“使居民在任何地方都能享受城市益處”、建立“區域城市”等理論觀點看，世界城市發展的最高境界是城鄉一體化，它的發展進程是由鄉村人口向城市集聚到大城市的郊區化或逆城市化，最后邁向城鄉一體化。城鄉一體化與農村城市化兩者既有聯系又有區別。兩者的區別主要表現為：一是目的不同，城市化是為了創造極化效應，城鄉一體化是為了創造協調效應，即建立城鄉協調發展機制。二是落腳點不同，城市化的落腳點在城市，城鄉一體化的落腳點在城市和農村，其中由于協調發展的關鍵在農村，城鄉一體化的重點在農村。兩者的聯系表現為：一是城市化是推進城鄉一體化的前提條件。城市化之所以被認為是解決“三農”問題的重要手段，其原因就在于城市化的推進將使大量農村人口逐步從農村轉移到城鎮，為農村的發展創造了客觀條件。二是城鄉一體化是城市化發展到高級階段的必然產物。城鄉一體化過程就是城市文明逐漸向農村擴散的過程，城鄉一體化的實現關鍵在于城市文明能夠向農村輻射，只有城市化達到較高水平，城市對農村的輻射才能覆蓋整個農村，城鄉一體化才會實現。

平等原則是實現城鄉一體化的戰略要點之一，平等主要是指地位與機會平等，但平等不等于平均，推進城鄉一體化不等于城鄉一樣化。在發展上，城鄉一體化不能理解為城市和鄉村整齊劃一，齊頭并進，要根據城市和鄉村發展不平衡的實際合理分配資源，更不是要讓城市發展停下來，而是要繼續繁榮城市，讓城市具有更大的輻射功能，以帶動農村加快發展。在收入分配上，城鄉一體化也不意味著不分貢獻大小一味將農民收入與城市居民收入拉平，而是要在城鄉實現同樣貢獻獲得同樣收入。在實踐中，城鄉一體化是不斷縮小城鄉發展差距的過程，但城鄉差別將在一定時期內長期存在，只是不同歷史時期其表現程度和形式不同。

從我國改革開放以來城鄉一體化的歷程看，曾經出現了農村發展克隆城市的現象，如上世紀九十年代末以來上海實施的郊區發展戰略，主要表現為城市擴展以及產業擴散等，這在形式上類似城鄉一體化，但在實質上，并沒有真正實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠。因此，當前正在推進的城鄉一體化既需要防止傳統的城鄉二元化，也要防止實踐中出現的形式上的城鄉一體化。

3，城鄉經濟社會發展一體化的重點

城鄉經濟社會發展一體化是城鄉經濟社會制度的一體化。從我國城鄉發展的歷程看，城鄉二元制度結構是造成城鄉二元經濟、二元社會結構的根本原因。當前，推進城鄉經濟社會發展一體化的核心是建立城鄉統一的經濟社會制度，即十七屆三中全會提出的“建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制”。只有從體制改革、制度建設上著手，建立起統籌城鄉發展、支持農業農村發展的保障體系，才能從全局上、根本上突破城鄉分割的體制和結構，才能給農村發展注入新的動力和活力。在當前的實踐中，如果僅僅停留在具體操作層面而不觸及經濟社會制度本身，可能會使“城鄉一體化”成為一種形式性的運動。

城鄉經濟社會發展一體化是城鄉政治發展的一體化。平等是城鄉一體化的戰略要點之一，要真正實現城鄉在經濟社會發展過程中的平等，必須改變長期以來由城市單方面制定有利于自身利益的發展規劃和政策制度的格局。城市偏向決策機制形成的背后是我國農民權利的弱化，是農民利益的缺失。因此，實現城鄉一體化，必須要實現農民與城市居民在政治參與上的平等，使農民在國家規劃、政策和制度制定的過程中擁有知情權、話語權、參與權和決策權，創立農民參與的統籌兼顧城鄉利益的均衡決策機制。如此，才能制定出真正有利于形成城鄉經濟社會發展的一體化新格局的規劃、政策和制度。這是形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的政治基礎。

城鄉經濟社會發展一體化的實現途徑

1，城鄉經濟社會發展一體化的基本內容

我國目前正處在城鄉關系由隔離走向融合的調整時期，城鄉二元特征仍然十分突出，針對經濟發展現狀，城鄉一體化的戰略要點應當是：平等、協調、融合、發展。

“平等”主要是指地位平等和機會平等。獲得平等的發展機會是城鄉一體化的基本內容，要將城市和鄉村放到同等重要的地位，充分發揮城鄉各自的優勢，實現資源在城鄉之間的自由、快捷流動，進而提高資源配置效率。“協調”是指在平等的前提下，城鄉在經濟、社會、生態等各方面分工協作，整合發展，并在空間上有序分布，城市和鄉村走向互動發展。“融合”既是一種過程，又是一種狀態，是城鄉關系發展的高級階段。融合并不是消除城鄉差別，而是城市與鄉村相互滲透，相互依賴，組成關系密切、結構合理、功能互補、利益共享的城市一鄉村復合系統。“發展”是城鄉一體化的核心和最終目標。城鄉一體化的發展最終就是要實現各類要素在城鄉范圍內的合理流動，并以平等、高效的方式推動城鄉經濟的共同發展。

城鄉一體化的基本目標是縮小城鄉差別，實現城鄉經濟社會的和諧發展，使城鄉共享現代文明。具體來說，包括三個層面的目標：第一，在政治上，要使農村的農民和城市市民有平等的社會地位，享有共同的政治權利；第二，在經濟上，通過城鄉一體化的推進，特別是農村生產力大力發展，使城市和農村基本處于同一個生產力發展水平；第三，在公共服務的享受上，主要指在生活水平、生活質量上，農民和城市居民能夠基本趨同。

