依法科學(xué)規(guī)劃與保護房屋所有權(quán)

摘 要:房屋依附土地的天然屬性，使土地使用權(quán)成為房屋所有權(quán)的基礎(chǔ)。而政府的規(guī)劃可以使土地使用權(quán)人喪失權(quán)利，強制拆遷制度使房屋所有權(quán)因此落空。在現(xiàn)行的土地制度下，保護房屋所有權(quán)的根本，應(yīng)當是對住宅建設(shè)用地使用權(quán)予以保護，對政府收回土地的行政行為設(shè)定限制。行政規(guī)劃不等于公共利益，應(yīng)當阻止借規(guī)劃之名損害土地使用權(quán)人的合法利益的侵權(quán)行為。

關(guān)鍵詞:法國檢察院;刑事職權(quán);公訴權(quán)

中圖分類號:D913 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)11-0069-03

作者簡介:姜曉萍(1961- )，女，江蘇南京人，中共江蘇省委黨校法政教研部副教授，主要研究方向為民商法。

一、從重慶最牛“釘子戶”說起

2007年3月，重慶市民楊武和吳蘋夫婦家的小樓因拆遷糾紛而成為孤島的新聞在國內(nèi)乃至國外盛傳，雖然最終達成拆遷協(xié)議，但事件引發(fā)的物權(quán)討論遠未結(jié)束。適逢2007年3月16日十屆人大五次會議通過《物權(quán)法》，期間便有了“物權(quán)法維權(quán)第一案”之說。確實，《物權(quán)法》第42條就國家征收個人房屋，在“公共利益”的目的限定、程序正當、拆遷補償和居住保障上作出了明確的規(guī)定，但在這個“房屋所有權(quán)”的面紗下，土地使用權(quán)的保護則是極其脆弱的。《物權(quán)法》第148條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應(yīng)的出讓金。”住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為建設(shè)用地使用權(quán)的一種，也適用該條規(guī)定，但自始至終，“公共利益”的范圍如何界定是一個仁者見仁、智者見智的爭論不休的問題，尤其是政府規(guī)劃是否就等于“公共利益需要”，一直沒有在立法層面上落錘定音。

眾所周知，我國城市居民的住宅上存在兩個權(quán)利，即房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，城市的土地所有權(quán)屬于國家所有。既然是國家所有，就意味著所有人可以對使用權(quán)予以收回，在法律語境中，這種收回不是對所有權(quán)剝奪的征收。房屋所有權(quán)人(也即土地使用權(quán)人)也許會提出質(zhì)疑:自己享有70年的土地使用權(quán)，政府怎么能夠想收就收?其實，政府收回行為并非恣意妄為，其合法的外衣就是城市規(guī)劃!舊城改造是規(guī)劃，危房重建是規(guī)劃，布局調(diào)整是規(guī)劃，用途變更是規(guī)劃，等等。規(guī)劃作為行政行為不僅具有廣泛的空間，而且具有極大的強制性，容不得土地使用權(quán)人討價還價。此時，盡管還存在著房屋所有權(quán)，但房屋怎能脫離土地?在土地使用權(quán)這個基礎(chǔ)權(quán)利被動搖的情形下，房屋所有權(quán)成了空中樓閣，拆遷走人成為無奈的選擇，否則，《城市房屋拆遷管理條例》第16條、第17條有關(guān)強制執(zhí)行制度立即生效。可見，“釘子戶”要以《物權(quán)法》維權(quán)也只能是一個宣誓性的口號，在這里，拆遷是硬道理，輿論和公眾對“釘子戶”的聲援更多的是對現(xiàn)實社會公權(quán)力的一種不滿和宣泄而已。

由規(guī)劃引發(fā)拆遷，繼而產(chǎn)生社會矛盾，早已有極端的案例。2003年8月22日，南京市拆遷戶翁彪在玄武區(qū)鄧府巷拆遷指揮部辦公室點燃自己澆遍汽油的身體。據(jù)報道，翁家因長江路文化街的規(guī)劃應(yīng)當拆遷，但因拆遷補償款爭議，區(qū)拆遷辦在翁家未搬遷的情況下強行推倒房屋，采取惡意驅(qū)逐行為，這是其自焚的直接原因。無獨有偶，時隔不過1個月，9月15日，安徽農(nóng)民朱正亮在北京天安門金水橋自焚。朱家被拆的房屋位于青陽縣蓉城鎮(zhèn)，該房屋是1998年經(jīng)規(guī)劃部門批準后建成，耗資十多萬元，花光了朱家的全部積蓄。而在2000年這塊地即被列入舊城改造，拆遷部門把居住人強行趕出屋后推倒房屋，激化了矛盾。相比之下，重慶地方對“釘子戶”已經(jīng)比較人性化了，雖然房子成了孤島，斷水、斷電、斷路，又有法院的強制執(zhí)行，但畢竟沒有出人命。前仆后繼的拆遷糾紛已經(jīng)形成社會矛盾，成為社會不穩(wěn)定的因素之一，也成為近年全國人大、政協(xié)兩會關(guān)注的重要民生問題之一。

