我國行政管理體制改革存在的主要問題與對策研究

摘要：當前行政管理體制依然存在著行政職能轉變不徹底、行政管理費用增長過快和依法行政水平不高等三個方面的問題。推進我國行政管理體制改革要擁有更廣闊的視野，由中央主導與地方試點相結合，以轉變職能為核心，以體制機制為配套，抓好公務員隊伍建設以及重視政府績效評估。

關鍵詞：行政管理體制；行政職能；行政機構；運行機制

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0141—04

一、我國行政管理體制改革的主要難點和問題

不容否認，我國行政管理體制改革取得了巨大的進步，但同時也存在一些難點和問題值得我們重點關注。它主要包括行政職能轉變并不徹底，審批事項依然較多，行政費用增長過快，公共事業投入不足，貪污腐敗等違法亂紀行為難以得到根本治理，群體性事件時有發生等。

1，政府職能轉變并不徹底，審批事項依然較多

從1988年首次提出轉變職能，到1998年將轉變政府職能作為此次機構改革的原則之一，20年來我國一直在強調轉變政府職能，縮小政府職能范圍。但從實際情況來看，政府職能轉變并不徹底。一是政府職能轉變還沒有完全到位，政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，而有些該由政府管的事卻沒有管到位。二是部門職能交叉仍然不同程度地存在，權責配置不合理。三是決策、執行、監督職能配置不夠科學，決策、執行相對分離與協調工作任重道遠。

雖然近年來在國務院的綜合推進下，全國行政審批工作取得了較大進展。但總體來看，審批工作仍然存在一些問題：一是審批制度改革跟不上我國經濟社會發展的速度，一些過去有必要存在的審批項目在新的形勢下成為需要改革和淘汰的對象；二是審批職權分屬于不同的部門，職能交叉，事后往往無法追究審批責任；三是在財政管理改革和規范稅費的情況下，一些政府和部門為了自身利益私自增設各種名目的審批收費項目，給企業和公民造成了新的負擔；四是審批權力集中于領導個人，一部分官員以審批權力為借口，以權謀私、貪污受賄現象時有發生。

2，行政管理費用增長過快，教育、衛生等公共事業投入不足

行政管理費用是行政機關用于維持自身運轉所耗費的財力，但從改革開放初期1978年到2003年的25年間，我國行政管理費用已增長87倍，行政管理費占財政總支出的比重到2003年已經上升到19.03％，包括公款吃喝、公車消費和公款旅游等在內的行政管理費用增長過快，行政成本居高不下。從政府行政管理支出占財政支出比重的國際比較來看，目前，世界各國行政管理支出占財政支出的比重平均為15.6％左右，高收入國家為9.5％左右，中上等收入國家這一指標為12.3％，中下等收入國家為14.9％，低收入國家為18.1％。無疑，我國行政管理費用支出占財政支出的比重已經大大超過國際一般水平。

行政經費的大幅支出不但助長了部分行政機關和官員鋪張浪費的習氣，導致了很多政績工程和面子工程，而且導致教育、衛生、社會保障等很多亟需政府投入的領域得不到有效財政的支持，比如教育投入占GDP的比重是衡量一國教育投入水平的重要指標之一，國家財政性教育經費的支出占GDP的比例應達到4％是1993年發布《中國教育改革和發展綱要》時就提出的目標，盡管“九五”和“十五”期間我國教育財政投入絕對值不斷增加，但直到2007年末我們依然沒有實現4％的目標。

3，依法行政整體水平不高，群體性事件時有發生

近年來，盡管黨和國家著力建設懲治和預防腐敗體系，下大力度開展專項治理和糾風工作，但從實際情況來看，公務人員違法亂紀行為依舊不斷發生，個別省部級官員也參與其中，法制監督力量不足。比如國家食品藥品監督管理局原局長鄭筱萸嚴重失職瀆職、以權謀私案件；比如，國家審計署2007年對黑龍江、吉林、河北、山西等16個省(自治區)2006年中央轉移支付支農專項資金的管理使用情況進行的審計發現16個省(自治區)共擠占挪用中央專項支農資金6億多元；比如，2001年12月至2006年lO月，福建共計20388名黨員干部受到黨紀處分，其中開除黨籍5266人，依法移送司法機關追究刑事責任4361人。這些不同層次、不同類型的違法違紀事件，顯示了我國當前治理官員腐敗，糾正行政作風，建設法治型政府工作任重而道遠。

近年來，圍繞土地征收征用、城市建設拆遷、環境保護、企業重組改制和破產及涉法涉訴等幾方面的問題，利益受損一方在通過正常渠道不能獲得有效幫助之后，往往采取一些對抗的方式進行抵抗，嚴重的便發展成為嚴重影響干群關系，破壞社會秩序的群體性事件。中國社會科學研究院2006年4月—6月的全國社會調查統計結果顯示，與富人和窮人之間、管理者和被管理者之間相比，民眾認為干部和群眾之間最容易產生矛盾和沖突。群體性事件的發生除了部分黨政干部思想作風問題之外，具有很深層次的原因，涉及公共權力的歸屬和實際運作，涉及公民權利能否得到基本保障的問題，必須引起各級政府的高度重視。

