建國以來我國農村基層政權的構建及思考

摘 要:建國以來，我國對農村基層政權的構建，經歷了一個逐步下移深入——全面控制——權力回撤的過程。這種國家權力由上而下，再從下回抽的路徑，彰顯出中國共產黨在構建農村基層政權指導思想上動員、控制、自治前后相繼的三種方略。回顧與總結建國后各個歷史時期我國農村基層政權構建的經驗和教訓，不僅有助于農村的穩定和發展，而且對于國家的現代化進程都具有重要的意義。

關鍵詞:建國以來;農村基層政權;構建;思考

中圖分類號:D267 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)11-0009-06

作者簡介:聶紅琴(1973- )，女，江西新余人，中共江蘇省委黨史辦干部，主要研究方向為農村基層政權;陳安(1975- )，男，江西贛州人，中共贛州市委黨史辦干部，主要研究方向為“三農”問題。

60年來我國農村基層政權的組織形態，大致經歷了三個不同的發展階段，即鄉政并立、人民公社和村民自治。每一次大的運動和變革，都伴隨著基層政權和基層組織的變遷，留下基層政權和基層組織的烙印。回顧與總結建國后各個歷史時期我國農村基層政權構建的經驗和教訓，不僅有助于農村的穩定和發展，而且對于國家的現代化進程都具有重要的意義。

一、鄉政并立時期——建國初期通過土地改革和合作化運動，逐步構建我國的農村基層政權組織，黨的影響力開始逐步深入農村基層社會

新中國的成立為在全國范圍內確立農村基層新政權體制提供了根本性政治保障。1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定:“各級政權機關一律實行民主集中制。……各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府。”^[1]這樣，國民黨政權的以權制權、議員專職、地方自治等項原則就被完全摧毀。

在老解放區，中國共產黨早在第二次國內革命戰爭時期，就在領導農民群眾進行革命斗爭和土地改革的基礎上，掌握了農村的政權，并進行了一定程度的建設，已經積累了一些經驗，并取得了一定的成績。解放初期，在老區的農村基層政權構建，主要是結合新中國建立人民民主專政政權的過程，通過選舉村、區、縣三級人民代表大會的代表而進行的。在新解放區，這一階段農村基層政權構建主要是在黨的領導下廢除保甲制，建立新的人民民主專政的政權。黨領導農民群眾在農民協會等群眾組織的基礎上，通過剿匪、反霸、減租減息、土地改革等運動，不斷發動群眾，培養積極分子，通過鄉村農民會議或農民代表會議建立鄉村基層政權。中國共產黨通過組織農民協會，領導和發動農民群眾，不斷在群眾中培養積極分子，通過選舉農民代表及其委員會，為政權組織輸送了干部力量，促進了政權建設。農民協會成為土地改革的主要組織形式和執行機關，也成為名副其實的農村基層政權組織。在農民協會的基礎上，通過農民代表會議，選舉產生鄉人民政府委員會。國民黨時期的鄉村保甲制度被徹底摧毀了。

在土地改革過程中，依據土地及財產狀況，把農民劃分為地主、富農、中農、下中農、貧農等一些階級成份，無償地把地主、富農的財產加以沒收供貧下中農分配。這就徹底改變了農村的政治、經濟和社會關系。這種經濟性的階級成份制度不久就變成了純政治性的階級成份制度。貧下中農成為農村中的主導階級，占農村人口10%的地主、富農成了專政的對象。農村基層政權就是建立在這樣一種政治結構之上。土地改革的過程即建政過程，也就是土地改革與農村基層政權構建是有機統一的。可以這樣說，建國初期農村基層的人民民主專政的政權構建是伴隨著黨領導下的農民協會的不斷發展和土地改革的不斷推進而進行的。

為規范農村基層政權組織的建立，1950年12月，政務院頒發了《區各界人民代表會議組織通則》、《區人民政府及區公所組織通則》、《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(行政村)人民政府組織通則》。這些文件成為建國后我黨構建農村基層政權的最早文件，也是我國農村基層政權建設開始走上法制化、制度化的標志性文件。1954年1月，內務部頒發了《關于健全鄉政權組織的指示》，要求鄉人民政府一般應按生產合作、文教衛生、治安保衛、人民武裝、民政、財糧、調解等方面的工作，分設各種經常的工作委員會。行政村以下按自然村劃定居民組進行工作。村設代表主任，由鄉人民代表互推產生。居民組設組長，由代表擔任。村組織的干部，與人民代表大會制度完全合一。這樣，鄉村組織和基層政權建設就更加正規。

