我國公務員薪酬制度改革芻議

摘要：當前我國公務員薪酬制度在標準的法治性、機制的理性基礎、待遇的公平性、結構的國際性等四個方面存在正當性缺失。正當性不足的薪酬制度不利于“城鄉統籌”與“區域統籌”、憲政中國、和諧社會等社會發展目標的實現。以尋求正當性為準則，借鑒國外經驗，加強薪酬制度的相關立法，建立以人大為主導的增薪機制，推進薪酬待遇的合理化，采取以工資為主、津貼為輔的薪酬制度是解決當前公務員薪酬制度困境的一種進路。

關鍵詞：公務員；薪酬制度；正當性；改革

中圖分類號：D035，2文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0149—04

建國以來，我國進行了四次(1956年、1985年、1993年、2006年)公務員薪酬制度改革，而1985年以來的三次公務員薪酬制度改革(特別是公務員加薪)都受到社會的普遍關注，尤其是隨著信息傳遞便捷化的實現與公民民主、法治意識的覺醒，這種關注程度愈來愈高。在筆者看來，當前我國公務員薪酬制度存在的最大問題就是正當性證成不足，因此建議把尋求正當性作為當前我國公務員薪酬制度改革的準則。

一、當前公務員薪酬制度正當性缺失的主要表現

這里的正當性是指社會公眾對公務員薪酬制度在心理上、習慣上或道德上所給予的認可、支持和接受。以正當性的此種界定為參照，當前我國的公務員薪酬制度的正當性缺失主要表現在薪酬標準法律依據不足、增薪機制缺乏理性基礎、薪酬待遇有悖公平原則、薪酬結構不符合國際慣例等四個方面。

(一)薪酬標準法律依據不足

雖然2005年4月27日通過的《公務員法》確定了公務員工資制度的四項原則即按勞分配原則、正常增資原則、比較平衡原則、足額發放原則，但是，在筆者看來，我國公務員工資制度的法律依據仍然不系統、不完整。我國現行的工資制度在法律依據方面主要存在三個方面的問題：第一，缺失對工資制度進行系統規范和調整的《工資法》?！豆べY法》的缺位，致使--公務員工資標準的制定主體、制定程序沒有以法律的形式予以明確規定。第二，《公務員法》缺失相關責任條款。在《公務員法》的責任條款中，與薪酬標準相關的責任，僅規定“違反國家規定，更改公務員工資、福利、保險待遇標準的”要追究責任，然而，現實中改變公務員工資、福利、保險待遇的情況很少發生，多發的問題是工資、福利不足額，保險待遇不到位，津貼發放無原則。第三，對津貼的規定過于簡單概括。在《公務員法》中，不但沒有規定津貼標準的制定主體、制定程序，而且對津貼發放沒有任何的責任規定?，F行公務員薪酬制度法律依據不足，反映出我國用法律來管理國家公務員薪酬制度的進程仍處于相對滯后的狀態。

(二)增薪機制缺乏理性基礎

根據國務院2006年6月14日出臺的《國務院關于改革公務員工資制度的通知》(國發[2006]22號)與《公務員工資制度改革實施辦法》的有關內容，我們可以看出我國現行公務員工資的改革與增長的路徑是：第一步，國務院有關部門(主要是人事、財政部門)提出改革方案或增薪的實施辦法；第二步，經黨中央、國務院批準后實施。

由于筆者沒有找到有關津貼改革與標準提高的規范性文件，所以，只能通過兩則材料來展現津貼改革與標準提高的路徑。材料一：根據唐山市的規定，在職人員津貼補貼總水平在上年-基礎上人均提高600元／月。材料二：安徽省六安市裕安區第一次對公務員津貼補貼進行改革。知情人士透露，安徽省政府對該區的審核批準是人均一年1.34萬，這次規范、從2007年7月1日執行。透過以上兩則材料，我們可以看出公務員津貼改革與標準提高的路徑是：第一步，縣、地或省級政府的人事、財政部門擬定津貼改革方案或新的津貼標準；第二步，省級政府審查批準。

在筆者看來，我國現行公務員增薪機制在三個方面缺乏理性基礎：一是執政黨直接過問屬于國家事務的公務員薪酬制度，這種做法的理性基礎值得商榷。二是由政府及其有關部門來決定公務員的薪酬標準與增長程序，不免給人一種“以權謀私”的感覺。英國有一項古老的司法原則——自然正義原則，該原則要求自己不能做自己的法官。源于此，回避原則已為世界各國所接受。公務員自己確定自己的薪酬標準和增薪程序，其公正性難免不引起社會公眾的質疑。三是在當前民主不完善、社會自治程度不高的情況下，由縣級政府來確定公務員的津貼標準，社會公信度就顯得太低了。

