農村土地糾紛仲裁解決機制的運行現狀、問題及對策

摘要：建立健全農村糾紛解決機制，及時化解農村矛盾、維護農村穩定是新農村建設的重要保證。安徽省的土地承包糾紛仲裁工作取得了一定的成果，但也存在諸多問題。為此，應當在明確農村土地仲裁的功能定位基礎上，進一步完善組織機構建設，妥善解決在受案范圍、仲裁程序及法律適用等方面與法院的銜接問題。

關鍵詞：土地承包糾紛仲裁；新農村建設；法律適用；銜接

中圖分類號：D925，7文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0135—04

農村土地承包關系的穩定與否，直接關系到新農村建設的成敗。近幾年來，由于國家“一免四補”政策的出臺，農民對承包地的態度發生了巨大的變化，土地的價值重新被發現，再加上城市化進程加快和國家建設用地增加，大量土地被征用，以及土地承包經營權流轉不規范等多種原因造成農村土地承包糾紛和矛盾日益凸顯，甚至激化，土地承包糾紛已成為影響農村社會穩定的一大因素。因此，結合我國實際對農村土地承包糾紛仲裁工作的現狀和存在的問題進行考察，對于提高土地仲裁在解決農村土地承包糾紛中的實效，保持農村穩定和實現農業可持續發展，具有重要意義。

一、土地承包糾紛仲裁解決機制的運行現狀及存在的主要問題

農業部于2006年8月批準安徽省的舒城縣、祁門縣、太和縣、固鎮縣、涇縣、鳳陽縣、肥東縣、和縣、鳳臺縣、銅陵縣、東至縣和譙城區等12個縣(區)進行農村土地承包糾紛的仲裁工作試點。

安徽鳳陽縣在2006年被農業部列為土地承包糾紛仲裁工作首批試點縣之一，并在安徽省率先開展了仲裁試點工作，也是目前安徽省土地仲裁試點工作開展最好的地區之一。截至2008年，仲裁案件百余件，裁決和調解結案各半，不服裁決提出訴訟24件，占全部仲裁案件的28％，多元化和多渠道土地糾紛解決機制已逐漸形成。此外，安徽肥東縣、譙城區、東至縣等縣區在土地仲裁試點工作中也有十分突出的成績，為進一步在安徽全省開展土地仲裁工作積累許多寶貴的經驗。

土地仲裁畢竟是一個新興事物，在實際工作中存在這樣或那樣的問題也是在所難免的。目前，試點過程中主要存在以下主要問題：

1，土地承包糾紛仲裁無法可依的情況十分嚴重。雖然《農村土地承包法》對農村土地承包糾紛仲裁作了原則性規定，但對仲裁機構的設置、仲裁規則和程序沒有具體規定，致使目前農村土地承包糾紛仲裁基本無法可依。從安徽試點縣的情況來看，多數地區的做法是根據《仲裁法》和《民事訴訟法》制訂本地適用的農村土地承包糾紛仲裁暫行辦法，自行確定仲裁的受理范圍、仲裁規則、法律適用、裁決執行、法律文書的制作等事項。這種做法雖然可解燃眉之急，但也存在以下問題：第一，根據立法法第八條規定，訴訟和仲裁制度只能由法律設定。農村土地仲裁由于沒有專門法律規定和授權，其合法性是值得懷疑的；第二，安徽省的仲裁受案范圍、仲裁規則、法律適用、裁決執行、法律文書的制作等方面與其他省的規定不一致，安徽省內各地區也不一致，這嚴重損害了法制的統一；第三，由于農村土地仲裁的法律適用不一致，導致同樣的案件在不同的地區仲裁可能會產生不同的結果，這不僅破壞了法制的統一，還嚴重影響了仲裁裁決的權威性；此外，國家土地政策與法律的關系也亟待厘清。

