權力語境中獨立學院法律地位思考

摘要：獨立學院作為一個以知識為核心的學術組織，探求真理和傳播真理仍然是其功能系統的本質。對獨立學院法律地位的探討必須以此為基點，以對教育公益性與資本尋利性矛盾的平衡和尋找二者最佳契合點為目標，通過初步建構規制權利與權力關系的法律框架，結合具體的法律關系對獨立學院的法律地位作出分析。

關鍵詞：獨立學院；教育權；自主辦學權；教育產權 法律地位

“獨立學院”是我國公辦高校優質教育資源外延性擴張過程中利用市場機制與市場資本相結合而形成的新的辦學模式。獨立學院依托母體高校的社會聲譽、教育資源等無形資產，按民辦機制運行。獨立學院作為法人的獨立性和在教學、管理上與母體間無法割斷的實質性聯系之間的矛盾狀態，導致自獨立學院產生以來，有關獨立學院法律地位問題的探討就成為學界爭論的焦點。 “獨立學院”法律地位的問題，影響著它的治理結構、行為模式、社會角色以及承擔責任的方式。

一、獨立學院的界定

獨立學院作為高校優質教育資源與市場民間資本相融合的教育制度創新模式，教育部在《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（教育部發［2003］8號文件）中，按照“積極發展，規范管理，改革創新”的發展思路，對獨立學院進行了規范。該“意見”將獨立學院界定為公辦普通本科院校與社會力量采用新機制和新模式聯合舉辦的、以開展普通本科學歷教育為主的、相對獨立的二級學院。獨立學院具有鮮明的特點，在公辦高校品牌資源與社會資本兩種資源結合的基礎上，延伸出各種相關制度上的安排。[1]獨立學院的核心特質是教育公益性與資本尋利性的共存。獨立學院作為社會實現對國民進行教育的一種機構形式，本質上是一個以知識為核心的學術組織體。這也是獨立學院本身所具有的教育公益性的根源所在。

二、教育法律關系中權利（權力）的分析

（一）教育權

教育權屬于國家教育主權的范疇，是指權利主體能夠按照自己的意志對施教對象(基于資源或者被強制)進行教育、指導的一種權利。現代社會的基本教育權形態可以分為國家教育權、社會教育權、家庭教育權三類。國家教育權是國家舉辦和發展教育這種社會事業和對教育這種社會活動進行管理的權力。這種權力主要表現為國家對教育資源的掌握和控制上，通過教育權的行使，國家可以將其意志施加于一定的公民和組織，對其產生一定的影響，使其服從于國家的管理。社會教育權是指由社會特定利益群體或個人行使的，代表社會特定群體利益的教育權利，是社會中一部分占有教育資源的團體或個人自發開展公共教育教學活動的權利。家庭教育權起源于家庭的產生，由家庭成員(尤其是監護人)行使的，代表家庭利益或家族利益的教育權利。[2]

（二） 辦學自主權

辦學自主權是指高等教育機構為實現其辦學宗旨，依法所享有的獨立實施教育行為、從事教學活動以及對學校進行管理的權利。辦學自主權價值追求的核心內容是學術自由和大學自治。自主辦學作為一種制度，主要表現為教育機構在國家和其它社會力量面前的獨立性與自律性，學校可以獨立決定其內部管理、財務、行政方面的事務，并制定其教育、研究、附屬部門工作以及其它相關活動方面的政策。作為一種權力，辦學自主權是指高等學校作為獨立法人組織，依法承擔國家的文化教育職能，依照法律規范自主治理學校、自主處理內部事務的權力。

1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》從法律上對高校辦學自主權進行了認定。《高等教育法》具體規定了高校享有7個方面的辦學自主權:(1) 招生權;(2) 學科專業設置權;(3) 教學權;(4) 科研開發和社會服務權;(5) 國際交流合作權;(6) 機構設置與人事權:(7) 財產管理使用權。其中，第（1）（2）（3）（4）項規定的教學權和科研權構成了辦學自主權的核心，（5）（6）（7）項是為實現辦學自主權的輔助權。

可以看出，辦學自主權是以學術自主權為內核，以國家通過立法授權為外在形式。二者的結合使辦學自主權成為具有效力性、確定性和權威性的公共權力性質。它和其它公共權力一樣是社會基于利益或價值沖突而設置的強制性調控機制，它具有以強制力為后盾的特征，行使的直接后果是對他人的行為和利益作出決定，產生強制性、權威性的約束效力，具有解決利益沖突的強勢特征。[3]

（三）教育產權

教育產權，是指教育財產權利，是指參與教育活動的組織和個人圍繞教育財產而形成的—組權利關系。教育財產是教育產權的載體，包括各類有形教育財產如土地、教學設施等，也包括各類諸如投入到教育活動的人力資本、教育機構的名稱、教育特色、教育經驗等無形教育財產。[4]獨立學院由公辦高校和社會力量共同投資設立， 獨立學院的產權載體包括兩種資本：其一是知識資本，體現獨立學院母體學校的無形資產，包括母體高校的品牌資源、人力教育資源以及獨立學院的師資和專業建設；其二是實物資本，體現的是投資方的利益。

三、獨立學院法律地位

獨立學院作為一種高等教育市場化背景下的獨特辦學形式，有著獨特的運行邏輯。雖然獨立學院的投資主渠道是民間資本，按照民辦市場機制運行，其營利的傾向強于普通公辦高校，但是獨立學院作為一個以知識為核心的學術組織，探求真理和傳播真理仍然是其功能系統的本質，因此，對獨立學院法律地位的探討必須以此為基點，以對教育公益性與資本尋利性矛盾的平衡和尋找二者最佳契合點為目標。此外，獨立學院法律地位的分析必須結合具體的法律關系，具體法律關系中獨立學院的權利與義務是其法律地位的具體體現。

