農村養老保障存在的問題及其解決對策

進入20世紀90年代以后，我國人口老齡化開始加劇，目前我國已有老年人口1.43億，到2025年，這一人數將接近3億。那時，社會平均每5個人中就有一個是老年人，而這些老年人口當中將近70%的老年人居住在農村，由于農村生活條件與城市相比較差，加之農村絕大部分地區尚未建立社會養老保險制度，農村新型合作醫療制度目前還處在試點階段，因此目前農民的養老、醫療都缺乏必要的社會保障。而能否妥善解決農村老年人口的養老問題，關系到建設社會主義新農村和構建和諧社會的成敗。因此，深入了解和分析農村養老保障現狀，探討現階段農村養老的可行路徑，是理論和現實都迫切需要面對的問題。

一、當前農村地區養老保障現狀及存在問題

1.與城市相比，國家對農村養老保險工作的重視程度遠遠不夠。第五次人口普查顯示：中國65歲以上人口已達8811萬，占總人口的6.96%。其中農村為5938萬，占老齡總人口的67.4%。隨著城市化進程的加快和人口的遷移流動，農村人口老齡化速度已經超過城市。1992年民政部雖然制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《方案》），但從全國社會保障費用支出的情況來看，占總人口80%的農民，只享有社會保障支出的10%左右，而占總人口20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農民的20倍以上。

2.農村家庭結構日趨小型化導致養老功能日益弱化。目前全國參加社會養老保險的農民人數不到全國農業人口的9%，而90%以上農村人口的老年保障，幾乎全部依靠家庭保障。而隨著農村富余勞動力不斷向城鎮轉移和計劃生育政策的不斷實施，農村面臨的人口老齡化壓力與日俱增，農村家庭結構日趨小型化，據初步調查統計，2007年農村家庭戶均人口不到3.8人。家庭小型化得子女擁有數逐漸減少，子女擁有數的減少又會使老年人養老費獲得額下降，家庭養老面臨考驗，靠兒養老的傳統養老模式面臨挑戰，使農村老年人“養兒防老”的壓力增大，農村老年人生活非常艱難。

3.資金籌集標準過低，保障能力極其有限。與城市老年人不同，農村多數老年人一生無儲蓄或儲蓄很少，他們除了家庭外沒有工作單位，因此養老負擔全部落在家庭，老來生活更為拮據。考慮到我國農民收人水平普遍較低，農村社會養老保險的費率水平也設計得較低。如果按照《方案》設定的最低繳費標準2元/月繳納保險費，10年之后，每月可以領取養老金4.7元，15年后，每月可以領取養老金9.9元，這很難保障農民的基本生活，這樣低標準難以達到養老保障作用。

4.農村老年人整體生活條件差。與居住在城市的老年人相比較而言，農村老年人整體生活條件差。一方面，農村老年人對別人的依賴性強，用水、燒煤、磨面、碾米、等與生活息息相關的事情，都需要別人的幫助。另一方面，農村老年人沒有“退休”之說，60歲對他們來說并沒有特別之處，只要身體允許，就會不斷地勞作，有的超過80歲還在做農活；而高齡階段勞動，容易造成對身體的損害，同時也會降低老年人的生活質量，使“老有所樂”無從談起。

5.農村社會養老保險制度發展滯后，養老保險籌資模式單一。農村老年人對別人的依賴性強，用水、燒煤、磨面、碾米等與生活息息相關的事情，都需要別人的幫助。而《方案》，方案中確定的繳費原則是：“堅持資金以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策支持。”但是在實際操作中，由于中西部地區的經濟基礎薄弱，根本無法兌現集體補助和國家給予的政策支持，絕大多數普通農民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄和鼓勵性儲蓄。既未體現“社會保險”，也未體現“社會共濟”，名不符實的“養老保險”使農民難以接受和認同。

6.體制不順，管理混亂。其一是管理體制不順。我國農村社會保障管理部門存在條塊分割的現實：民政部門管一塊（社會救助），衛生部門管一塊（農村合作醫療），社保部門管一塊（養老保險），這種條塊分割的現實造成了政策協調、資源共享等諸方面的人為矛盾，不利于農村社會保障工作的推動和開展。其二是管理機構不健全。從目前已建立農村養老保險地區的情況看，農村社會保險機構只在縣級以上才設立，鄉鎮還沒有健全機構，行政村也沒有設立代辦員，專業人員更是寥寥無幾。由于技術落后，管理混亂，還出現了個別違規操作的挪用和擠占行為。

7.法律保障缺失。我國農村社會養老保障建設實踐中的主要依據是1992年頒布實施的《方案》和1995年頒布實施的關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知，以及一些相關法律中關于應該重視建立農村社會養老保險制度的原則性條款。由于沒有關于建立農村社會養老保險制度的專門法規，在實踐中存在許多困惑，各地在制定本地農村社會養老保險辦法時找不到比較有力的立法依據，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規范性和長期性、穩定性。另外，由于農村的社會保障基金管理缺乏法律保障，基金的流失現象嚴重，嚴重影響了基金的正常運轉。