二、政府規(guī)劃:權(quán)利難以對抗權(quán)力

顯然，在房屋拆與不拆問題上，政府的規(guī)劃是根“金箍棒”，落到誰的頭上誰走人。其實，土地使用權(quán)又何嘗不是如此?筆者最近代理的一起土地使用權(quán)糾紛即是一例。原告與被告某開發(fā)區(qū)于2003年簽訂了以工業(yè)用地用途的土地使用合同，約定由被告辦理土地使用權(quán)登記事宜。次年2月，原告付清全部款項，在7月準備開工建設(shè)辦理施工許可證過程中，被告還向有關(guān)機構(gòu)出具證明，稱該地塊“正在辦理受讓地塊的土地使用證的相關(guān)手續(xù)”，“請貴委在辦理有關(guān)項目的施工許可證時予以支持”。然而時隔僅僅三個月在建廠房即將建成投入使用之時，被告向原告送達通知，稱規(guī)劃變更將收回土地。原告提出按照規(guī)劃的改變用途(即建設(shè)住宅)使用土地，并可以補繳工業(yè)用地和經(jīng)營性用地的差價，但被告堅決不允，稱國家規(guī)定所有經(jīng)營性用地不能協(xié)議出讓，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓，即必須收回土地。相關(guān)法律的規(guī)定的確如此，被告沒有說謊。但問題是:短短幾個月的時間就導(dǎo)致土地用途變化，工業(yè)用地改成經(jīng)營性用地的依據(jù)何在?規(guī)劃的隨意性由此可見一斑。

《城市規(guī)劃法》早在1989年已經(jīng)頒布，但規(guī)劃的無約束性卻使這一法律成為擺設(shè)。1994年北京市政府允許李嘉誠在王府井興建東方廣場，這一工程嚴重違反了政府自己制定的城市總體規(guī)劃。^[1]2007年，在該法修改中的全國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議上，建設(shè)部副部長仇保興例數(shù)目前城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在的種種問題:一是勞民傷財?shù)男蜗蠊こ蹋簧俪鞘械男蜗蠊こ膛c基礎(chǔ)設(shè)施短缺并存;二是急功近利的規(guī)劃調(diào)整，一個領(lǐng)導(dǎo)一張規(guī)劃，不顧實際提出要建國際化城市;三是寅吃卯糧的圈地運動，用光子孫錢，追求任內(nèi)政績，使大量國有資產(chǎn)流入少數(shù)人腰包;四是破壞資源的過度開發(fā)，由于干部的無知、利益集團的貪婪和某些專業(yè)部門的權(quán)力，使不可再生的歷史文化和風(fēng)景旅游資源遭受嚴重破壞;五是盲目布局的基礎(chǔ)設(shè)施，盲目追求大而全、小而全，一個地級市內(nèi)有各自為政的200多個自來水廠，卻沒有相應(yīng)的污水處理設(shè)施;六是混亂無章的城郊用地，不少城市的城郊已成了“三不管”的“城中村”，用地混亂，污染嚴重，環(huán)境惡化;七是任意肢解的城鄉(xiāng)規(guī)劃，法規(guī)體系不健全;八是屢禁不止的違法建筑，有的城市違法建筑總量已達建筑面積的三分之一，任意改變建筑體量、高度和用途的現(xiàn)象更是屢見不鮮，公開的違法現(xiàn)象已成為依法行政的巨大障礙。^[2]

規(guī)劃的無約束性不僅表現(xiàn)在行政行為的恣意妄為，而且表現(xiàn)在沒有相關(guān)的法律責任落實，包括對規(guī)劃提起行政訴訟。《行政訴訟法》第12條第(二)項明確規(guī)定“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”不具有可訴性。南京市民施建輝、顧大松因紫金山違法搭建觀景臺狀告南京市規(guī)劃局一案，南京市中級人民法院以級別管轄為由未予受理，在管轄權(quán)爭議過程中因南京市政府決定將投資3000萬元的觀景臺予以爆破拆除，使該案落下帷幕。倘若本案無級別管轄問題存在，法院對此類糾紛能否受理?依筆者之見，抽象行政行為的可訴性問題以及公益訴訟問題不解決，此類案件恐難有著落，對規(guī)劃行為的司法審查，有賴立法的重大突破。

三、坐收漁利:誰從規(guī)劃中得益

就重慶“釘子戶”的討論，筆者看見有網(wǎng)民調(diào)侃:“開發(fā)商買不起人民群眾的房子就讓人民法院強制執(zhí)行，如果人民群眾買不起開發(fā)商的房子是否也可以要求人民法院強制執(zhí)行?”^[3]看似戲言，實則深刻，道出了拆遷補償糾紛的真諦。