到1954年，我國農村基層政權組織存在兩種情況:一是區村兩級政府體制，即在縣以下層次設立區政權和村政權，召開區、村人民代表會議，選舉產生區政府或村政府，對農村地區實施行政管理。二是區鄉建制，即在縣以下設立區公所，作為縣的派出機構，在區公所之下設立鄉政權，召開鄉人民代表大會，選舉產生鄉人民政府，在村一級不再設立村政權。在村以下，一般按選區劃分為若干村民小組，或以自然村為規模劃分村民小組。村的規模，一般比保甲制度中的保要小些，村民小組也比甲要小些。

隨著國家政治、經濟形勢的發展，黨對農村基層政權體制進行了較大范圍的調整:一是撤銷區公所。1954年9月，第一次全國人民代表大會通過了新中國第一部憲法規定了我國農村基層政權為“鄉、民族鄉、鎮”。區政權失去了繼續存在的法律依據。二是調整鄉政權。主要有兩次。第一次是在建國初期，把實行大鄉制的華東、中南、西南各省的大鄉適當劃小，同時把華北、東北等地區的行政村建制改為鄉建制，使全國的農村基層政權建制逐步趨向統一，即實行鄉建制。第二次是在農業合作化運動之后，根據形勢發展的需要，全國各地普遍采取并鄉等措施，擴大鄉的規模，全國兩萬一千多個鄉，幾乎減去一半，每個鄉的規模擴大了數倍。三是在健全鄉政權的同時，對鎮政權組織也作了相應的規定。1955年11月，國務院頒發了《關于城鄉劃分標準的規定》，對鎮建制及鎮政權組織設置作出了規定。各地根據這一規定作了相應調整，把一些不符標準的建制鎮與周圍農村的鄉加以合并，改為集鎮鄉，作為聯系周圍鄉村的樞紐。當時的建制鎮只有很少的農村地區，鎮以下也不再設鄉。13000人口以下的鎮，按居民居住狀況，以100-400戶為范圍建立居民委員會，其下劃分居民小組，由鎮直接領導居民委員會;13000人口以上的鎮，按1000-1500戶左右設一街道辦事處，作為鎮政府的派出機構，其下設居民委員會，在居民委員會之下再設若干居民小組。鎮的農村部分，如已組織農業生產合作社，鎮政府則通過合作社進行工作，在合作社范圍內不設居民委員會。四是建立民族鄉。中國作為一個多民族的國家，如何在基層政權建制中照顧這種特點，是十分重要的問題。1955年12月，國務院根據憲法發布了《關于擴建立民族鄉若干問題的指示》，要求凡是相當于鄉的少數民族聚居地方，要建立民族鄉，凡是過去建立的相當于鄉的民族自治區，應該改建為鄉。

總體來說，在鄉政并立時期，黨在較短的時間內在全國迅速構建起農村基層政權，而且農村基層政權組織體系相當嚴密，這是任何歷史時期和其他任何國家所做不到的。由于歷史的原因，這種基層組織政權具體兩個特點:一是受蘇聯的影響較大，權力高度集中，實行黨的一元化領導。各級政府當時都稱之為“×××人民政府委員會”。二是帶有很強的軍事組織色彩。在區鄉建制中實行黨委制，黨的干部實行專職化。這一時期，通過民主建政的方針和在農村基層的政權建設，中國共產黨將廣大農民群眾團結在新政權周圍，使他們真正擁有了民主權利，成為了國家的主人。黨領導下的農村基層政權建設逐步走上正軌，基本上處于良性發展的階段，農村基層政權建設取得了很大成績。這對于今后的農村基層政權建設具有很大的借鑒意義。

二、人民公社制度——建國后第一個完整的農村基層政權架構

隨著中國共產黨農村政權的建立和土地改革完成，農業生產力得到了很大的發展，整個社會也獲得了空前的穩定和發展。但是，由于小農經濟的特殊性，土地改革之后的農村又面臨著土地重新兼并和貧富分化的危機。面對當時的種種困境，毛澤東傾向于相信，“體制上的改革，尤其是當其與動員資源的運動結合起來時，能夠對更迅速的發展道路提供一個引人注目的突破”，而“較大的農業生產單位可以導致有效的規模經營”、“動員現有資源，主要是勞力，將為更快發展提供一個突破口”^[2]。人民公社制度的產生正是基于這樣一種認識與思考。

