建筑企業“非法掛靠”的成因及對策

摘 要：建筑業作為我國國民經濟發展的支柱產業，其健康、有序地發展至關重要，而建筑行業中，無資質、低資質施工單位利用有資質、高資質施工單位來承接工程的“非法掛靠”現象較為普遍，嚴重影響了施工質量和建筑業的有序、健康發展。如何遏制“非法掛靠”現象、規范建筑市場尤其重要，本文試從工程招投標、資質把關、國有企業改制等幾個方面入手，發表了幾點看法。

關鍵詞：非法掛靠 成因 對策

黨的十六大在確立了我國走可持續發展道路，全面實現小康社會的戰略目標的同時，明確把建筑業作為我國國民經濟發展的支柱性產業。為進一步促進建筑市場健康有序的發展，全國人大于1997年正式出臺了《中華人民共和國建筑法》。《建筑法》的出臺對增強建筑活動的監督管理，維護建筑市場秩序，保證建筑工程的質量和安全，促進建筑業的健康發展起到了積極的作用。應該看到在建筑市場逐步走上健康、有序發展道路的同時，還存在著許多問題，特別是在工程承發包中存在的問題比較嚴重，其較突出地表現在違反《建筑法》的規定—“非法掛靠”問題。

所謂“非法掛靠”，是指無資質或低資質施工單位利用有資質或高資質的施工單位來承接工程，并向被掛靠企業交納一定比例的管理費，這是一種由雙方私下約定，且不受法律保護的行為。《建筑法》明確規定：禁止建筑企業超越企業資質等級許可的業務范圍，或者以任何形式用其它建筑企業的名義承攬工程。禁止建筑企業以任何形式允許其它單位或者個人使用本企業的資質證書、營業執照，以本企業的名義承攬工程。由此可見在法律面上講“掛靠”是不允許的，是非法的。既然是法律上明令禁止的，那為何“非法掛靠”這一現象卻屢禁不止，愈演愈烈呢？在此，本人就其產生的原因及其防范的對策進行分析。

一、“非法掛靠”的產生及其存在原因

1.體制的原因

（1）我國在上世紀80年代初就逐步推行了工程承發包的招標投標制度，但可以講在整個80年代至90年代初的這一段時間，招標投標制度在我國仍然只是“空中樓閣，水中望月”，未能夠在真正意義上推行起來，所以在建筑市場的主體中，建設單位的投資行為未能納入建設行政主管部門的管理中。建設單位在工程發包中的隨意性很大，但是建設行政主管部門卻無法對此進行有效的監督管理，而大部分掛靠單位是無資質或是低資質的，只需“掛牌子”、“交票子”，而不是法律層面上的建筑市場的主體，因而建設行政主管部門也無法對這些“非法掛靠”單位進行有效的監督管理，這樣的局面就給“非法掛靠”以生存發展的空間。

（2）隨著建筑行業用工制度的改革，砸破了“鐵飯碗”，打爛了“鐵交椅”，使原有固定的勞動人事格局發生巨大變化，一些分流出來的人與農村剩余勞動力在市場競爭中結合在一起，組成了一個個施工隊伍。隨著我國大規模城市基建的上馬，他們開始不滿足在農村市場的小打小鬧，而把目光瞄準了大城市，對他們來說，掛靠有資質的單位，是承接工程的唯一途徑。

（3）一些本身資質較低的建筑企業，為了承接超越本企業資質等級許可的工程，而受自身資金和技術實力等原因的限制，無法通過正常渠道升級，所以只能通過掛靠高資質的公司，搖身一變為某某公司某工程處來承接工程。

（4）不少地區和行業實行壟斷政策，凡是本地區、本行業的工程必須給本地區、本行業的施工隊伍承接，這種明顯的地區分割壟斷打破了外地施工隊伍想進駐施工的愿望。這迫使他們去“掛靠”本地的施工隊伍，才能夠得以承接工程。

以上幾點在體制轉軌過程中出現的原因，對“掛靠”起到推波助瀾的作用。

2.經濟利益是“非法掛靠”生存發展的根源。

經濟利益是“非法掛靠”生存發展的根源，究其原因有以下兩個方面：

（1）從掛靠者本身來講，掛靠者一般為無資質或資質較低的施工隊伍，其本身的技術水平低，工程質量意識差，只有通過掛靠較高資質的大公司來逃避建設行政主管部門的管理。另外被掛靠的建筑公司只收費卻不問事，其監督與管理也是形同虛設，這樣就使掛靠單位可以在工程建設上偷工減料，以次充好，能夠得以最大限度地賺取利潤。

（2）目前工程承發包雖然推行了招標投標制，但是不可否認在招投標過程中仍然存在過度“殺價”的競爭現象，而目前正規的建筑企業由于歷史遺留問題導致其體制僵化，自身的包袱多，負擔重，自然無法與“機動靈活”的掛靠隊伍那樣相提并論，往往在競爭中敗下陣來。所以這些正規的建筑企業為了自身生存，也就不惜身份“下嫁”掛靠隊伍，這樣的“你情我愿”就為“掛靠”帶來更為便利的條件。