2，土地承包糾紛仲裁還沒有為廣大群眾(包括地方干部)所熟知，有利于開展土地仲裁的氛圍還沒有完全形成。首先是各級政府及有關部門還沒有真正認識到土地仲裁工作對農村發展與穩定的重要意義，不少地方政府對如何開展土地仲裁尚處于觀望狀態。課題組調查表明，雖然安徽省的所有試點地區均建立了土地仲裁機構，但有些地區只是在當地的農業主管部門下的經管部門掛了仲裁機構的牌子，沒有專職的仲裁人員，也不具備仲裁條件，實際上也沒有真正開展過仲裁工作。其次是農民群眾還缺乏對土地仲裁的了解和起碼的信任。調查表明，90％以上的受訪人沒有聽說過土地仲裁，也不知道土地糾紛可以通過仲裁解決，各地相關機構也基本上沒有對土地仲裁進行有效的宣傳。同時，約40.7％的受訪人表示不會選擇仲裁來解決糾紛，原因主要是對土地仲裁的公正性和權威性沒有信心，這在一定程度上影響了土地仲裁的實效性和進一步發展。

3，各地仲裁機構解決糾紛的能力不足，仲裁機構還不能適應仲裁工作的需要，仲裁人員的素質有待于進一步提高。雖然安徽省進行了兩次仲裁人員培訓，但受訓人不到100人次，并且培訓時間短，受訓人又基本沒有法律基礎，導致目前仲裁人員的業務水平不高，仲裁的實踐經驗嚴重不足。另外，由于仲裁人員主要來自農經工作人員，除了擔任仲裁員外還要承擔大量日常管理工作，在時間、精力、程序上不能保證仲裁工作的規范開展，影響了仲裁的嚴肅性和權威性。

4，目前對土地仲裁的理論研究尚處于起步階段。雖然安徽省的東至縣和風陽縣早在1999年就進行過農村土地承包糾紛的仲裁工作并取得了一定效果，積累了一定的實踐經驗。但由于各種原因沒有及時進行總結并在全省推廣。至于對農村土地承包仲裁的相關理論問題(如仲裁機構如何設立、仲裁員的培訓和聘用規則，如何協調仲裁與法院的關系等等)的研究成果更是鳳毛麟角，不多的研究成果也是對其他省份的某些地區的土地仲裁活動的經驗總結類的文章(如《東臺土地仲裁的實踐與探索》)，缺乏理論深度和系統性。由此，對于仲裁中出現的問題一方面是無法可依，另一方面缺乏成熟理論的支撐，土地仲裁的進一步發展面臨嚴峻考驗。

二、完善土地仲裁解決機制的相關對策及對今后工作的幾點建議

1，明確土地仲裁的功能定位，為進一步完善土地仲裁機制指明方向。正確的功能定位是做好土地仲裁工作的前提條件，對解決當前仲裁實踐中出現的困惑是十分有益的。土地仲裁是在建設社會主義新農村的背景下，為及時有效地解決農村土地糾紛所設立的一項糾紛解決制度。其意義在于彌補原有糾紛解決機制的不足，分流土地案件減輕法院負擔，為建設社會主義新農村服務。由此可見，土地仲裁只是多種土地糾紛解決方式之一，是多元化土地糾紛解決機制中的一環，而不是完全取代和解、調解和訴訟等糾紛解決方法，并企圖通過仲裁將所有的土地糾紛畢其功于一役。既然土地仲裁只是多元化土地糾紛解決機制中的一個環節，那么，它應當具有自己的不同于傳統糾紛解決方式的特點——充分尊重當事人的意愿，以提高仲裁裁決的執行率；程序簡便、時效短以節約糾紛解決成本；中立、公正、公平以及專業的仲裁人員以提高仲裁的權威性——這樣才能起到相互彌補、相互配合的作用。因此，從某種程度上講，土地仲裁在解決糾紛當中的有效性不僅取決于仲裁制度本身的完善程度，也取決于土地案件及當事人本身的特點是不是適合用仲裁方式來解決。實踐中出現的不管是什么樣的土地糾紛，也不管當事人是否愿意一律強制仲裁的做法是值得商榷的。另外，盲目學習法院訴訟模式，導致仲裁訴訟化并試圖把土地仲裁建設成另一個法院的做法不但有悖仲裁的本質也背離了建立土地仲裁糾紛機制的初衷。