人民公社在全國的建立，使黨在全國農村的統治得到了加強，農村所有合法性資源得到有效整合。人民公社“達到了國家組織力量對中國基層社會的完全控制，政府以一種前所未有的方式滲透進入社會的各個角落”^[3]。

人民公社的權力層控性。由于中央政府決心把農村建成一個自給的大共同體，以便將農民迅速引向現代化和共產主義生活方式，鄉村開始普遍推行人民公社“三級管理制度”。人民公社作為國家政權組織的基層單位，兼有國家行政管理和社會生產管理的雙重職能。政社合一的人民公社常常分為三級，即公社(“文革”時稱革命委員會)、生產大隊和生產隊，“三級所有，隊為基礎”，權力機構呈現出層控性格局。公社是生產大隊和生產隊的上級。在行政上，公社管理委員會行使著人民政府權力，管理著財政、貿易、文教、衛生、治安、調解民事糾紛等工作。它隨時監督和檢查生產大隊及生產隊執行中央既定政策和法令的情況。在生產上，它向各生產隊提出關于生產計劃的建議，并且對各生產隊擬定的計劃進行合理的調整。它還督促和檢查生產隊的生產工作、財務工作以及國家任務的征購情況。必要時，公社還組織大隊之間進行生產協作，推廣和供應良種、農具、肥料等。生產大隊是中間層次的組織，是當時唯一合法的村級組織。生產大隊管理委員會，在公社管理委員會的領導下，管理本大隊范圍內各生產隊的生產工作和行政工作。生產大隊行政管理色彩濃厚，具有總體性社會單位的特征，比如實行生產資料和其他社會資源的公有制;非獨立性，無條件執行“上級單位”的指令，將上級和國家的利益置于自身利益之上;既是計劃經濟的生產與分配組織，又是全面專政的工具。為把上級和自己的決策貫徹到生產隊，生產大隊有權對于那些不服從工作安排的生產隊進行處罰。生產隊是人民公社在一些地方出現嚴重問題之后才建立起來的。

人民公社的一元化領導。這是其他任何組織所無法比擬的有利條件。人民公社三級管理的有效性，主要得力于黨組織在大隊一級的建立。人民公社時期，生產大隊根據規模的大小和黨員的多少，設立黨總支部委員會或者黨支部委員會。黨的八屆十中全會就明確指出，在人民公社內的黨委員會、總支部、支部，是中國共產黨在農村中的基層組織，是農村工作的領導核心。黨組織的絕對領導地位可以從人民公社的權力運行方式上窺見一斑。從橫向上看，人民公社實行黨政合一，大隊一級的管理委員會、青年團、婦聯、民兵連等組織全部接受黨支部的領導，黨支部有權為這些組織制定大政方針，并監督它們執行。由于黨支部的職能無所不包，大隊一級的權力運作，主要指的就是黨支部權力的運作。從縱向上看，黨的組織原則是“下級服從上級，全黨服從中央”。黨的權力集中且層次分明，黨支部向黨委負責，黨小組向黨支部負責，而在黨委和黨支部內，權力高度集中在黨的書記手中。因此，黨組織的設立，形成了行政向黨組織集中，黨組織向組織負責人集中的高度一體化領導的權力系統。這使得黨的領導權一直延伸到了中國廣大鄉村最基層，使黨的最高領導人能夠前所未有地向中國大多數人貫徹他們的意志。“四清”運動時期，上級派遣的工作隊進駐大隊，曾一度取代大隊黨支部而成為革命的實際領導者。

人民公社的單一性和依附性。人民公社時期，由于“左”傾錯誤的擴大化，仍沿用政治標準劃分階層。當時的農村階層被劃分為地(主)、富(農)、反(革命者)、壞(人)、右(派分子)以及革命群眾和革命干部七個階層。前五類分子的自由受到限制，往往成為“群眾專政”的對象。他們的子女在參軍、招工、升學等方面難有機會。貧下中農和中農則是“公社的主人”，掌握著大隊和生產隊的權力，大隊干部和黨員都從他們中選拔。干部的任職自然是上級選拔的結果，這決定了他們依賴上級的支持行使權力，這樣，“一批以服從為主旨的鄉村干部成為鄉村社會的事權者”，鄉村社會與政府緊密地連在一起，增加了國家(和共產黨)的直接影響人民公社作為基層社會組織，在全面掌握其管轄范圍內的政治、經濟、文化、軍事等權力的情況下，任何農民個人無法脫離公社而獨立存在。這事實上造成了農民個人對于公社的全面依附。

