試論主權國家在全球環境治理中的地位

摘要：在全球環境治理主體多元化的的今天，盡管國家行為體受到非國家行為體的挑戰，有式微的趨勢。但主權國家依然是全球環境治理的核心主體，在國際關系中處于主導地位。在當前甚至今后相當長一段歷史時期內，沒有任何新的主體能取代國家行為體成為國際關系的主要角色。

關鍵詞：全球環境治理；主權國家；核心主體

中圖分類號：D03文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0159—04

從全球角度看，主權國家的觀念開始于1648年的《威斯特伐利亞和約》，威斯特伐利亞體系的最主要特點是，承認文化、哲學和意識形態的多樣化。結果是導致了獨立主權國家的產生與發展。“在這個體系中，國家被確認為在邊界范圍內擁有最高權力或主權的勢力”、“國家相互尊重主權通常被認為是這個體系的基本原則。”從那時以來，國家主權的觀念已經存在了350多年，并被世界各國普遍接受。而獨立主權國家的國際體系是這樣一種體系：在這里，國與國之間的關系是發生在各自國土疆界以外的，因而構成一個界限分明的整體——世界上的全體國家。全球化的迅猛發展，帶來了諸多的全球問題，而全球環境問題則是尤為顯著的一個。在全球環境治理中，盡管以聯合國環境規劃署為代表的國際政府間組織以及相當數量的國際環境非政府組織在全球環境治理中發揮重大作用，但國家仍是全球環境治理機制中最重要的行為體，各主權國家的政策行為對于國際環境機制的創建、運行和效用具有其他行為體不可比擬的巨大影響力。

1，國家是全球環境治理最基本的主體，在國際關系中依然處于主導地位。

主權國家是當代國家關系體系的主要構成單位，是當今國際舞臺上最活躍、最富有能量的主角。國家之間的互動不僅是國際關系中最重要的內容，而且直接決定著國際社會的現實面貌，發展進程和總體趨勢。國際行為體的主要成分是民族國家，因此，國際關系首先是基本行為體——主權國家之間的關系。在國際關系中，無論是全球層次，還是在地區、多邊或雙邊層次，國家都表現為核心要素，占據著中心位置，起著決定性的主導作用。這是因為國家是國際關系中唯一享有主權的行為體，是最有實力的角色。這是任何一個非國家行為體所無法做到的。同時，國家間的相互關系規定了國際關系的主要內容和基本狀態，大量的國際問題乃至全球問題都要依靠國家間的協調和合作來解決。因此，國家行為體是當代國家關系體系中最主要、最基本、最活躍、最有作為的行為主體。同樣，在全球環境治理中，主權國家依然是最基本的最重要的治理主體，也只有它才能決定著全球環境治理的成效。詹姆斯N·羅西瑙在《沒有政府的治理》中也強調，“并不是想斷定當今的國際關系變革正在銷蝕國家的中心地位”，“像跨國公司和銀行這樣的非國家主體的重要性可能會上升，但很少有跡象表明他們正在把國家從中心舞臺上排擠出去”，“除了國家，沒有其他力量能夠統治整個社會而不崩潰，并陷入部落制的內部民族主義的泥潭當中，或受到官僚的、超民族主義的無效統治。”“西方國家及隨后世界其他地區的人民已在其中做了三百年政治頂禮膜拜的威斯特伐利亞神殿還沒有完全崩塌。國家仍然是國際關系中的中心政治角色。”

主權國家的在全球環境治理中的這種核心地位，具體表現為：

首先，國家環境主權原則是全球環境治理一個極其重要的原則。

由于環境問題的超國界性，使它越來越成為重要的國際不安定因素，在國家之間的對外關系中成為國家首要考慮的問題。環境問題與經濟貿易有了密不可分的聯系，與“人權”交織在一起，環境問題也成為國家安全考慮的重要問題之一。這一切都使國家主權涉獵全球環境問題成為一種趨勢，最終導致了國家環境主權理念的形成與確立。而國家環境主權原則也成為全球環境治理的重要原則之一，也有人稱之為“國家環境資源主權原則”。

有學者認為，國家環境主權最早可追溯至1939—1941年特雷爾冶煉廠仲裁裁決中，其進一步得到確立是在1962年聯合國通過的《關于天然資源之永久主權宣言》之中，他明確各國對其生存環境和資源享有永久主權的權利，各國有權自主決定對其開發利用。它把環境權包含在主權之中，作為主權的一項重要內容。《斯德哥爾摩人類環境宣言》將這一原則表述為“尊重國家主權和不損害國外環境原則”。《里約環境與發展宣言》更是將這一原則作為第二項原則，指出“依照聯合國憲章和國際法原則，各國有按照其環境政策開發自己資源的主權權利，同時亦負有責任，確保在它管轄或控制范圍之內的活動，不致損害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區的環境”。可以看出，這一原則表現為兩個方面。首先，它體現為國家享有開發其資源的主權權利，即包括對環境資源的所有權和環境事務的處置權。這是國家主權固有的內容，任何國家、組織和個人不得侵犯。其次，它表現為不損害他國環境和各國管轄范圍以外的環境的原則。國家環境主權原則一方面強調各國對自然資源擁有永久的主權，另一方面強調各國在行使各自環境主權的同時負有確保不損害他國和國際共有地區的環境義務，從而保證了該原則的國際合法性與現實的可行性。這一原則在充分賦予各國享有環境與資源開發權利的同時，更強調了國家應承擔的環境保護義務，體現了在全球環境治理中的主權國家權利和義務的平衡和統一。兩者構成統一的整體，前者是基礎和基本前提，后者是保障，兩者緊密聯系，相互依存、不可分割。它們是同一問題的兩個方面，其實質就在于實現國家環境主權權利。