(三)薪酬待遇有悖公平原則

隨著1993年工資制度改革的進行，不同地區、同一地區的不同政府部門之間出現了工資水平的較大差異。導致這種局面產生的一個原因，在于1993年工資制度改革時，國家就規定，建立地區附加津貼制度，使不同地區機關工作人員工資的提高與經濟發展聯系起來，允許省、自治區、直轄市運用地方財力安排工資性支出。但是，由于多種原因，這一制度一直未能實施。近年來，各地區、各部門在國家統一規定之外紛紛自行出臺津貼補貼，出現了分配秩序混亂的現象。在有的地區和單位，自行發放的津貼補貼超過基本工資。同樣是國家公務員，在承擔的職責大體相同的情況下，工資水平卻存在很大的差異，不僅嚴重違反了薪酬管理的內部公平性(或內部一致性)原則，而且造成了不同地區尤其是不同政府部門之間的工資攀比，一些單位想方設法籌集經費，用于發放內部補貼，在社會上造成了不好的影響，為腐敗提供了土壤，損害了公務員隊伍和政府的形象。

(四)薪酬結構不符合國際慣例

根據國際慣例，公務員的工資收入一般占薪酬總收入的70％—80％左右，津貼約占20％—30％左右。津貼通常包括工作津貼、生活津貼和地區津貼。工作津貼是指公務員因加班工作和特殊崗位而得到的額外報酬，如加班津貼、特殊崗位津貼和交通津貼等；生括津貼是指公務員在生活上的特殊需要和特殊情況而獲得的額外補助，如住房津貼、子女教育津貼、物價津貼等；地區津貼是指公務員在特殊地區工作和生活而獲得的額外報酬，如美國的特殊地區津貼、印度的城市補貼等。我國發達地區的公務員薪酬結構與國際慣例正好相反，我們的公務員每月工資收入(即職務工資、級別工資，基礎工資、工齡工資之和)一般僅有幾百元至1000多元，而經濟發達地區的津貼(補貼)則遠高于公務員工資。目前，廣東省直機關與廣州市直機關的廳級公務員的津貼已達5000—6000元／月，處級公務員的津貼也有4000元／月，津貼已成為公務員的主要收入來源，工資收入占公務員整體收入的比例嚴重偏低。由此可見，我國公務員薪酬的高低主要還是看地方政府決定發放多少津貼，而不是中央政府決定發放多少工資。

二、薪酬制度正當性缺失的消極影響

正當性缺失的薪酬制度對社會的發展帶來了三個層次的消極影響，從微觀上講，不利于“城鄉統籌”與“區域統籌”的實現，從中觀上講，不利于憲政的建設，從宏觀上講，不利于和諧社會的發展。

(一)不利于“城鄉統籌”和“區域統籌”的實現

津貼標準的制定權由省級政府，實質上主要由地、縣兩級政府掌握，致使東部與西部、城市與農村公務員的收入差距偏離合理區間，譬如，有的學者就統計了2004年各省市公務員津貼的差距，其中津貼最高的廣東省為3500元(月／人)，最低的貴州省為260元(月／人)。廣東省補貼水平是貴州省的13.5倍。公務員之間如此大的津貼差距所帶來的直接后果之一，就是人才從落后地區向發達地區、從農村向城市流動，這種現象在每年的公務員招錄考試中就能鮮明地體現出來：同樣的職位，東部發達地區、城市的考錄比例是幾十甚至幾百比一，而西部落后地區、農村的考錄比例只有十幾比一甚至更低。優秀人力資源的大量流失使得落后地區與發達地區、農村與城市之間的差別越來越大。公務員薪酬制度帶來的此種后果與國家正在倡導的“科學發展觀”的精神是背道而馳的，不利于“城鄉統籌”與“區域統籌”的實現。