二、進一步推進我國行政管理體制改革的對策分析

黨的十七大報告提出行政管理體制改革是深化改革的重要環節。從我國各級各地政府行政管理體制改革的實際出發，借鑒國內外相關研究理論，筆者認為，當前進一步推進行政管理體制改革必須從全面改革的視角來審視和規劃行政管理體制改革，由中央主導、從地方試點開始進行，以轉變政府職能為核心，配套改革機構和運行機制，同時要重點利用好公務員隊伍建設和政府績效評估兩項主要工具。

1，從全面改革的視角來審視和規劃行政管理體制改革，注重行政管理體制改革與政治體制整體改革和經濟體制改革的配套和銜接

改革開放是一項偉大的戰略工程，包括我國經濟、政治、社會各個層面的改革和變化，行政管理體制改革是全面改革中的重要一環，但僅靠行政體制改革難以解決政府運行中的所有問題，行政體制改革要想取得成功，必須從全面改革的視角來審視和規劃行政管理體制改革，大力推進經濟體制和政治體制等更高層面的改革。

政治體制包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度和行政管理制度等多項制度，相對于行政管理制度來講，政治制度內涵更為豐富，范圍更加廣泛。行政管理體制改革能夠解決行政機構設置、行政職能轉變、降低行政成本等淺層次的問題，而深層次的問題如保障人民民主權利、加強對行政權力的監督和制約以及實現社會主義民主政治等深層次問題則需要政治體制整體改革來推動。政治體制改革是全面改革向前推進的標志。

經濟體制改革是我國改革開放事業首先著手進行的領域，也是迄今我國改革的重點所在。經濟體制改革包括國有企業管理制度改革、財政稅收體制改革、建設現代市場體系、整頓市場秩序等內容，經濟體制改革的發展呼喚進行包括行政管理體制改革在內的政治體制改革，比如破除個別行業壟斷情況，就需要調整政企關系，國企改革就需要建立完善的社會保障體系。行政管理體制改革需要政治體制改革和經濟體制改革的支持。

2，由中央主導，吸納多方面智慧，從基層開始推進行政管理體制改革

行政管理體制改革涉及我國社會的方方面面，是深化改革的重要環節，是全局性很強的綜合性事務，必須由中央政府來主導推進，保障中央的權威，由中央制定總體行動規劃和改革步驟。

在明確由中央主導之后，要廣泛吸納各方面意見，對于行政管理體制改革的重要規劃和任務要進行廣泛的調查和溝通，對于技術性很強的事項要進行廣泛的專家咨詢，對于直接涉及群眾利益的改革事項要進行公開，建立和完善聽證制度，吸納多方面智慧。

我國行政管理體制改革有一個傳統就是“突破在地方，規范在中央”，比如歷史上率先實行“大包干”制度的安徽鳳陽小崗村，比如新時期探索鄉長直選的四川省遂寧市步云鄉，試點市長公推公選的江蘇省金壇市(縣)，試行決策執行監督三分的深圳市，推進政府績效評估的福建省等等，這些事例都證明了地方政府在市場經濟條件下，一批有責任感和進取心的官員在中央政策的指導下具有主動開拓的精神和能力。我國幅員遼闊，地區發展差異巨大，尤其是改革開放以后，各地經濟發展水平、社會事業建設速度等已經有了比較大的差距，各地行政生態環境各有特色、各有發展的優勢和不足，而且總的來看，有基層開始推進行政管理體制改革其影響和風險處于可控制的狀態，也更有利于集中人力物力進行深度探索。因此，行政管理體制改革應由中央主導，吸納方方面面的智慧，在地方進行試點和探索，最后求得取得較大的成績。

3，以轉變職能為核心，配套改革行政機構和運行機制

行政職能、行政機構和運行機制是行政管理體制改革的主要要素，其中轉變政府職能是行政管理體制改革的核心，機構整合是重要載體，完善運行機制則是一項應該常抓不懈的任務。

第一，深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。要全面正確履行政府職能，改善經濟調節，嚴格市場監管，加強社會管理，更加重視公共服務。合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致。

第二，深化行政管理體制改革要緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置。探索實行職能有機統一的大部門體制，深化國務院機構改革，推進地方政府機構改革，精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，推進事業單位分類改革。認真執行政府組織法律法規和機構編制管理規定，嚴格控制編制，嚴禁超編進人。建立健全機構編制管理與財政預算、組織人事管理的配合制約機制，加強對機構編制執行情況的監督檢查，加快推進機構編制管理的法制化進程。