人民公社的排他性和穩定性。人民公社時期，計劃取代了市場，成為鄉村社會資源的唯一配置手段，農民的收入趨于均值化。凡是因勞動、經濟和技術等差異而有可能造成不平均的地方都被扣上“資本主義尾巴”的帽子。社員的一切商業活動都被制止，憑工分在年終所獲的現金分紅大多只夠買油鹽醬醋。鄉村社區中的家祭儀式、內部傳統的互助等社會活動，也被列為“四舊”加以批判。國家希望老百姓安分守己，令行禁止，不允許具有獨立意識和獨立權利的家庭從中作祟。在黨政合一高度集權的狀態下，其他獨立的經濟組織和社會組織自然難以生成。國家全部政治的著眼點，就是希望以一個統一的官員體系，來與億萬分散的家庭相抗衡，以使整個鄉村皈依“大同”理想。政治運動往往促成并維持人民公社時期鄉村權力結構的穩定。階級斗爭和政治學習是鄉村開展的常見的政治運動，那些不服從組織和村干部行為的社員，容易被視為階級敵人，加以批判。通過一系列的政治運動，國家主流意識形態在鄉村得到了滲透，農民的思想被高度地統合到社會主義意識形態中，確保了農民的政治信仰和價值取向與國家所體現的信念和價值觀基本一致，同時培養和鍛煉著農民群眾的集體主義思想。農民與國家形成的政治共識，有力地維持了鄉村權力結構中的權力運作。

人民公社制度是在中國特定歷史條件下的歷史產物。它是中國農村遇到種種困境時的一次大膽制度創新，旨在擺脫困境，并迅速實現現代化，因此有其自身的特定邏輯與特定功能。從1958年勃然興起到1984年基本解體，人民公社組織是社會主義宏觀制度背景下中國農村最為重要的組織形式，維持這一組織運行的人民公社制度是深刻影響當代中國政治、經濟、社會發展的一項重要的制度安排，具有深刻經驗和歷史教訓。

人民公社徹底打破傳統的以家庭經營為主的生產方式與生活方式，使農村的生產經營完成了從個體到集體的轉變。盡管事實證明在當時消滅家庭私有制是超越歷史現實的做法，而傳統的生活方式在后公社時期也有一定程度的復歸，但大公社體制畢竟跳出了土地改革之后小農經濟的束縛，完成了對小農的改造，打破了自然村落限制下的鄉土社會模式，推進了農村社會生活的轉型。因此，從這個意義上說，人民公社制度有一定的歷史意義。

人民公社人為拔高的生產關系和經濟體系與現實的生產力嚴重脫節，因而極大地阻礙了生產力發展。人民公社化初期所實行的平均主義、集體化措施嚴重挫傷了個體農民的生產積極性，“共產風”則造成了農村中長期的產權不清，而“浮夸風”所造成的假象又導致人為改變種植面積和種植比例……這一切都嚴重地影響了農業生產力。人民公社體制不僅沒有改變“一五計劃”期間所引起的工農業失衡，擺脫困境，反而陷入了更深的困境，削弱了國家與社會的現代化基礎，使中國的農村生產力長期處于低水平狀態。

人民公社制度對農村中的政治發展與政治現代化造成了一定的阻礙與滯后。由人民公社導致的生產力的長期停滯又削弱了個體農民的勞動熱情與精神面貌，增加了意識形態領域的離心力;而平均主義的分配原則則“嚴重沖擊了當代中國社會政治形態的社會主義價值取向，即‘各盡所能、按勞分配’的公平原則，從而在深層次上使當代中國政治形態的價值取向和制度取向產生嚴重分離”^[4]。政社合一的體制又破壞了基層地方政府的正常結構和健康運轉，改變了行政區劃的格局，影響了地方政府的正常發展。

三、鄉政村治——適應家庭聯產承包責任制的農村基層政權設計

1978年以后，家庭聯產承包責任制在全國普遍實行，這是中國農村經濟體制一次劃時代的變革。這一時代性變革對中國農村基層政權組織產生了決定性的影響。中國農村基層政權組織設計以適應家庭聯產承包責任為中心進行設計，從中國農村實際進行探索，逐步確立了村民自治制度和“鄉政村治”體制。