其次，主權國家在全球環境治理機制的創建、運行以及效用方面發揮著主導作用。

國家是歷次全球環境會議的主要參與者，同時也是國際環境立法的基本法律主體，全球環境治理機制中的主要原則、規范和決策程序的確立主要通過主權國家間的談判、妥協、承諾與認可方可以實現。在全球環境治理機制的創建中，從1972年的第一次人類環境大會到1992年的里約環境與發展大會再到2002年的約翰內斯堡可持續發展首腦會議，這三次具有里程碑意義的全球環境會議，盡管有社會各方的努力，有非國家行為主體的參與和影響，但是集立法、執法和行政權力于一身的主權國家無疑是最主要的參與者，而且其政策和態度關系著歷次全球環境治理活動的成敗。

國家的政策行為極大地影響全球環境治理機制的運行與效用。有學者指出，由于國際機制主要被看作是世界政治的基本特征的調節性因素或者是“干擾性的變量”，在缺乏國際政府、法律和法庭來強制執行某種禁制政策的情況下，國際機制的所有政策依然主要在國家政府的層面上得以執行。因此，國際機制的運行和實際效用主要依賴于各參與國家的具體政策的實現。如果不與國家這樣牢固的依托相聯系，國際機制的作用就會飄忽不定。在全球環境治理問題上，盡管相關國際機制的諸多原則規范還沒有落實到具體執行層面，但國際機制的實際運行依然需要參與國際機制的各主權國家出臺相應的國內政策法律方可得以實現，其效用更要以各主權國家所愿投入的時間和能量進行衡量。因此，國家的政策行為仍是影響全球環境治理機制的運行和效用的最重要的因素。

最后，主權國家在國際環境法制定和實施過程中，起著決定作用。

在國際環境法領域，作為國際環境法基本主體的國家，其主要作用體現在：(1)締結環境條約。盡管在環境條約的簽署中，非國家行為體的作用不容忽視，其重要性也呈日益增長的趨勢，但是國家依然是環境條約簽署的決定因素，只有主權國家在實現了部分環境管轄權和使用權的讓渡，才能最終形成協議。(2)承擔條約規定的義務及其他環境義務。主權國家是環境法的權利主體，同時意味著也是義務主體，也只有主權國家這一義務主體才是最穩定和可靠的。(3)創立進行國際合作的環保國際組織，國際政府間環境組織的成員無一不是主權國家。(4)通過國際、國內法方式實施環境條約，是實施條約和監督條約實施的主體。任何法律規范，如果得不到有效的實施則是一紙空文。國際環境法依然。國家是國際環境法的基本主體，國家的實施是基本的、直接的、主要的和決定性的。一方面，各國要使其國內經濟手段可以被用來實施國際環境規則；另一方面，國家制定并執行國際環境法的有關法律、法規。(5)獨立地進行國際求償。作為國際環境法的主體，主權國家具有這一權利。(6)承擔國際環境法律責任。國際環境損害責任制度是一個復雜的綜合性的法律責任制度。主權國家是國際環境法上的權利和義務的主要承受者，也是國際環境責任的本主體。如果一個國家的行為違反了國際環境法的義務或造成了他國或國際公域內的環境損害，國家就必須承擔國際環境損害責任。同時一些國際條約也規定，如果一國對其控制或管轄下的個人行為造成了他國或國際公域的環境損害，國家也須承擔責任。

2，國家行為體受到非國家行為體的挑戰，有式微的趨勢

二戰以來，國際關系中最重大的變化之一便是非國家行為體的大量增加，主權國家作為國際關系的唯一行為體的傳統觀念被打破，國際關系行為體多元化。為數眾多的迅速建立起來的國際組織、跨國公司積極參與國際事務，涉及的領域非常廣泛，深入到主權國家傳統的管轄領域，并發揮著越來越大的作用，對國家行為體構成了直接的挑戰。