2，積極推進仲裁立法，改變土地仲裁無法可依的現狀。為解決土地仲裁無法可依的問題，農業部做了大量有效的工作，并在充分調研的基礎上起草了《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛仲裁法(草案)》(以下稱草案)，該草案已獲得國務院常務會議的原則通過并在十一屆全國人大常委會第八次會議上進行了審議。但毋庸諱言的是，目前的《草案》尚有諸多問題需要進一步研究和探討。比如草案沒有把土地征地補償糾紛列入仲裁受案范圍，這樣做法既不符合目前的仲裁實際(在某些試點地區已經對該類糾紛進行了仲裁實踐并取得一定的成效)，在理論上也值得進一步推敲；再如《草案》對仲裁機構如何獨立裁決(尤其是如何不受行政機構的干擾)的保障措施規定的過于原則從而缺乏操作性等等。因此，進一步加強對《草案》中的重點問題進行專題研究，并在此基礎上對《草案》進行完善是一項十分艱巨和緊迫的任務。對于安徽省的仲裁實踐來講，在《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛仲裁法》一時難以頒行的情況下，應以《中華人民共和國農村土地承包法》及安徽省實施《中華人民共和國農村土地承包法》辦法所確定的仲裁規則、程序、方法為基礎并在吸收其他地區(如浙江溫州)的先進經驗的基礎上制定統一的《安徽省農村土地承包糾紛仲裁試點暫行辦法》和試點期間的仲裁受案件范圍、仲裁程序及主要的法律文書范本來指導目前的仲裁試點工作，這一方面可以解決基層仲裁工作中無章可循的困境，另一方面也可以統一仲裁標準，減少因為標準不一所帶來的隱患。

3，進一步加強軟硬件建設，滿足開展仲裁工作的必備條件。首先，在硬件建設方面，應加快仲裁庭的基礎設施建設和設備配置，盡快為仲裁機構配備仲裁必要的工作場所及辦案所需的設備器材(如配齊必備的計算機、打印、復印機、照像機、攝像機和各種現場勘驗設備)，為仲裁人員到農村辦案配備必要的效能工具。同時要加強各項規章制度的建設，對仲裁文書、檔案管理等關鍵環節，要有相應的制度進行規范。在這方面地方政府應承擔主要的責任，要改變觀念，充分認識到仲裁工作的重要性和必要性，切實解決仲裁工作中的經費及設備問題，為仲裁創造良好的條件。

其次，完善土地仲裁機構，進一步提高仲裁人員素質，為進一步提高仲裁機構的辦案質量提供組織保障。目前安徽省的做法是仲裁人員基本來源于農業部門并且一般是一身兼數職，這樣做雖然簡便但很難保證仲裁的中立性及辦案的質量。課題組調查表明，85％的群眾認為土地仲裁公正是首要的，另有26.3％的群眾對仲裁庭的裁決公正性表示質疑，尤其是以基層政府和村委會為被申請人的情況下這種質疑更為普遍。因此，課題組建議應根據仲裁的一般特點及其他地區的經驗作出相應的調整。具體來講，仲裁人員的來源應當盡量廣泛，可以聘請退休法官、資深律師及農村土地方面的專家學者任仲裁員。理由有以下幾點：第一，聘請退休法官、資深律師及農村土地方面的專家學者任仲裁員可以緩解當前仲裁員法律素養不高的問題；第二，有利于保證仲裁庭的獨立和中立，一方面可以消除當事人的顧慮，提高仲裁裁決的權威性，另一方面也可以在一定程度上提高辦案質量；第三，聘請退休法官、資深律師及農村土地方面的專家學者任仲裁員，不需要地方政府解決仲裁人員編制問題，從而有利于防止機構的膨脹。在做好上述工作的同時，加大對仲裁人員的培訓力度也是當前十分急迫的任務。

