金融危機背景下保增長、擴內需、調結構的財政支出政策的抉擇

摘 要:受國際金融危機的影響，再加上我國經濟發展中面臨的深層次矛盾，我國經濟發展增速出現嚴重下滑。面對前所未有的金融危機，中央果斷提出實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。財政支出作為政府行使職能的主要體現，其結構的優化，對于保增長、擴內需、調結構、促進國民經濟穩定協調發展具有重要意義。

關鍵詞:保增長;積極的財政政策;財政支出

中圖分類號:F810.451 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)11-0050-04

作者簡介:韓曉琴(1966- )，女，中共國家稅務總局黨校經濟學教研室主任，副教授，中央財經大學在讀博士研究生。

一、國際金融危機對中國經濟的影響

2008年下半年以來，在國際金融危機沖擊下，世界經濟出現明顯下滑，進而使發達國家幾乎整體陷入衰退。世界銀行2009年3月31日發表報告預測，2009年世界經濟將下滑17%，發達經濟體今年將整體下滑29%，其中美國經濟下滑24%，歐元區經濟下滑27%，日本經濟下滑53%。發展中國家經濟今年增幅只有21%，大大低于去年世行預測的58%的增幅。6月22日世界銀行又發布報告預計，受國際金融危機影響，今年世界經濟將負增長29%。世界貿易組織(WTO)則預測，受國際金融危機影響，全球需求大幅減少，全球貿易將迎來自第二次世界大戰結束以來最嚴重的衰退，2009年全球貿易額將下降9%。為了避免國際金融危機演變成全球經濟危機，各國政府都單方面或聯合采取了降低利率、注資、收購、接管、降稅等應急措施，但國際金融危機還在蔓延，對我國經濟的影響還在加深。從2003年到2007年，中國經濟增長持續5年保持了10%以上的增速，2007年GDP增長更是達到了13%的增速，經濟運行總體平穩，國民經濟保持平穩快速發展。但受國際金融危機的影響，再加上我國經濟發展中面臨的深層次的結構性矛盾，我國經濟發展受到的影響日益顯現。2008年我國經濟增長速度只有9%，跌到2002年以來的最低點。從季度GDP增速來看，從2008年一季度到今年一季度，季度GDP的增速分別是106%、101%、9%、68%、61%，季度GDP的增速也在不斷下滑。從今年上半年的宏觀經濟運行數據來看，很多宏觀數據都止跌回暖，呈現出小陽春的氣象，經濟發展中的積極因素增多，形勢比預料的好。但同時也要清醒地看到，當前經濟發展面臨的困難和挑戰仍然很多，國民經濟回升基礎尚不穩固，回升態勢還不穩定，回升格局還不平衡，回升過程中還存在不確定、不穩定的因素，內外部環境還十分嚴峻。

面對前所未有的金融危機，中央果斷提出實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。積極的財政政策，一是大幅度增加政府支出，這是擴大內需最主動、最直接、最有效的措施;二是實行結構性減稅和推進稅費改革;三是提高低收入群體的收入，大力促進消費需求;四是優化財政支出結構，大力保障和改善民生;五是大力支持科技創新、節能減排，推動經濟結構的調整，以及發展方式的轉變。財政支出結構的調整和優化是積極的財政政策的應有之義，在當前宏觀經濟形勢下，調整和優化財政支出結構，不僅有利于建設服務型政府，有利于保障民生，實現社會公平公正，而且更有利于保增長、擴內需、調結構，促進國民經濟穩定協調發展。

二、我國財政支出結構的現狀及存在的主要問題

財政支出結構是指財政支出內部的比例關系，即各項支出在財政支出總額中所占的比重。這一比例關系是否合理，影響和決定著整個國家積累與消費的比例關系，也在很大程度上關系到能否充分發揮財政政策宏觀調控的職能作用。相關理論研究表明，在市場經濟發展的不同階段，財政支出結構是不同的。在經濟發展初期，政府的投資性支出占整個財政支出的比重較大;在經濟發展中期，財政投資在社會總投資及在財政總支出中的比重都呈下降趨勢;在比較成熟的市場經濟中，公共品方面的支出在財政總支出中比重將大幅度上升，并將超過其它方面的支出。改革開放30年來，隨著我國政府職能的不斷轉變和公共財政框架的構建，財政支出結構的發展趨勢與上述規律基本一致，即不斷朝著市場經濟體制方向調整和優化。一方面，經濟建設支出占財政總支出的比重逐漸下降，由1980年的5822%下降到2006年的2656%，下降了3166個百分點，年均下降122個百分點;另一方面，公共產品和公共服務的支出比重逐年上升，如社會文教費支出在財政總支出中的比重，由1980年162%增至2006年的2683%，上升了1063個百分點。這幾年中央財政不斷加大民生方面的支出，比如，2008年全國財政支出6242703億元，增加1264568億元，增長25.4%，但中央財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障、就業、保障性住房、文化方面的民生支出合計560364億元，增長292%，中央財政用于“三農”的支出合計59555億元，增加1637億元，增長379%，都超過全國財政支出的增長速度。然而，財政支出結構在向合理化和有效化邁進的同時，仍沒有完全跳出傳統的計劃經濟的財政支出結構的基本框架，仍面臨著一些亟待解決的問題。