早在20世紀70年代末，國家開始對人民公社制度進行逐步改革，探索建立與農村經濟發展和擴大基層民主政治相適應的農村基層政權組織管理新體制的實踐。“政社分開”和“建鄉工作”就是其中的一項改革與實踐。也就是農民為生產經營主體，鄉級政權不再直接從事生產管理工作，而是領導本鄉經濟、文化和各項社會建設，做好治安、民政、科教文衛等工作。

“政社分開”和“建鄉工作”經歷了三個發展階段。第一階段為試點階段。1979年至1982年，全國選擇213個公社進行“政社分開”的試點工作。第二階段為全國性試驗階段。1982年至1983年，在全國進行政社分開建立鄉政府的試驗工作。第三階段為完成階段。1983年至1985年全國性建鄉工作完成。截至1985年底，全國共建鄉79306個、民族鄉3144個、鎮9140個、村民委員會948628個和村民組588萬多個。至此，在中國延續了26年之久的人民公社制度最終退出了歷史舞臺。

這一時期，我國在農村基層政權組織方面，建立了新型鄉鎮體制，把公社時期的黨政合一制度改變為黨政之間分工協作的工作制度，把政社合一制度改變為政社分開、政企分開制度，把縣與鄉(鎮)之間的關系確定為復雜的“條塊”關系。

“鄉政村治”就是在農村取消生產隊體制，實行村民自治家庭聯產承包責任制引起人民公社體制解體，國家權力從農村社會的末梢向上收縮，即實行“政社分開”，在鄉鎮一級恢復建立國家基層政權，農村社會基層組織出現了“真空”狀態，為應付農村社會必須面對的社會治安、糾紛裁決、公共事業和公益事務等事項，當代中國的村民自治得以啟動。

確定“鄉政村治”體制模式。20世紀80年代初，廣西河池地區宜山縣、羅城縣的農民群眾自發建立起一種全新的基層組織形式——村民委員會，其最初的功能只是為了協助鄉鎮政府維持社會治安和集體水利設施，后來逐漸擴展到農村社區政治、經濟、文化和社會生活多方面事務的自我管理，最終演化為一種基層群眾性自治組織。之后，四川、河南、安徽、山東等部分地區也陸續出現了類似的農村基層組織形式。1982年12月，五屆人大新修改的《中華人民共和國憲法》第110條規定:“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，“鄉政村治”二元治理體制模式確定。

實行“村民自治”制度。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，并于1988年6月1日試行實施，村民自治進入了較為正規階段。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式實施，這標志著村民自治制度作為一項正式制度在廣大農村推行開來。農村社會真正邁入了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的自治時代。推行村民自治制度，嘗試以分權促進基層民主的發展和現代公民精神在農村的成長，以分權制約、監督國家的代理人。只有這樣，國家權威與合法性才能深入到鄉村社會之中，才能建立起有效的合理化的政權體系并由此推動和實現鄉村社會的現代化。實踐證明，村民自治制度不但沒有削弱國家對鄉村社會的治理能力，相反，改善了國家與民眾的關系，提升了國家在鄉村社會中的權威以及對鄉村社會的整合能力。

變革“鄉政村治”體制。國家行政權力下沉與以農養政的制度設計、經濟工業化與政治民主化嚴重對立，促使國家進行以變革鄉村治理體制為主要內容的農村基層政權體制改革。就全國而言，農村基層政權體制改革主要表現為合并鄉鎮村組，以此來減少人員數量，緩解財政壓力。1986年各地開展了第一輪“撤并鄉鎮、合并村組”高潮，1996年全國鄉鎮數減少到43112個，與1986年相比較少了28409個，行政村數量也比10年前減少了接近10萬個。1998年高潮再一次掀起，到2004年9月30日，全國鄉鎮數量銳減為37166個，與1995年相比凈減少了9970個，共精簡機構17280個，裁減人員864萬人，減少財政支出864億元。在農村，村組合并要求村干部一般限制在3—5人，實行村黨組織與村委會干部交叉任職。“從1993年到2003年的10年間，全國村民委員會數量由1013萬個減少到658萬個，村干部人數也由4559萬人減少到2592萬人。”^[5]在地方上，農村基層政權改革主要表現為鄉政村治體制的改革。但是，從農村基層體制改革的實踐上來看，基本的動力大都來自于財政壓力。隨著稅費改革、免除農業稅等政策的實施，我國于2006年1月1日起，鄉村終于徹底告別了延續兩千多年之久的“皇糧國稅”，正式進入“后稅費時代”。這標志著我國“以農養政”時代的結束和“工業反哺農業、城市支持農村”新時代的到來。

