中國農村義務教育財權事權困境及思考

吳　昱

摘要：教育歷來是關系國計民生的大事，農村教育尤其是農村義務教育近年來更是備受關注，從農村義務教育經費保障問題入手，通過分析各級政府尤其是作為農村義務教育主體的縣級政府所承擔的事權責任與其財政收支現狀，實證中國現行以縣為主的農村義務教育經費保障體系，并就該體制實施過程中存在的問題提出建議。

關鍵詞：中國；農村；義務教育；財權事權

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2009）07-0043-02

引言

義務教育是由國家法律規定，由政府實施的，對適齡兒童進行的強制性基礎性教育制度，是具有一定的消費非排他性，同時又具有消費競爭性的準公共物品。因為教育是準公共產品，就存在教育成本分擔問題，政府既可以實行完全政府負擔的政策，也可以大部分成本由政府負擔，個人承擔小部分成本的政策，具體取決于政府財力。

中國從1994年起正是實行分稅制，規范了政府間的財政分配關系。調動了各級政府理財積極性，但是也出現了各級政府間事權與財權不對等等問題，反映在農村義務教育即出現各級政府的財政收入與對義務教育的投入比重不合理，教育經費缺口彌補困難，政府間的經費投入責任劃分不明確等問題。

一、中國農村義務教育體系及經費管理分析

1.各級政府事權范圍：分級管理，以縣為主。2001 年全國基礎教育工作會議明確提出基礎教育管理體制“實行在國務院領導下， 由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制。”[1]2002年5月，國務院辦公廳發布了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，進一步強調了縣級政府對農村義務教育負有主要責任，并且較為具體地規定和劃分了中央和地方各級政府的投資責任。2005年11月，國務院發出《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，《通知》要求按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分布組織實施”的基本原則，將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。根據相關規定，教職工工資、新增校舍建設和改造資金、購置圖書儀器等維持學校基本運轉的管理責任主要由縣級政府承擔，中央主要投入以轉移性支付形式負責各種政策性的轉型補助。縣級政府作為教育管理工作的主要承擔者，其教育經費支出主要有個人部分、公用部分、基建支出。其中，個人部分包括：基本工資，補助工資（含民師補助），其他工資，職工福利費，社會保障費，獎貸助學金；公用部分包括公務費，業務費，設備購置費，修繕費，業務招待費，其他費用；基建費用中包括自籌基建支出部分。因此在整個義務教育體系中，縣級政府的管理對保障基本教學秩序，維持正常教學水平具有重要意義。

2.各級政府財力比較：中央強，地方弱。如前所述，根據中國國情和政策法規，“實行在國務院領導下， 由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制。”政府作為農村義務教育投入主體，依據中國稅收體制、征稅范圍不同導致政府可用財力不同，對農村義務教育的支持力度也有較大區別。

分稅制實施后，縣鄉級財力被削弱，對義務教育的投入能力大不如前，與此同時，縣鄉級政府對農村義務教育的責任即縣鄉級政府的事權不減反增。以2001年中央與各級地方政府可用財力作對比，中央和省級政府用縣鄉級1.37倍的財力負擔的人口卻只有縣鄉級總人口的2.2%，無論是在財政總量還是人均可用財力上，中央和省級政府都占據了明顯的優勢（見下表）。

中央財政居于明顯的優勢地位，縣鄉財政可用財力不足，但是按照中國現行的義務教育責任范圍劃分來看，縣鄉級政府卻是農村義務教育主要責任主體，出現中央政府與地方各級政府間財政實力與教育責任倒掛的現象。

3.經費瓶頸：經常性經費增長緩慢，投入結構不合理。義務教育經常性經費是指學校用于教師工資、公務費等日常教育經費，由于地區差異的存在，中國中西部農村中小學普遍存在經常性教育經費短缺的現象。

2000年起，中國實施農村稅費改革，即取消按農民人均純收入一定比例征收的鄉統籌費， 取消現行按農民上年人均純收入一定比例征收的鄉村兩級辦學經費（農村教育事業費附加） ，取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費、籌資及政府性基金[3]。中國政府義務教育撥款增長率約為同期GDP的一倍多，但仍然存在 “教育經費快速上漲，而義務教育經費相對停滯”的矛盾現象。

二、對中國現行模式的思考

根據有關調查研究的統計資料顯示：由于中國公共教育投資在中等教育和高等教育中的分配比例均高于世界平均水平， 也高于發展中國家的平均水平，而初等教育的投資比例卻偏低[4]。

