村委會的行政主體資格淺議

摘要： 村民訴村委會，法院應以何種案件受案在理論界與實務界存有分歧，其焦點在于村委會是否具有行政主體資格。筆者就此問題談談粗淺的看法。

關鍵詞： 村民 村委會 行政主體

對于村民認為村委會的行為侵犯其合法權益而向法院提起訴訟，法院應以何種性質的案件受案在理論界和實務界存有不同的觀點。一種觀點認為村民訴村委會侵權應是民事侵權案件，所以，法院一律應以民事案件來受理；另一種觀點認為村委會業已被相關法律授予了行政職權，村委會具有行政主體資格，村民訴村委會侵權應是行政侵權案件，所以，法院一律應以行政案件受案?？梢?，二者分歧的焦點在于村委會是否具有行政主體資格。在此，筆者談談自己的淺識。

一、對村委會法律地位的爭議

以上對于村民訴村委會案件性質的兩種觀點中，筆者贊同第一種觀點，村民訴村委會的，法院應以民事案件受案。而第二種觀點中，法院應以行政案件受案，關鍵要厘清現階段村委會是否具有行政主體資格。理論界對于這個問題存有不同的認識，實務界也有不同的做法。有人援引《土地管理法》、《村民委員會組織法》等相關法律來佐證村委會業已被相關法律授權成為行政主體。筆者承認主張村委會具有行政主體資格的人出發點是好的，他們欲圖賦予村委會行政主體資格，將村民訴村委會的案件納入行政訴訟的范圍中來，給權利受損害的村民以更多的法律救濟途徑。但是，良好的用意必須有堅實的事實與法律依據才有可能得以實現。對于村委會已具有行政主體資格的認識，筆者也不敢茍同。據網載“全國首例村民告村委會案終于開庭”，2003年4月7日，南昌市青云譜區施堯村十幾戶村民，一紙行政訴訟狀將本村村委會告上了法庭。然而兩個月后，法院將村民們的起訴駁回，理由是“村委會不具備行政被告主體資格”。江西兩級法院認為村民以村委會為被告提起行政訴訟，因村委會不具有行政主體資格而駁回起訴。

二、村委會不具備行政主體資格的法理分析

在我國，行政法學者們一般都贊同一個組織是否具有行政主體資格，要看它是否具有以下特征：一是它是否擁有獨立的行政職權；二是能否代表國家，以自己的名義行使行政職權；三是能否獨立參加行政訴訟，并獨立承擔行政行為和行政訴訟效果。行政主體的概念采取的是“職權說”而不是“職能說”，即一個組織即使承擔著某項行政職能，但如果沒有此項行政職權，那么它仍然不能算是行政法學上所指的行政主體。盡管有些學者援引相關的法條試圖佐證村委會業已被有關法律授予了某種行政職權，且村委會也都以自己的名義行使這些所謂的行政職權。誠然，必須承認在我國村委會確實實際承擔著某些“公共行政”職能。但是，這與行政法學上所說的代表國家意義上的公共行政，還是有所區別的。首先，在實踐中，村委會執行的“公共行政”是有范圍的，是在其集體組織范圍內的一種公共行政，它是其自治權限范圍內的一種針對其所屬村務的，相對于其單個村民或部分村民事務而言的一種公共行政。國家通過頒布法律賦予村民對其村內事務實行自治，實際上就是排除了國家對屬于其村內事務進行干涉的可能性，也就是國家公權與村民自治權的一種分界，即“井水不得犯河水”。其次，國家如果欲圖賦予村委會以某種行政職權，代表國家來作出某種行政行為，那么國家須最終對村委會的“行政行為”的后果承擔責任。在表現形式上，如果村委會的“行政行為”被有關村民提起行政訴訟且需要給予“行政賠償”時，國家理應給予國家賠償。而實際上，國家卻不為村委會的“行政行為”承擔責任，村委會自己也無法律依據要求國家為其“行政行為”承擔責任。一般說來，實踐中無論職權行政主體還是授權行政主體，其行政經費來源都與國家財政有著某種淵源。如行政機關、公用事業組織都享有國家撥款，公用企業組織也一般是國有企業，其經營管理也與國家財政有著不可分割的聯系。而村委會的財政經費卻全部來自其所屬村民的村積累或提留。對村委會來說，要求其行使國家行政職權，卻不給其行使行政職權提供經費來源，既是不公平的，也是不可行的。最后，那些援引有關法條，如《土地管理法》等來試圖說明村委會業已被有關法律授權的說法，筆者也無法認同。筆者仔細閱讀了《土地管理法》、《村民委員會組織法》和《土地承包法》等法律，并沒有找到有關的授權依據?；蛟S有人認為《村委會組織法》第5條第三款規定的“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境?！本褪撬麄兯^的“法律授權”。法條里出現了“有權管理”的字眼，筆者認為這是一條確認條款，即確認村委會對其村民集體所有的土地和其他財產的一種自治管理權。實際上也是法律承認村委會對其自治事務依法所享有的“管理權”。類似的立法規定還有《教育法》第28條規定。難道法律承認學校及其他教育機構所享有的經營管理權就必定是行政授權嗎？筆者認為，這種認識顯然難以成立。如同法律承認公司董事會對其公司財務或業務具有管理權一樣，也是對其自治權的一種認可，絕不能將其看作是一種行政授權。

因此，筆者認為，按照現有的行政主體理論，村委會不具有行政主體資格。村委會既然不具有行政主體資格，村民訴村委會的案件法院當然就不能以行政案件來受案了。

三、村民訴村委會應屬民事案件

筆者認為，村民訴村委會走民事訴訟的渠道顯然是暢通的。村民與村委會不是同一個主體，是兩個不同的主體，村民獨立于村委會之外，村委會也相對地獨立于村民之外。村委會成立后，就具有了某種獨立性，相對于其具體的村民而言就具有了某種獨立的意志。作為對等主體的一方的村委會的決定或行為完全有可能侵害到村民的法定的權利。而《村民委員會組織法》第20條第二款規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容?！憋@而易見，村委會必須在法律規定的范圍內行使職權，村委會侵犯了他人的合法權利的，當然要承擔法律責任。村委會侵害村民的權利與其他法人、自然人等民事主體侵害村民的權利在性質上具有同一性。其他民事主體侵害村民的權利時，村民可以提起民事訴訟，當村委會侵害村民的合法權利時，村民當然也可以提起民事訴訟以求得救濟。實務上，多數法院對于村民訴村委會的案件以民事案件來立案審理就是一個佐證。網載“‘出嫁女’為土地補償款狀告村委會”，法院就是以民事案件受案的。

在現階段，全國多數法院對于村民訴村委會都是以民事案件來立案的，所以，我國法律對村委會在自治的范疇內侵犯其村民合法權益的救濟渠道是暢通的。當前，如果非要賦予村委會以行政主體資格，那就需要理論界對行政主體理論進行改造，并且在立法上體現出來。筆者認為沒有理由也沒有必要非得賦予村委會行政主體資格不可。

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