(二)不利于憲政的建設

憲政是以憲法為前提、以民主為基石、以法治為保障、以人權為核心的政治過程，所以進一步加強民主、法治建設就顯得非常重要。然而，當前的公務員薪酬制度卻不利于民主、法治建設的發展。從民主角度來看，按照人民主權理論，公務員是人民的公仆，人民是主權的所有者，只有主權所有者(人民)，至少是其代表者(全國人大)才有權力決定其公仆(公務員)的薪酬待遇，當前公務員的薪酬標準由行政系統自行確定的情況不符合民主原則。從法治角度來看，當前公務員薪酬制度的法律依據不足，《工資法》缺位的現象是違背法治原則與精神的。由于民主、法治是憲政的重要構成元素，所以，當前公務員薪酬制度對民主、法治建設的阻礙，最終會演變成對憲政建設發展的阻礙。

(三)不利于和諧社會的發展

建設和諧社會是當前國家和社會發展的一項重要目標，因此，公務員薪酬標準的制定與薪酬制度的改革也應當堅持服務于這一目標。這就要求政府在推進公務員薪酬制度改革與提升公務員薪酬標準時，要充分考慮到相關群體的利益和社會公眾的態度與看法，不能僅僅著眼于自身利益，老想著給自己加薪，越多越好。然而，在我國現行的薪酬制度下，由于地方政府掌握津貼的發放標準，而某些領導又缺乏法治觀念與公平意識，于是，在2006年工資改革的推行中，有些地方政府“以權謀私”，置《教師法》于不顧，僅僅大幅度提升公務員的津貼水平，而對中小學教師的待遇提升問題不理不問。如此一來，引發了一系列教師的群體性行為。給社會帶來了不穩定、不和諧。多發的此類事件終于引起了教育部與人事部的重視，特別是在2009年的兩會上引起了人大代表、政協委員的關注，國務院表示會迅速實施教師的績效工資發放。

三、國外公務員薪酬制度的正當性基礎

(一)薪酬標準法定、統一

國外大多數國家的公務員薪酬標準，不僅有明確的法律規定，而且是統一的。如美國在1962年頒布了《聯邦工資法》，統一了公務員的工資標準；1970年和1978年又先后頒布了《聯邦工資比較法》和《文官改革法》。從國際經驗來看，在美國、日本、英國、法國、德國、加拿大、新加坡等主要市場經濟國家以及我國的香港和澳門地區，同級公務員的工資和福利標準基本上是統一的。

(二)專門機構負責薪酬標準評估

如果公務員的薪酬偏高，會增加政府財政負擔，引起社會公眾對政府和公務員群體的不滿；如果偏低，則使政府的優秀人才流向其它行業，影響公務員隊伍的整體素質。因此，美國、日本、新加坡、香港等地，基本上都設有專門機構從事公務員薪酬水平和趨勢的評估，通過動態的評估掌握企業工資的變動情況，及時提出調整公務員工資標準的建議。

(三)明確增薪主體與程序

在一個法治國家，公務員的權利都要受到嚴格的制約，公務員自己給自己漲工資，是不可思議的，人民是公務員的“老板”，公務員是人民的“員工”，因此，公務員的待遇當然是由人民確定，也就是公務員的工資標準要經過國會的批準。在美國，即使公務員的增薪方案得到批準，為了避免自己給自己增薪之嫌，美國法律規定了“利益回避”制度，即“誰提出漲工資，不給誰漲工資”。而是讓下任官員受益，這就避免了公務員利用手中的權力為自己謀取私利的可能。

(四)薪酬水平中等

法國是老牌的資本主義國家，但從它的分配制度看，法國社會日趨人道和公平。法國公務員工資的現狀是：公務員平均工資高出最低工資一倍，公務員工資和工人工資大致相等。通過社會財富再分配，法國各階層的實際收入差距更小，工資低的家庭通過再分配后的實際收入有可能高于工資高的家庭。根據2004年7月13日《華盛頓郵報》的報道，包括總統在內的白宮工作人員共有431名，他們的平均工資為67，750美元／年，比美國公民的平均工資高出O.8倍，美國公民的平均工資約為36，764美元／年。美國總統漲工資，考慮的不是提高總統的待遇，而是維持總統的待遇，因為美元自身貶值的緣故，從購買力角度衡量，總統的實際待遇是下降的。一般而言，公務員的工資水平往往處在社會平均工資的中等偏上水平。實際上，美國、日本、新加坡、香港等國家、地區的公務員收入會明顯高于制造業從業人員的平均工資水平，而略低于IT等高科技行業和大型跨國公司員工的水平。