促進城鄉一體化就是要統一城鄉的規劃、建設和管理，按照十七屆三中全會的要求，城鄉一體化的基本內容是“五大統籌”，即統籌土地利用和城鄉規劃、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉基礎設施建設和公共服務、統籌城鄉勞動就業、統籌城鄉社會管理。

2，城鄉經濟社會發展一體化的原則

實現城鄉一體化發展，構筑新型的城鄉關系，應貫徹以下幾項原則：

互動發展原則。城鄉一體化是一種城市與鄉村雙向互動的發展過程。城鄉一體化決不單單是解決鄉村的問題，也不單單是城市推動鄉村發展的問題，而是兩者互動的發展過程。無論是空間形態上還是經濟社會發展，都是強調對城鄉之間存在的二元結構的現代化改造。既要強化中心城市對整個郊區的輻射功能，帶動郊區的工業化與城市化；也要強化郊區對中心城市、農村對城市的反哺作用。只有注重雙向演進、城鄉互動、以城帶鄉、以鄉促城、城鄉結合、優勢互補，才能真正實現一體化發展。

市場取向與政府有效干預相結合原則。推進城鄉一體化要有強大的動力機制。在市場經濟條件下，市場將在城鄉一體化進程中，扮演著不可替代的重要角色。既要發揮市場增強城鄉聯系的組織功能，還要強化政府的宏觀規劃與組織協調功能，實現政府的有效干預，通過各種發展政策手段加快一體化進程。

制度創新原則。二元制度結構是造成我國當前城鄉二元經濟、社會結構的根本原因。因此，打破現存的二元制度結構，加快城鄉一體化進程，必須立足制度創新，盡快建立起一整套有利于促進城鄉一體化發展的制度支持系統。

統籌協調原則。城鄉一體化是特定地域范圍的一種動態發展過程，其實質是城鄉兩個系統在經濟、社會、人口、空間、生態等基本要素上的交融與協調發展，也是城鄉各要素協同和融合度不斷提高的過程。由此，必須要統籌考慮系統內部諸要素之間的整體優化和協調發展，真正建立起有利于實現一體化發展的新型城鄉關系。

3，城鄉經濟社會發展一體化的推進措施

十七屆三中全會對形成城鄉經濟社會發展一體化新格局做出了總體部署，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，到2020年城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立，城鄉基本公共服務均等化明顯推進。同時，《決定》部署了“五大統籌”的具體任務，強調了縣域經濟的作用，強調了堅持走中國特色城鎮化道路。

根據《決定》精神，基于我國城鄉發展的歷史和現實，要形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，重點是要加快農業和農村發展，關鍵是進一步消除城鄉二元結構體制障礙。由此，在推進城鄉經濟社會發展一體化過程中，首先要立足于體制機制的創新，以體制機制的創新為基礎，實現“五大統籌”的重要任務。這里重點圍繞體制機制創新，對推進城鄉經濟社會發展一體化提出四點思考：

改革戶籍制度和就業制度，使城鄉居民享受平等發展權利。當前，要進一步深化戶籍制度和就業制度改革，打破城鄉戶籍界限，消除農村勞動力轉移就業的制度障礙。以合法固定住所或穩定職業為依據，使農民和城市居民享受同等權利，形成對農民的就業能力培訓機制和就業保障體系，實現城鄉之間勞動力的自由流動，建立一體化的勞動力市場。同時，在現有制度的基礎上，進一步加大農村的教育、衛生以及社會保障制度等改革，使農村與城市基本趨同。

探索農村土地制度改革，切實保障農民權益。完善土地制度和土地市場是農村改革的核心問題。可以嘗試探索農村土地的商品制度，賦予土地以商品的形式和土地使用權以所有權的系統功能，使農民真正享有占有、使用、收益和處置四權統一的承包經營權。近年來，全國部分地區通過推進農村專業合作社建設開展土地流轉的有益嘗試，改善農村土地資源配置效率，實現農業規模化、集約化經營。當前，應該重點探索土地流轉制度的規范和創新，一方面可以加大農村土地流轉的力度，另一方面也可以嘗試推行農村宅基地使用權的出售、交易。

加強農村金融服務體系建設，加大對農村發展的支持力度。推進農村金融服務體系建設，要積極發揮金融服務的優勢，實現農村金融服務體系建設的創新，使之成為促進農村發展的重要渠道。當前，可以在以下方面加大力度或進行嘗試：全面推行農戶小額信用貸款，簡化貸款手續，使農戶種養業貸款需求基本得到解決；創新信貸業務，發展農民子女教育、住房、農村交通運輸、生活大件消費品等消費性貸款；培育競爭性的農村金融市場，在嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織；探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織。

創新選舉制度，強化村民自治，實現農民有效的政治參與。城鄉一體化建設，農民是重要的主體，必須要建立農民參與的統籌兼顧城鄉利益的均衡決策機制，實現城鄉政治權利平等，調動農民的積極性。現行《選舉法》規定，在各級人大代表選舉中，“農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數”，這是農民公民權利缺失的根源。當前，可以在以下方面進行探索：一是嘗試實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，使農民擁有與城市居民相同的話語權、參與決策權；二是提高農民的組織化程度，建立和發展農民利益集團，確保農民的各類權益不被弱化或剝奪。三是要進一步強化村民自治，強化村的功能，在當前推行的公推直選的基礎上，進一步擴大直選范圍和力度。