（一）獨立學院與政府的法律關系

獨立學院與政府之間的法律關系具體體現在獨立學院辦學自主權與政府教育權的關系上。政府所享有的教育權屬于高等教育的行政權力，屬于公權力，是宏觀層次的高等教育管理權力的一個組成部分。辦學自主權是以學術自主權為內核，以國家通過教育法授權為外在形式的一項專有權利，用于高等學校按照國家的教育方針和教育宗旨，獨立自主地承擔國家的教育教學活動實施權。“辦學自主權與政府的行政權的關系在于，一旦法律明確規定了高等學校的自主權，那么這些權力就與政府的公權力產生了分離，只要學校合法正當地行使，便不再受政府公權力的干預，政府只能在法定的范圍內通過合法手段進行監督。”[5]獨立學院與行使國家教育權的政府之間是管理與被管理的公法關系，政府是行政管理者，而獨立學院屬于行政相對人。根據《若干意見》》政府對獨立學院的管理職能體現在以下幾個方面：規劃和立法；評估和監督；制定獨立學院設立標準，審批新建獨立學院。獨立學院是一個面向社會自主辦學的主體，享有《高等教育法》給予的自主辦學的權力，在政策法規規定范圍內獨立學院自主辦學，并自我負責，政府對涉及獨立學院自主辦學權的事項如獨立學院在內部組織人事，教學科研，財政預決算，后勤基建等方面擁有自主決策，自主管理的權力不得干預。此外，獨立學院的辦學自主權則尊重學科專業的獨立性及其內在的規律，注重資本運營，注重投資回報率。而政府的教育權注重社會整體公共利益的協調平衡，注重教育公平，運用公共社會資源的配置權力和對教育事業的監管權力來促進大學獨立學院的健康發展，因此，獨立學院的辦學自主權是有所限制的，獨立學院要形成自主發展和自我約束機制。獨立學院在發展中不能盲目追求規模和效益，更要考慮質量和結。[6]

（二）獨立學院與學生之間的教育法律關系

獨立學院與學生之間的教育法律關系主要體現在獨立學院所享有的社會教育權和自主辦學權與學生所享有的受教育權的關系之中。獨立學院以占有的教育資源自發開展公共教育教學活動，行使的是社會教育權，其目的是保障公民高等教育權的實現，具有維護社會整體利益的價值，而且，以民營機制運營的獨立學院所提供的教育服務雖然是民間資本通過市場方式提供的，但獨立學院仍然是依據教育法和高等教育法為主的公法而設立，履行以提供高等教育為內容的公共服務的職權。辦學自主權是以國家通過立法授權為外在形式的公共權力，這種權力實際上是行政機關在高等教育領域中的職能和權力的具體反映，因此，在獨立學院的辦學自主權與學生的受教育權這一權力——權利關系層面上，學校與學生之間存在著公法關系。其所包含的權利與義務關系依學籍的存在而展開，獨立學院根據《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法 》等法律的規定和政府的授權，在行使法律、法規授權行使的行政職能時享有行政主體資格。獨立學院的法律地位具體體現在在這一教育法律關系中的權利與義務之中。獨立學院的權利主要表現在教育教學活動實施權、學籍管理權、實施獎勵和處分權、頒發學業證書權等。

（三）獨立學院與資本投資者以及母體高校的法律關系

提供無形資產和人力資源的母體高校和提供市場資本的投資者是獨立學院的共同舉辦主體，獨立學院與資本投資者以及母體高校的法律關系圍繞獨立學院產權制度展開，而獨立學院的產權制度是以法人產權為核心，圍繞財產的所有、使用、收益和處分而建立的制度體系。獨立學院法人財產權是界定其間權利義務的基點。

母體高校和資本投資者通過辦學協議聯合創設獨立學院，舉辦者通過轉讓其所擁有的無形資產和實物資本的使用權和所有權獲得對獨立學院的控制權，這種控制權主要表現為對獨立學院財產和其他重大事項的參與權和決策權。舉辦者對學院法人的權利性質屬于一種契約性權利，學院的章程或董事會章程實質上是一種權利分配契約。從產權法律關系來看，獨立學院是一個獨立的法人實體，母體高校和社會力量的投資形成了獨立學院最初的法人財產基礎，獨立學院擁有獨立于其創設人的法人財產。一方面，學院法人在其存續期間對學院所有的資產獨立、完整地享有占有、使用、管理和依法處分的權利；另一方面，舉辦者各方投入到獨立學院中的財產即與舉辦者各方的其他財產相分離，舉辦者對其所投入資產的所有權與其使用權、管理權相分離，僅擁有其相應有的股權。

參考文獻：

[1] 辜勝阻易善策. 優化我國獨立學院的對策思路[J]. 教育研究，2007，（7）。

[2] 勞凱聲.變革社會中的教育權與受教育權：教育法學基本問題研究[M].教育科學出版社，2003：155- 156。

[3] 李學永.高等學校法律地位研究[D].中國政法大學，2003。

[4] 徐文.教育產權概念解析[J].武漢市經濟管理干部學院學報，2005，（3）。

[5] 申素平.重新審視高等學校自主權[N].中國教育報，2003-1-4，(4)。

[6] 李志峰. 大學獨立學院的權力關系及調整[J]. 復旦教育論壇，2005，3（6）。

基金項目：華北電力大學青年科研基金項目(93212705)。