1.行政管理費用占比偏高且增長過快

行政管理作為政府的一項基本職能，隨著經濟建設和社會各項事業的發展，社會活動日趨復雜，政府所承擔的公共關系事務也隨之增多，因此行政管理費用增加也是正常的。但是作為社會活動過程中的一種成本代價，這項必需的支出應該控制在一定幅度之內，從世界各國政府的支出情況看，行政支出所占比重基本上都控制在10%以內。然而，我國行政管理支出占財政總支出的比重一直處于較高水平，其支出比重已由上世紀80年代初期占總支出的7%左右上升到90年代的10%以上，目前更是高達19%。不僅如此，我國行政管理支出還是各類財政支出中增長幅度最大的，增長速度超出了同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度。此外，根據發達國家的經驗，行政管理費的彈性系數一般維持在0-1之間，而我國的實際情況是，許多年份特別是自2000年以來的行政管理費彈性系數均在1以上。過高的行政管理支出比重和過高的政府運行成本，勢必使財政支出結構趨于僵化，其他公共支出難以保證，影響財政職能的充分發揮。

2.民生支出投入嚴重缺位

民生支出的“缺位”，一是表現在教育經費投入不足。近年來政府非常重視教育的發展，也不斷加大財政投資力度，預算內教育經費的絕對值逐年增加，但相對于我國總體經濟實力的增強，財政性教育支出的相對規模還是不容樂觀，與提高全民族整體素質的要求仍有差距。2006年財政性教育經費占GDP的比重為301%，這不僅遠低于發達國家和世界51%的平均水平，也低于發展中國家4%的平均水平，也達不到我國政府早在1993年下發的《中國教育改革和發展綱要》中提出的在20世紀末實現4%的目標。而且教育投入結構不合理，突出表現在基礎教育特別是農村義務教育投入嚴重不足，使農村大量存在文盲和科盲，制約農村經濟發展。二是醫療衛生總費用支出結構不合理。隨著經濟社會的發展，我國醫療衛生總費用不斷增長，據統計，從1980年到2007年，醫療衛生總費用由143億元增加到112895億元。可是，自上世紀80年代末實行市場化傾向的改革導致了政府職能的弱化，中央和地方政府對醫療衛生事業的投入長期低于財政支出以及GDP的增幅。目前中國政府在總體醫療費用中的公共投入僅178%，低于發展中國家27%的平均水平，而居民個人的支出卻占總費用的558%，高于世界43%的平均水平。政府投入偏少，使我國醫療防疫控制系統極不完善，醫療設施嚴重不足，尤其是廣大的農村基層醫療衛生機構面臨生存危機，再加上公立醫院的管理運行機制存在問題，從而造成群眾看病難和看病貴。三是社會保障支出嚴重偏低。社會保障通常被稱為和諧社會構建的“穩定器”，實現社會公平的“調節器”，促進經濟發展的“減震器”。早在20世紀80年代，許多發達國家的社保支出就已經占到財政支出的30%以上，目前我國雖已建立一定的社會保障體系，但是社保支出的比重還很低，僅接近于西方發達國家上世紀60年代的水平。同時，我國公共養老保障體系的覆蓋面狹窄，只占人口總數的15%，低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標準，社保支出資金使用效率低下，廣大農村和農民還很難享受到社會保障“陽光”的普照。