四、正當性對我國公務員薪酬制度的要求

(一)加強薪酬制度的相關立法

根據當前我國公務員薪酬制度的現狀，并借鑒國外公務員薪酬制度的經驗，建議我國的公務員薪酬制度早日實現標準法定化。具體措施可以從兩個方面考慮：第一，制定《工資法》。由《工資法》統一規范和確定公務員的工資、福利、獎金、津貼的發放；第二，對擅自不按照標準進行薪酬發放的情況，要規定明確、詳細的責任條款，尤其是對采取各種變相手段超越國家標準發放福利、獎金的行為，必須予以嚴厲處罰。第三，通過相關的法律建立專門機構負責薪酬標準評估，不能把薪酬標準評估的工作交給人事與財政部門，以保障薪酬標準確定的公信力。

(二)建立以人大為主導的增薪機制

鑒于公務員自己決定自己的薪酬標準越來越受到社會的質疑，筆者認為，要消除民眾的質疑，就必須進行公務員增薪機制的民主化改革，具體做法為：第一，改變執政黨在公務員薪酬制度中的角色。執政黨在公務員薪酬制度中所扮演的角色，應當與其在國家制定“國民經濟和社會發展規劃”過程中扮演的角色類似，應為公務員薪酬制度改革的提議者、建議者，全國人大應為改革草案的審議、批準者，國務院應為改革草案的起草者與經人大批準后的薪酬改革方案的實施者。第二，建立由全國人大主導的公務員薪酬制度與增薪機制。由人大及其常委會制定的《工資法》等法律規定，增薪的方法和程序由人大及其常委會制定的法律確定，國務院起草的薪酬制度改革方案、增薪方案由全國人大審議決定是否通過。第三，國務院及其有關部門在起草公務員薪酬制度改革草案、增薪草案時，應當充分征求民意，了解社會公眾對公務員薪酬改革草案與增薪草案的態度。

(三)推進薪酬待遇的合理化改革

對于公務員薪酬差距過大的現狀，建議推進薪酬差距合理化改革，具體來講，可以從兩個方面采取措施：第一，津貼的發放標準不能由地方決定。建議根據各地的人均GDP水平與最低工資標準，由國家統一確定三或四個津貼層次，標準層次不能太多，太多的標準層次就會造成差距不合理，可以考慮與最低工資標準劃分同樣多的層次。第二，大幅提高農村地區與落后地區公務員的津貼標準。要想真正實現科學發展，完成“城鄉統籌”與“區域統籌”的目標，很關鍵的一點就是要把優秀的人才留在農村地區和落后地區，現行的公務員薪酬制度顯然不利于此種目標的實現。要留住人才，就要把握一個原則，那就是要充分保障農村地區與落后地區公務員的經濟利益。建議通過改革實現農村地區、落后地區公務員薪酬收入的購買力高于城市地區、發達地區公務員薪酬收入購買力。

在推進薪酬待遇的合理性方面，除了進行薪酬差距合理性改革之外，還要進行薪酬水平的合理性改革。我國現在的公務員薪酬水平，有的地方確實偏低，需要提高。但是，在很多地方公務員的薪酬待遇是偏高的，從每年公務員招考中幾百比一的招錄比例，就能映射出這種現實。尤其是在深圳市進行的一次公務員的招考中，40個博士競爭一個副處級職位，更是反映出公務員的薪酬待遇要遠遠高于高校教師的收入。因此，要根據各地實際情況來確定公務員的薪酬水平是升還是降，不能以實行陽光工資為借口來變相增加公務員的薪酬。

(四)采取以工資為主、津貼為輔的薪酬制度

世界上多數國家所采取的以工資為主、津貼為輔的薪酬制度，是經過長期的實踐才形成的一種薪酬結構，增加津貼，可以改善公務員的生活條件，提高公務員的積極性，但津貼在個人收入中所占比例過大，就會沖淡基本工資的調節和激勵作用，甚至會破壞報酬的合理性。建國以來，我國高福利、低工資的薪酬制度對報酬合理性的破壞早已為我們所認識，為了促進薪酬制度的合理性，國家在1985年、1993年進行了兩次公務員工資制度改革。兩次改革雖然在一定程度上改變了原有薪酬制度的弊端，但是，1993年工資制度改革形成的高津貼、低工資的薪酬模式所帶來的新問題也正在慢慢地消蝕報酬的合理性基礎。這種薪酬制度也愈來愈遭受到社會的批評。因此，筆者建議，對于公務員薪酬結構的問題，應當與國際慣例接軌，采取以工資為主、津貼為輔的薪酬制度。