8.失地農民問題越來越越嚴峻。隨著工業化、城鎮化的快速發展，農村大量集體土地被征用，大批農民工進城務工，失地農民和進城務工農民的養老保障問題日益突出。尤其是失地農民，由于征地的安置補償機制不健全、社會保障缺位，其中相當多的人成為“無地、無業、無社會保障”的“三無”人員，直接影響了被征地農民的切身利益和社會穩定。失地農民問題已經成為一個比下崗工人問題更為嚴重的社會問題，各級政府和社會各界應給予更多地關注。

二、完善農村養老保障的對策和建議

1.提高對健全農村社會保障體系重要性的認識。事實上，中國70%以上的老年人居住在農村，由于農村生活條件較城市為差，加之農村的社會保障制度很不完善，廣大老年農民的老年生活面臨很大的困難，農村養老問題急需引起各級黨委和政府的高度重視，特別是各級政府部門要充分認識到農村社會保障體系的建設對和諧社會建設的重要性，而不能將農村的養老看成是一家一戶自己的事情。我們必須對農村養老保障體系建設保持足夠清醒的認識。在此基礎上應結合實際制定出發展規劃，經過數年的建設，在農村人口老齡化到來之前就打下一定的基礎，避免因人口老齡化引發的種種社會問題。

2.適應社會發展變化、不斷探索農村新的養老形式。2006年我國已全面啟動農村居民最低生活保障制度，這一制度是為收入難以維持農村最基本生活標準的人群而建立的社會救濟制度，克服了傳統的社會救濟制度存在的救濟范圍窄、標準低、隨意性大的弱點，使社會救濟有了普遍的適應性。農村居民最低生活保障制度的實施無疑是對農村老的辦法有力補充，對此各地要高度重視、精心組織、落實資金，盡快把農村低保工作全面推進。由于我國各地區財政收支狀況各不相同，對此各地要認真落實資金，本著實事求是、合理負擔的原則，劃分地方各級財政資金分擔比例，建立獎勵扶助資金發放的安全快捷通道，堅持資金封閉運行、社會化發放的原則，確保資金到戶到人。

3.完善農村家庭養老機制。家庭養老是我國傳統的養老方式，是與傳統大家庭和以家庭為單位的小生產相聯系的一種方式，也是老年人最感舒服的一種方式。由于我國目前經濟基礎還比較薄弱，國家不可能拿出足夠的資金用于養老方面，因此，中國傳統的家庭養老，不管社會如何發展，仍具有強大的生命力，而不會被社會養老完全代替。特別是在農村，我們更應積極培養、發展和完善它，盡快形成較完善的家庭養老機制。其中一項最關鍵的舉措是解決家庭養老中的老年人患大病和喪禮的高額花費兩大難點。因這兩種花費都比較高，對于中等以下收入的家庭來說會直接影響日常養老的投入，也經常是養老糾紛的焦點。解決的辦法是優化養老機制，患病的高額開支由社區通過醫療保險、合作醫療等形式承擔大部分，家庭承擔小部分；喪禮的大操辦可通過老年協會或紅白事理事會進行限制，提倡紅白事儉辦。若能去掉這兩個大額開支的壓力，絕大多數家庭都能盡心照料好老人。

4.關注和幫助失地農民養老保障工作。地方各級政府和有關部門要充分認識做好被征地農民社會保障工作的必要性、緊迫性和艱巨性，將被征地農民養老保險納入重要議事日程，切實結合本地區實際制定被征地農民養老保險實施辦法，確保被征地農民的合法權益。對城市規劃區內的被征地農民，應根據當地經濟發展水平和被征地農民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養老保障辦法。對符合享受城市居民最低生活保障條件的，應按規定納入城市居民最低生活保障范圍。有條件的地區可將被征地農民納入城鎮職工養老保險參保范圍，通過現行城鎮社會保障體系解決其基本生活保障問題。對城市規劃區外的被征地農民，凡已經建立農村社會養老保險制度和實行農村最低生活保障制度的地區，要按有關規定將其納入相應的保障范圍。

5.堅持因地制宜與自愿的原則，避免農村養老保險制度的“一刀切”。要避免強迫農民參加的做法，杜絕“好心辦壞事”。因為這不僅增加了農民的負擔，而且也不可能持久。只有堅持自愿原則，并通過政府補貼、集體補助與政策引導，才能使這項工作健康持續地運行。要鼓勵有條件的地區先搞，以點帶面，在總結成功經驗的基礎上，再逐步推進。

6.關注和幫助老年人口中的脆弱群體。做好以上三點工作，大多數老年人都會得到較理想照料而安度晚年，但還有少部分特殊情況的老年人需要特別的關照。他們是：①無兒無女的孤寡老人；②喪偶獨居的老人；③臥床不起或生活難以自理的老人；④家有嚴重殘疾的孩子且不能成婚的老人；⑤特困家庭中的老人；⑥子女之間有嚴重養老糾紛家庭中的老人。這部分老人約占老年人總數的5%左右，他們是老年人口中的脆弱群體，各自都有特殊情況，而且多是家庭自身難以解決的問題，必須由社區和社會予以特別關照，根據每個老年人的實際情況，做出不同的處理，盡量幫助所有的老年人擺脫困境，安度晚年。

（作者單位：衡陽財經工業職業技術學院）