3.重要產業和重要領域的財政投入不足

一是對農業投入力度不夠。對于我國農業人口占總人口80%的農業大國來說，農業問題不僅是經濟問題，也是一個社會問題，所以中央一貫十分重視農業發展，中央財政支農支出占本級財政總支出的比重也處于上升趨勢，但許多地方政府為了政績和經濟增長，一再減少對農業投入，使全國財政農業支出占總支出的比重，由1978年的歷史最高點1343%逐年下降至目前的807%，同時支農手段單調，投資結構不合理，這對國民經濟持續、健康、協調發展是極為不利的。二是對研究與開發的投入偏低。研究與開發投入反映一國的科技發展和創新潛力，對提高國家的綜合國力和增強國際競爭力具有戰略意義。根據聯合國教科文組織在1971年出版的《科學應用與發展》中把各國工業化發展的過程分為四個階段的劃分標準，我國處于第一階段末期和第二階段初期。在這個時期，發達國家政府研發投入占GDP的比重一般均在1%以上，而我國20世紀90年代以來財政科技投入占GDP的比重一直維持08%左右的水平，可見我國科學研究的財政投入水平是比較低的。三是基礎設施、公用事業等方面的投資有待加強。經過多年改革，我國經濟建設支出比重逐年下降，但仍遠高于發達國家。更嚴重的問題是，其內部支出結構不盡合理，用于基礎設施、公用事業等方面的支出明顯低于4%的世界平均水平，使能源、道路、交通等公共項目的支出缺口很大，導致“基礎瓶頸”制約嚴重。

三、金融危機背景下的財政支出政策的抉擇

受全球金融危機的影響，世界經濟增速減緩明顯，這將對我國出口產生較大的影響，外需萎縮成為我國經濟增長面臨的直接沖擊和最大困難。盡管中國出口結構升級和出口市場的多元化可以在一定程度上減輕外部需求變化對出口的影響，但是較高的出口依存度將使中國經濟在世界消費走軟情況下難以獨善其身。2007年我國外貿依存度為67%。遠高于同期歐盟20%、美國25%、日本30%左右的水平。為應對國際危機的影響，我國政府自去年下半年起出臺一系列穩定外需、擴大內需的政策措施，但主要經濟體的進口需求仍在持續萎縮，導致外貿出口降幅在今年5月份進一步拉大。海關總署2009年6月11日發布的數字顯示，今年5月份我國外貿進出口同比下降259%，累計同比降幅比前4個月加深15個百分點。其中，出口降幅加深59個百分點。在外需萎縮的情況下必須千方百計擴大內需，而內需主要包括投資需求和消費需求。從今年上半年的經濟運行數據來看，拉動經濟增長的“三駕馬車”依然嚴重失衡，2009上半年投資對經濟增長貢獻率為876%，拉動GDP增長62個百分點，貢獻率迄今最高;最終消費對經濟增長貢獻率為534%，拉動GDP增長38個百分點;凈出口對經濟增長貢獻率為-41%，下拉GDP增長29個百分點。所以經濟增長下半年重在啟動民間投資和擴大消費。即一方面通過擴大政府投資領域，并通過政府投資的“四兩撥千斤”的作用帶動民間投資;另外一方面通過優化支出結構，增加民生投入，減輕低收入群體在教育、醫療、社會保障等方面的負擔，完善社會保障制度，讓老百姓無消費的后顧之憂，從而真正啟動消費需求，促進經濟持續穩定發展。

1.以公共財政理念為導向，科學界定財政支出范圍

現代意義上的“公共財政”與傳統的“國家財政”或“政府財政”有著本質的區別，公共財政著眼于彌補市場經濟條件下的市場失靈，以滿足社會公共需要為目的，以提供公共產品和公共服務為己任，參與社會資源的配置。因此，政府解決財政供給的“越位”與“缺位”并存問題，應以社會公共需要為標準，合理界定政府與市場的支出責任，凡是市場機制能夠解決的事情，政府就不要通過財政手段去干預，只有市場機制解決不了或解決不好時才由政府介入。對于需要政府提供才能最佳配置社會資源的公共產品，如國防外交、文化衛生教育支出等等，政府應直接介入，以彌補市場自由配置無法完成的公共產品外部效應缺陷。對于旨在提高社會服務水平的公共性支出，如社會保障支出，可以采取完全政府提供或私人和政府共同提供的方式。對于非公共性質的財政支出項目，政府要改變大包大攬的做法，做到“有所為有所不為”，逐步引入市場調節機制。對國民經濟有重大影響的非競爭性和非經營性領域，如能源、交通、通訊、生態保護和農業等，應切實加大投資力度，提供比較充分的公共產品和服務。