4，正確處理仲裁與訴訟的關系，妥善解決仲裁與訴訟的銜接問題。土地仲裁只有在取得法院的充分支持的情況下，才能發揮其應有作用。目前普通商事仲裁的沒落在很大程度上就是由于仲裁與法院的相互排除的結果?！吨腥A人民共和國土地承包法》第五十一條第二款規定，當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。第五十二條規定，當事人對農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力?？梢?，我國土地糾紛仲裁與訴訟的關系是“一裁兩審”制，仲裁不是訴訟的前置程序。但土地仲裁與法院如何銜接則沒有明確規定，實踐中試點地區一般是參考仲裁法和民事訴訟法來處理法院與土地仲裁的關系。即法院對土地仲裁通過撤消裁決的方式進行監督，仲裁裁決的執行、證據保全、先予執行及調查取證則申請法院協助，在具體操作中一般也是縣(區)域內的自主協調為主，仲裁與法院成熟的銜接機制尚未形成。雖然在調查中課題組沒有發現法院撤消仲裁裁決的情況，但根據其他地區的經驗和實踐，從長遠來看，正確處理仲裁與訴訟的關系，解決仲裁與訴訟的銜接問題是土地仲裁深入發展的“瓶頸”所在，必須給予充分的重視，應當對此組織專題研究并在將來的立法中給予明確。

首先，土地仲裁與訴訟在受案范圍方面的銜接。根據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]6號)，目前法院受理的土地糾紛主要有：承包合同糾紛；承包經營權侵權糾紛；承包經營權流轉糾紛；承包地征收補償費用分配糾紛；承包經營權繼承糾紛。集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院則不予受理。雖然目前各地在仲裁的受案范圍方面沒有統一規定，但集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權而產生的糾紛土地仲裁機構一般是受理的。由此可見，仲裁受理的案件要比訴訟廣泛，如果當事人不服仲裁裁決又另行提起訴訟，法院就會就該糾紛不屬于法院受案范圍而駁回起訴，如此“一裁兩審”的糾紛解決體制將無法貫徹。針對這種情況課題組建議，首先，人民法院應當適當擴大案件的受理范圍，真正落實司法最終解決原則。對于那些確屬行政機關處理的糾紛應當告知當事人尋求行政救濟的途徑，對行政機構的處理決定不服的可再提起行政訴訟；另外，土地承包權是用益物權，不受訴訟時效的限制，法院在處理土地糾紛(尤其是因歷史原因造成的糾紛)時不應以超過訴訟時效為由駁回起訴。

其次，土地仲裁與訴訟在程序上的銜接。根據土地承包法的規定，我國土地糾紛仲裁與訴訟的關系是“一裁兩審”制，仲裁不是訴訟的前置程序。因此，對于屬于法院受理的土地糾紛，當事人起訴的法院都應當受理，這是其一；其二，對于生效仲裁裁決、先予執行及財產保全的申請法院應當及時執行。溫州所實行的由浙江省相關部門與高級法院的定期聯席會議制是值得參考和借鑒的；最后，由于目前土地仲裁機構隸屬于地方農業部門，而且農業部門的工作人員長期工作在農村第一線，其本身就具有農業管理的職責和權限，因此，在土地仲裁工作中應當賦予仲裁部門一定的調查取證權利，除了涉及限制人事自由的措施外，其他證據應由仲裁機構自行調查與提取以提高辦案效率。另外，由于我國農村居民法律知識欠缺，調查取證的能力和意識不強，因此，在仲裁過程中不宜采用“誰主張，誰舉證”的舉證原則，仲裁庭可以主動調查證據查明事實，并慎用非法證據排除規則，以便及時有效地化解糾紛，保證農村穩定。與此相適應，法院在對仲裁裁決進行審查時也不宜以證據不合法為由撤消仲裁裁決。

再次，土地仲裁與訴訟在法律適用方面的銜接。由于土地承包相關立法相對滯后，目前仲裁的依據主要是《農村土地承包法》、《物權法》、最高人民法院的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》及各地的為實施《農村土地承包法》的相關辦法等，審理依據嚴重不足。因此，土地承包仲裁中適用國家有關土地政策是十分普遍的現象，如鳳陽縣仲裁機構就曾經適用國務院《批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》中的相關規定裁決案件。對此，課題組認為，在處理土地糾紛時，不應把政策和法律簡單地對立起來，要在尊重歷史、尊重現實的基礎上處理土地政策與法律的關系，在仲裁裁判中應允許適用土地政策來解決糾紛。因此，法院不宜以仲裁裁決缺乏法律依據為由隨意撤消裁決或不予執行，只要該裁決符合國家當前的土地政策且不違背公平、公正的司法理念就應當維持并依法執行。