二、解決“非法掛靠”的對策和辦法

《建筑法》是建筑市場管理的根本大法，是規范建筑市場行為和保證工程質量的重要依據。“非法掛靠”的行為直接導致了建筑市場的混亂無序和工程質量的低劣，而解決“非法掛靠”問題只能依據《建筑法》嚴格規范建筑市場的管理，加強監督檢查的力度，具體講有如下幾點：

1.規范建筑市場的承發包行為，強力推行招標投標制度。

（1）《建筑法》明確規定：建筑工程依法實行招標發包，建筑工程發包與承包的招標投標活動應當遵循公開、公正、平等競爭的原則，擇優選擇承包單位。只要嚴格按照《建筑法》的規定，打破地區分割和行業壟斷，凡符合條件的企業都能夠平等地參加競爭，擇優選擇。不再對外地企業或非本行業企業以歧視性的政策，就能夠避免一些本可避免的掛靠現象。

（2）在招投標過程中大力推行投標許可證制度。各級建設行政主管部門或招投標監督管理部門在招投標管理過程中，可以對投標企業實行投標許可證制度，就是投標企業和負責該投標工程的項目經理，分別領取投標許可證的正本和副本。在投標時，需把證件提交給招投標監督管理部門，中標后投標許可證副本（項目經理所領取的）扣壓在招標監督管理部門，直到該工程結束后憑竣工驗收通知單領回投標許可證，參加下一個工程的投標，而沒有投標許可證的施工隊伍，就無法參加投標。投標許可證的發放權限在建設行政主管部門（或招投標監督管理部門），只要能嚴格按程序辦事，就能使掛靠者無法領到參加投標的通行證，從而在源頭上控制“非法掛靠”現象。這種投標許可證制度目前已在江蘇南通地區推廣開來。從目前反饋的情況看，對取締“掛靠”起到了良好的效果。筆者認為，值得其他地區和部門借鑒。

2.嚴把建筑企業資質關，加強動態管理，把監督檢查工作延伸到工地現場。

建筑施工隊伍作為市場的主體，是一個規范有序、健康發展的建筑市場的受益者，更應該遵守建筑市場的各項規則，不能夠為了本企業的一點私利而損害了整個建筑市場的大局，這是每一個正規建筑企業所應有的職業道德。針對目前建筑市場上的“一流企業投標，掛靠隊伍施工”的現象，建設行政主管部門應該注意抓好以下兩點：

（1）把好企業資質關。資質是企業的生命線，是企業在施工技術、人員、設備、資金能力等各方面的綜合反映。施工企業資質的高低直接關系到建筑企業在社會上的聲譽，所以對這些“出賣”資質給予掛靠的施工企業要予以嚴肅查處，該吊銷資質證書的就要吊銷，使其不敢賤賣自己的牌子。

（2）加強動態管理。監督管理部門應該主動出擊，不定期地進行拉網式檢查，深入到工地現場，根據各個中標企業參加投標時的項目管理班子、組成人員名單在現場逐一核實，發現情況不符或“冒名頂替”等現象要認真查實，屬于“掛靠”行為要對違規建筑企業予以停止其若干時期的投標權，掛靠隊伍應根據《建筑法》的有關規定予以重罰。只有通過整體聯動，全方位檢查，才能使掛靠現象無立足之地。

3.加速國有建筑施工企業的改制工作，使之在市場競爭中發展壯大。

目前一些國有建筑施工企業由于各種主客觀原因導致困難重重，舉步維艱，致使一些素質不高的企業與掛靠者同流合污。因此我們不能忽視國有建筑企業目前存在一些困難，各相關職能部門要積極配合企業自身的改制工作，為企業創造良好的外部環境，要樹立社會辦企業的觀念，盡快丟掉企業辦社會所帶來的包袱，企業也要充分利用自身的優勢，通過股份制改造來盤活資產、降低資產負債率，實現資產重組。另外要通過各方面的配合，妥善安排好下崗分流人員。只有這樣，正規企業才能輕裝上陣，在市場競爭中逐步發展壯大，也就不會再為一點私利而犧牲整個建筑業發展的大局。

建筑行業中的“非法掛靠”現象不僅擾亂了建筑市場的秩序，造成了不公平競爭，損害了社會公共利益，更影響了建筑工程質量和國有投資效率。對這種現象的管理不單是建設行政主管部門的事，更需要社會各界的共同支持。只要我們嚴格按照《建筑法》的規定，緊緊抓住招投標這個“龍頭”，切實完善各種監督檢查機制，整體聯動，齊抓共管，就能夠逐步解決“非法掛靠”問題，使建筑市場健康、有序地發展，使建筑業真正成為我國國民經濟發展的支柱性產業。

參考文獻：

［１］中華人民共和國建筑法.