2.以大部制改革為契機，努力降低政府運作成本

多年來，我國政府一直在努力壓縮行政經費開支，但實際效果卻不盡如人意。追根究底，既有人員、機構雙膨脹和預算軟約束的直接原因，又有體制轉軌和政府職能錯位等深層次原因，因此，降低政府運作成本的關鍵不是簡單的削減經費，而是要進一步理順政府與市場的關系，建設與市場經濟相適應的效率型政府。一方面，全面推進政府機構改革。要以大部制改革為契機，以轉變政府職能為核心，以塑造公共服務型政府為目標，按照“精簡、效能、廉潔、高效”的原則，通過減少機構數量，重新界定部門職能，厘清“決策、執行、監督”的管理體制，將政府職能及管理方式從分指標、分項目、分資金等逐步轉移到法制建設、宏觀調控和間接管理上來。另一方面，要盡快建立一套有效的政府公務員系列的競爭機制。這不僅包括公務員的公開考試錄用制度，更重要的是建立公務員的退出機制，以徹底改變行政機關人員只進不出的現象。同時，要積極發揮社會中介機構的作用，減少政府的直接管理。

3.以改善民生為重點，進一步加強社會公共性開支

從世界范圍看，隨著經濟發展和國家財力的增長，西方工業化國家的社會公共性開支呈現出日益上升的趨勢，而我國長期以來財政預算安排中，用于社會公共性的支出不盡人意。為促進經濟社會持續協調地發展，我們必須調整和完善財政支出結構，扭轉重經濟增長、輕社會事業發展的傳統做法，加大公共服務支出，擴大公共服務覆蓋面，讓全體百姓共同分享經濟發展成果，從而不斷化解社會矛盾和改善民生問題。一是要堅持把教育放在優先發展的位置，確保現有預算口徑的教育支出穩定增長，逐步建立分級負擔、分級管理的教育經費管理體制，同時重視研究增設教育專項資金的新渠道，開征教育稅，取消現有的教育費附加，確保財政教育支出的可靠來源。二是增加醫療衛生投入。要深化醫療衛生體制改革，加快公共衛生體系建設，建立突發公共衛生事件應急機制，提高公共衛生服務水平和突發公共衛生事件的應急能力，盡快建成覆蓋城鄉、功能完善的疾病預防控制和醫療救治體系。三是要加大社會保障支出。應根據我國現階段的經濟社會發展水平，加強以最低生活保障為主體的社會救助體系建設，促進新型農村合作醫療和救助制度的發展，不斷完善城鎮基本養老、醫療、失業、工傷等保障體系，逐步擴大社會保障覆蓋面。四是重視生態保護，加大環境建設投入和環境污染治理力度，促進經濟社會持續協調發展。

4.以突破“瓶頸制約”為抓手，優化財政資源配置職能

一是大力強化農業基礎地位。農業是國民經濟的基礎，又是市場競爭中的弱質產業。市場經濟發達國家經驗告訴我們，只有把農業作為政府的保護對象，加大農業財政投入，才能有效解決城鄉經濟的二元結構問題，增加農民收入，擴大農村消費，促進城鄉經濟的均衡、協調發展。因此，必須加大財政支農力度，增加農業基礎設施、農業新技術推廣、農業產業化經營、農業生態環境保護等方面的支出，建立穩定的農業投入增長機制，確保國家對農業的凈投入比例逐年上升。二是加大對科技進步和發展的支持。2008年爆發的國際金融危機讓我們認識到加快轉變經濟發展方式的迫切性。黨的十七大提出要轉變經濟發展方式，即在需求結構上，促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變;在產業結構上，促進經濟增長由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變;在要素投入上，促進經濟增長由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。科技是第一生產力，也是我國經濟發展方式轉變的基礎條件。我國要提升綜合國力，實現現代化發展目標，就必須強化科技投入力度，真正發揮科技進步對經濟發展的帶動作用。為此，要著力發揮財政科研投入的主要作用，利用政策導向，促進企業建立創新機制，推進企業的科技進步。三是加大對公共基礎設施建設和基礎產業的支持。公共基礎設施是實現工業化的基礎，基礎產業更是推動經濟快速發展的動力，加大石油、電力等能源基礎產業的發展，推動鐵路、公路網和城市基礎設施的建設，既有利于調整和改善投資結構，也有利于增加城鄉居民消費，實現國民經濟的良性互動發展。□

參考文獻:

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責任編輯:浩 宇