首先，政府從土地出讓中受益是顯而易見的。土地招標、拍賣過程中不斷飆升的出讓價格令人咋舌，有人擔憂政府把土地賣完了怎么辦?實乃杞人憂天，一紙重新規(guī)劃立馬可以解決!重新規(guī)劃獲得的利益如滔滔長江之水，取之不盡，用之不竭。土地的出讓價格市場化了，但土地的補償是有“規(guī)定”的，其間的利益空間無限廣闊，而規(guī)劃的絕對權(quán)威性是這個廣闊利益空間的保護傘，包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)的土地權(quán)利在規(guī)劃面前如海市蜃樓，看似美麗，實則稍縱即逝。

其次，房地產(chǎn)開發(fā)商在房屋拆遷和新房銷售中的巨大利益，是眾多實業(yè)界對房地產(chǎn)業(yè)趨之若鶩的根本原因。稍加觀察不難發(fā)現(xiàn)，中國的企業(yè)，無論其行業(yè)性質(zhì)如何——生產(chǎn)制造業(yè)、服務(wù)流通業(yè)或者零售業(yè)等，只要企業(yè)做大，幾乎都會涉足房地產(chǎn)業(yè)。按照企業(yè)的本性解釋，只能是利益驅(qū)動。對拆遷戶的補償有政府的確定標準，包括“釘子戶”在法律途徑中能得到的補償款都是可預(yù)測的，如果不服將面臨強制執(zhí)行;但在新建住房的銷售中，銷售價格政府是不管的，漲也好，降也罷，開發(fā)商和購房人是周瑜打黃蓋，即使房價瘋長，政府也無法干預(yù)，人民群眾買不起開發(fā)商的房子是不能申請人民法院強制執(zhí)行的。政府出臺的房價控制手段于開發(fā)商毫發(fā)無損，更多地倒是約束了購房人或房屋所有人，比如所謂的稅收調(diào)控。在房屋拆遷的“管”與房屋銷售的“不管”之間，開發(fā)商同樣獲得了巨大的利益空間，據(jù)說有人甚至已經(jīng)賺得不好意思了，被拆遷人的原有土地使用權(quán)在一片賺錢聲中隕落。

得利與失利的結(jié)局，權(quán)力與權(quán)利的較量，在“規(guī)劃”聲中一錘定音!

四、依法規(guī)劃:落實房屋所有權(quán)的根本

依照行政行為過程性理論，為履行某種行政管理而實施的一系列的行為，形成一個前后承接的動態(tài)過程。于房屋所有權(quán)的保護而言，由規(guī)劃開始，進而拆遷，最終補償，其間涉及的法律層面的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)，均與規(guī)劃行為密切相關(guān)。因此，只有規(guī)范規(guī)劃行為，才能談得上對房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的保護。

1.依法規(guī)劃，必須建立前置程序保障規(guī)劃的科學(xué)、公正

土地使用權(quán)收回、房屋征收事關(guān)千家萬戶的根本利益，規(guī)劃行政行為應(yīng)當通過公開信息、發(fā)布公告、市民聽證以及專家論證等前置程序，圍繞“公共利益”的目的限定展開論證，并依法律規(guī)定對程序中可能出現(xiàn)的違法行為設(shè)定行政監(jiān)督和司法訴訟。近日在美國鬧得沸沸揚揚的輝瑞公司新建拆遷糾紛一直訴到聯(lián)邦最高法院由9名法官表決才落下帷幕。前置程序還可以防微杜漸，使類似南京紫金山觀景臺、武漢外灘花園等巨大損失事件不再發(fā)生。

2.依法規(guī)劃，必須對“公共利益”加以界定

早在物權(quán)法及之前的民法典制定過程中，“公共利益”問題的討論就非常熱烈，更有學(xué)者在立法層面提出頗具可操作性的建議，如梁慧星教授指出:“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)，環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。”“征收不得適用于商業(yè)目的。國家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財產(chǎn)的，只能通過訂立合同的方式。”^[4]行政規(guī)劃必須有法可依，法律缺失產(chǎn)生的自由裁量權(quán)可能導(dǎo)致行政權(quán)的無限擴張乃至濫用。

3.依法規(guī)劃，必須建立對規(guī)劃的約束機制，包括行政復(fù)議制度和行政訴訟制度

“無約束性規(guī)劃”是目前規(guī)劃行為造成糾紛的重要原因。在任何權(quán)力都有可能被濫用的情形下，對權(quán)力的制約就是對權(quán)利的保障。行政復(fù)議制度作為自我糾錯機制，具有很強的中國特色，也在行政行為的制約中發(fā)揮了重要的作用，應(yīng)當繼續(xù)保持。同時，作為權(quán)利保障的最后一道防線，建立對規(guī)劃行為的司法審查和裁判的行政訴訟機制，包括公益訴訟、抽象行政行為的訴訟，使規(guī)劃的權(quán)利保障目標和責任制度落在實處。□

參考文獻:

[1]趙凌.一場“雙贏”大戲讓北京城獨輸.南方周末，2007-07-26:E29版.

[2]人民網(wǎng):聚焦《城市規(guī)劃法(草案)》立法背景.2007-04-28.

[3]http://news.sina.com.cn/c/2007-03-23.

[4]梁慧星.中國民法典草案建議稿.法律出版社，2003:51-52.

責任編輯:錢國華