四、關于農村基層政權組織的幾點思考

當前，在“工業反哺農業、城市支持農村”新時代背景下，如何把農村基層政權建設成為治理方式高效、運作機制靈活、權威充分的政權以適應社會主義市場體制的發展和“三農”問題的解決，成為了必須面對的問題。

轉變農村基層政權組織職能，建立服務型政府。傳統農村基層政權的主要功能是管制型，通過自上而下的行政命令和壓力型政治體制從農村汲取資源，實現國家與鄉村社會的聯系。這種聯系是農民本位的單向度關聯，基層政府多取而少不予農民。隨著市場經濟對農村社會的滲透以及農民公民意識的增強，農民越來越要求基層政府給予更多的公共服務。這就要求政府的職能由原先的管制型向服務型轉變，為農民提供公共服務，供給農民需求導向的公共產品。服務型政府的建立，并不僅僅是服務態度的改變和服務項目的增加，還要按照有限權利政府的內在要求，在確立政府與市場、政府與社會新型關系的基礎上，導入自上而下的激勵與監督機制，形成內生而成的全新服務理念、服務行為和服務管理系統。

加強農村基層政權事業單位體制改革，建立“以錢養事”的新機制。辦好社會事業，變“養人”為“養事”是推動和深化鄉鎮綜合配套改革的一項重要內容。要按照“行政職能政體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的改革思路，本著改革中絕對減人、相對減支、減人不減政府職能、減支不減政府公益性支出的原則，有步驟地撤銷多余機構，合理合并事業單位職能，置換職工身份，加強社會保障力度。轉變政府養人辦事機制，建立部門財政預算，確立基數，專戶管理，專款專用，做到“以錢養事、錢隨事走”，以實現地域的完整性，人口規模的適度性，管理層級的有序性，職能定位的科學性，機構設置的合理性，人員編制的法律約束性，政權名稱的固定性和運行程序的規范性。

建立城鄉統一的財政體制，實行多元化治理方式。“分稅制”的實行使得基層政府最終完成了國家型經紀人角色的轉變，而免除農業稅又使得農業地區基層政府財源大為減少，造成政府職能無法正常運轉。國家應當把鄉鎮體制的運作經費納入自身的財政體制，建立城鄉統一的財政體制。根據鄉鎮的財政收入、規模大小、地理位置等將鄉鎮政府劃分為不同類型，實行自治組織、市場與國家的多元化治理。要規范政府職權，劃清市場、自治組織與國家的界限，充分發揮政府、市場和第三部門三只手的作用，尋求政府、市場和社會在公共服務供給領域的均衡點，建立充滿競爭和活力的公共服務體系，實現政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。

規范村民自治行為，培育新型農民合作組織。村民自治制度的實行，撕裂了農民、農村對鄉鎮政府的依附關系，使農村成為了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的自治社區。但是，由于我國農村社會歷史發展的特殊性，村民完全自治條件還不完備，鄉鎮政府必須對其進行一定的干預。因此，在鄉鎮政府與村民自治的指導與被指導的關系下，鄉鎮政府必須積極引導村民自治改革的進程和發展的方向，規范村民自治行為，保證農村組織實體化、行為規范化、決策科學化、管理民主化。另一方面，村民自治的主體在于村民，而新型農民合作組織的發育為村民自治提供了組織載體。新型農民合作組織的發育要以農民自愿為前提，以家庭聯產承包為基礎，以農民為本位，兼顧政府引導與推動。通過農業生產過程中的分工協作、股份合作、中介服務、產業化和規模化經營等多種形式，大力培育和發展農村新型的經濟技術服務實體和專業合作組織，促使農民主要以經濟利益作為聯結方式，重新把高度分散化的農民引入到與自身利益密切相關的組織中去。□

參考文獻:

[1]中共中央文獻研究室編.建國以來重要文獻選編(第一冊)[M].北京:中央文獻出版社，1992:5.

[2]費正清，麥克法.劍橋中華人民共和國史(革命的中國的興起:1949-1965)[M].北京:中國社會科學出版社，1990:84.

[3]李路路.中國的單位現象與體制改革[J].中國社會科學季刊(香港)，1994-2.

[4]林尚立.當代中國政治形態研究][M].天津:天津人民出版社，2000:298.

[5]李培林.重視推進社會管理體制改革[J].人民論壇，2005(10).

責任編輯:黃 杰