農村義務教育的責任主體是縣鄉級地方政府，履行統發教職工工資，籌措新增校舍建設和改造資金，購置圖書儀器等維持學校正常運行的重要職能。根據中國現行的分稅制體制，中央財政實力具有絕對優勢，而中國現行的農村義務教育經費保障體系中作為農村義務教育的投入主體的縣鄉級政府，卻以微弱的財政能力承擔著重大的事權責任，按目前流行的通俗說法，就是出現“小馬拉大車”的尷尬困境。

同時，我們也應看到近幾年來各級政府特別是中央和省級政府在增加教育投入上采取了很多措施。如政府通過轉移性支出進行調節等。此外，由于中央政府對三農問題的高度重視，義務教育發展狀況已經成為衡量地方官員政績和升遷的重要指標，困境局面也正在逐步改善。除了政府目前正在進行的改善措施外，筆者認為，還可以從以下方面考慮困境出路：

1.增加中央政府財政總支出傾斜。據教育的實證研究分析，基礎教育的社會邊際收益大于個人的邊際收益，而高等教育的社會邊際收益低于其個人邊際收益。因此，政府的教育支出應更多的用于發展基礎教育方面，以促進社會總福利的增加[5]。各類教育對經濟增長均有一定的促進作用， 但在現階段， 無論是從各級教育投資還是從各級教育有效勞動力來考察， 初等教育對經濟增長的貢獻潛力最大， 說明初等教育能產生最大的經濟效益， 結合初等教育巨大的非經濟效益， 則無論從公平角度， 還是從經濟角度考慮， 都為中國義務教育的實施作了肯定的評價， 也為今后制定有效的教育投資分配政策提供了導向， 即中國在今后的社會經濟發展中， 在各級教育的投資分配結構上， 應加大義務教育的投資比重。

2.細分各級政府事權，提高管理體制重心。農村義務教育問題根源是中央與地方間、各級政府間的財權與事權的矛盾，為了保證財政政策的連續性和穩定性，要徹底改變分稅制的預算管理體制以解決財權困境是不可取的，但是可以對中央與地方財權在分稅制體系下進行適當調整，切實履行“以支定收”的原則，適當提高事權重心。各級政府應當在“由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”的體制下進一步細分責任，分清各級政府間的事權責任。同時注重區域差異，協調地區間的教育公平。中央和省級政府要共同負責對困難縣進行專項資金補助，對中央提供的各項義務教育專項補助，省、市財政應按照一定比例提供配套資金。由于分稅制以及農民減收導致農村財政縮水、事權責任過重造成的收支財政缺口，導致的縣級財政無力全額負擔的中小學公用經費和教職工工資部分，省財政應當積極彌補縣鄉級財政，以提高農村義務教育財政支出重心，承擔起原本轉嫁到農民身上的義務教育負擔。

3.保障義務教育資金效用的最大化。各級政府要切實履行各自責任，尤其是作為日常教育秩序維持者的縣鄉級政府部門應當注重財政資金的運用效率，將基礎教育經費全部實行預算統編，優化資源配置，提高農村基礎教育財政支出使用效益和加強農村基礎教育財政資金管理。

4.建立健全農村義務教育財政轉移機制。中央政府在加大財政性教育經費支出的同時，也要加強對下撥資金的監管力度，確保財政資金尤其是轉移性財政支出能順利到位，防止資金被用于非教育事業。鑒于中國幅員遼闊、地區間經濟發展水平和政府財力差異巨大、政府管理水平總體來說還比較低的特點，可采取如下方式： 義務教育經費預算單列，即義務教育經費必須足額列入預算，縣級政府建立全面需求預算，地（市）、省、中央財政建立義務教育財政轉移支付預算；采用“因素法”確定本縣義務教育經費的標準支出需求和標準收入，進而確定需要上級政府轉移支付的經費數量； 建立縣級義務教育收支缺口彌補的責任制度，對縣級政府無力負擔的義務教育經費需求，上級政府應該足額彌補，并列入各自的預算，地（市）、省、中央要明確各自分擔的責任，其中，省級政府應該對義務教育財政轉移支付承擔主要責任[6]。

參考文獻：

[1]國務院關于基礎教育改革與發展的決定（2001-05-29）[R].國發[2001]21號.

[2]胡延品.政府財力分配與義務教育經費負擔主體困境分析[J].教育與經濟，2003，（4）.

[3]廖楚暉.加大農村教育的財政傾斜[J].經濟問題探索，2005，（2）.

[4]莊.中國公共教育投資分配結構的統計分析[J].科學學與科學技術管理，2007，（1）.

[5]朱長新，王艷麗，李金清.促進農村義務教育發展的財政對策研究[J].市場周刊:研究版，2005，（4）.

[6]羅丹.試論農村公共教育的供給現狀與對策[J].當代教育論壇:學科教育研究，2007，（2）.

[責任編輯吳高君]