首先是國際政府間組織。以聯合國為代表的國際組織在全球環境治理中功能逐步提升，由于建立在主權國家基礎之上的國際政府間組織和主權國家一樣在國際法上具有獨立的人格，同時擁有著能夠承擔一系列全球環境治理的機構，而且擁有采取行動所必須的自主權。這樣，功能上的重合，導致國際政府間組織在運作中必然部分取代傳統由主權國家實行的職責，使主權國家在這部分問題上實際上失去了最高權威，這對傳統國家主權的侵蝕和制約是顯而易見的。尤其在全球環境問題上，國際政府間組織在全球環境治理的國際層面上，發揮著全局性作用。有學者認為，國際政府間組織對國家主權的異化有三個表現：一是對主權的分割、減損。即國家向國際組織轉讓部分主權使自己原有權利的減少。二是對主權的制裁；三是向侵蝕主權發展。其次是跨國公司。大多數跨國公司的活動都得到了所在主權國家的合法允許，這意味著在主動層面上，所在國把經濟范疇內的某些事務讓渡給了跨國公司。如對礦山的開采權，國家一旦把礦山租借給跨國公司開采，至少在租借期內所在國對其在這塊土地及這塊土地上的資源不再有充分行使主權能力。由于跨國公司對利益最大化的追求，這種對環境主權的讓渡很可能會給東道國帶來環境的破壞。再如跨國公司對有害物質的跨國轉移對國家的環境主權也是一種侵蝕。最后就是非政府組織。近年來，隨著全球環境問題的加劇，非政府組織的數量大為增加，活動也日益頻繁，尤其是在環境領域，非政府組織的影響力和輻射力甚至已在某些方面超過了許多國際政府間組織。國際環境非政府組織在環境問題上對各國(尤其是發達國家)的巨大壓力都不斷凸現了非政府組織在國際社會的影響和作用。這種影響和作用的擴大，也使非政府組織對國家主權構成了一定的侵蝕和制約。從發展前景看，非政府組織在環境領域的存在和積極活動將使主權國家在維護國家主權方面面臨越來越大的挑戰。在主權國家對這些組織的控制能力越來越弱的同時，這些組織將在環境事務中不斷發出自己的聲音，進而對國家行使主權的意志和能力構成進一步的影響和牽制。1999年的西雅圖事件是一個很好證明。如果說，在主權的侵蝕方式上，國際政府間組織是以國家的主動接受為前提，跨國公司是在經濟領域的外部滲透，非政府組織則是對國家主權內外兩個向度的挑戰。

“由于國家正被日益卷入由正式及非正式的規制編織成的網絡中，而且這個卷入的過程有可能在即將到來的整個世紀里繼續取得進展(盡管是階段性的)因此擁有傳統上的高度政策自治的國家概念基本上已不再準確。”羅西瑙認為，“傳統威斯特伐利亞體系中國家自治的那些支柱在過去已受到侵蝕并表現為一種持續衰退的過程”。這些分別是：訴諸武力的成本／效益比率小、負面的外部關系(例如環境危害、疾病的跨國傳播等)帶來的損害微小、低水平的相互依存、信息流量小、獨裁主義政府居主導地位及文化的異質性等等。

(3)對國家在全球環境治理中的地位展望

盡管非國家行為體在全球環境治理中的作用日益明顯，重要性也愈漸增強，但是非國家行為體的行為有一定的局限性，它們大多是國家的派生物，都是在國家關系日益發達的基礎上演化出來的。非國家行為體，特別是國際組織，其性質、地位、行為、作用直接或間接受到國家的制約和影響，它們在國際關系中的重要性和作用的大小，在很大程度上取決于它們直接或間接影響國家行為能力的大小。同時，由于它們的國際法律地位尚未完全確定，從而直接影響到其作用的發揮。因此，非國家行為體還無法取代國家在國際關系體系中的地位和功能。

盡管如此，國家行為的功能與作用還是應該做出相應的調適。“全球化從國家內部改變了國家權力的基礎，并產生出一種多層次的后威斯特伐利亞的世界秩序。國家在這個秩序中仍然是重要的(確切地說，應該是最重要的——筆者注)，但只是作為若干權力層次中的一層。”因此，國家在全球環境治理中的功能和作用需要作適度的調適，要改變傳統的國家主權觀念，確立一種新的國家主權觀。

國際社會的現實顯示，在當前甚至今后相當長一段歷史時期內，沒有任何新的主體能取代國家行為體成為國際關系的主要角色，也沒有任何成熟的政治制度與體制安排能取代自《威斯特伐利亞和約》以來人們所熟悉的政治制度與體制安排，即以領土政治和主權國家為軸心的一整套政治框架和行為規則。但與此同時，我們又必須承認，非國家行為體的日益活躍不僅是事實，而且是歷史趨勢。國家已不可能獨自壟斷對人類公共事務的管理，國際關系中國家一枝獨秀的時代已告終結。國家必須學會同非國家主體對話、合作，共同分享管理公共事務的權力。盡管國家及其主權的絕對性、至上性仍有其歷史合理性一面，并在現實的國際關系中發揮重要作用，但國家及其主權的相對性一面日益顯現。應該更多地關注這種相對性的影響，尤其要加強國家及其主權的絕對性與相對性之關系的研究，以便使國家行為體的功能與作用能夠適應人類社會的轉型，適應國際關系發展的新趨勢。