第三，深化行政管理體制改革要注重改革和完善日常運行機制。一是要推行績效管理制度，圍繞黨政主要領導人和一般公務員人員設定績效指標和績效標準，定期進行績效評估，將評估結果應用于個人升遷和薪酬獎勵。二是要健全以行政首長為主要問責對象的行政問責制，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度。三是要建立和健全部門和單位間的溝通協調機制，建立以聯席會議等為主要形式的信息溝通機制，由主要負責單位和部門牽頭，協同一致，共同行動，提高行政效率。

4，以《公務員法》為依據，堅持和擴大考試錄用制度，完善培訓制度，加強公務員隊伍建設

千秋大業在于用人，古今中外概莫能外。行政管理體制改革能否成功一個核心要素就是我們有沒有一支基本素質過硬、紀律作風嚴明、全心全意為人民服務的公務員隊伍，尤其是這支隊伍中部分高層次公務人員的素質和水平將成為新時期我國經濟社會能否繼續快速健康發展具有決定意義的影響因素。

進一步加強公務員隊伍建設需要注意幾個問題：第一，公務員隊伍建設必須依法開展。公務員隊伍建設不同于一般企事業單位的人才隊伍建設，更加強調工作的嚴肅性和依法開展。2006年1月1日正式實施的《公務員法》是我國公務員管理的基本法，是指導我們開展公務員隊伍建設的法律依據。《公務員法》對我國公務員的錄用、職務任免、獎勵和懲戒、工資福利保險等進行了基本規定，相對于《國家公務員暫行條例》來講擴大了公務員的范圍，實行了公務員隊伍的分類管理，新增了公務員引咎辭職制度和聘任制度，調整了公務員的工資結構，有利于提高公務員隊伍的積極性和靈活性，有利于保障公務員個人的合法權利。

第二，必須繼續堅持和擴大公務員考試錄用制度。從1994年人事部組織首屆中央國家行政機關考試錄用制度以來，公務員考試錄用制度樹立了國家行政機關選賢任能、公正廉潔的形象，受到人民群眾的積極擁護和高度贊揚，給政府機關帶來了生機和活力。新時期加強公務員隊伍建設必須把好入口關，繼續堅持和擴大公務員考試錄用制度，同時擴大公務員職位考試范圍，堅持“凡進必考”，廢除考試的地域和身份限制，堅持“公開、平等、競爭、擇優”的基本原則，完善考試內容，規范考試和面試環節，建立健全規范合理的公務員考試錄用制度。

第三，提高公務員培訓工作的針對性和可測度性。培訓是提高公務員隊伍素質和能力的重要手段，但培訓工作更要注重培訓的針對性和可測度性，保證培訓的質量和效果。提高培訓的針對性就是要依照年齡、職位類別等標準對公務員隊伍進行分類，根據分類結果制定培訓計劃、聘請培訓老師、安排培訓課程、考核培訓結果，改變過去那種一窩蜂培訓的狀況。提高培訓的可測度性就是要對公務員培訓工作進行考核，包括培訓計劃的縝密程度、培訓師的授課水平、培訓工作的實際效果等，從而降低培訓成本，提高培訓效益。

5，利用績效評估工具，引導政府轉變職能和整合機構

政府績效評估是20世紀70年代后西方發達市場經濟國家開展政府改革的主要工具，通過開展多種形式的政府績效評估工作，西方發達市場經濟國家提高了行政效率和公民滿意度，降低了行政成本。近年來，我國福建省、青島市等地的實踐經驗同樣表明政府績效評估工作同樣是改善我國政府機關行政效率，轉變行政作風，降低行政成本的一種有效工具，值得大力借鑒和推廣。

通過評估指標體系的設置和評估結果的應用，績效評估工具的應用能夠有效引導政府轉變職能和整合機構。將政府職能的四部分，即“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”設為政府績效評估指標體系的一級指標，在各項一級指標下面分設各項二級指標和三級指標，并賦予各項指標不同的權重，這樣就能區別不同職能對政府整體工作的重要性，引導官員更加重視那些分值和權重較高的指標，將政府職能真正轉移到社會管理和公共服務上來。績效評估結果可以分為“優秀”、“良好”、“合格”和“不合格”四種，對于部分績效評估得分較低的機構，可以視情況改組或者整合機構和人員，通過績效評估結果的實際運用，實現行政機構對應行政職能的目標。

在我國應用政府績效評估工具，需要注意以下幾點：第一，在評估目的方面，應將政府績效評估作為行政機關日常管理的重要工具，而不是一種應急性的手段；第二，在評估領導方面，應爭取本級政府主要黨政領導人的大力支持，主要黨政領導人的支持是評估工作順利開展的基礎；第三，在評估主體方面，應注意吸收國內相關企業家的積極參與，在保持中立的前提下，企業家群體更能將評估工作落到實處；第四，在績效評估結果的使用上，應將重點放在改進評估對象的工作績效上，避免束之高閣情況的出現；第五，正確處理各級政府之間的關系，在上級政府統一部署下，保證下級政府享有充分的自主權。