制度困境與機會缺失：農民工共享社會發展成果問題研究

〔摘要〕 本研究試圖從“制度困境”這一層面或角度來分析農民工“機會缺失”或未能共享社會發展成果的原因。實證研究結果表明：制度困境(包括制度缺失、制度沖突、制度偏好、制度失信、制度曲行)是造成農民工未能共享社會發展成果的重要原因。制度缺失、制度沖突對農民工經濟資源和權力資源的影響最為顯著。由于目前社會制度尚處于不完善狀態，從而農民工的權益無法在法律制度上得到保障，農民工在長期失去權益保障的情況下，逐漸對制度失去信任感。制度沖突、制度偏好和制度曲行對農民工聲望資源的影響更為顯著。由此可以看出，農民工尚處于城市社會的邊緣，受到城市社會的排斥。制度沖突、制度偏好、制度曲行對農民工經濟資源和權力資源的影響并不顯著。農民工更多地把制度偏好、制度曲行作為他們行為選擇的現實背景，而不是把它們作為自己生活現狀的原因。要擺脫制度困境，使農民工能共享社會發展成果，就必須構建公正的制度體系，實現農民工與制度之間的良性互動。

〔關鍵詞〕 制度困境；機會缺失；農民工；社會發展成果共享

〔中圖分類號〕C912.69 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2008)05-0093-09

一、研究背景

20世紀90年代中期以來，我國社會結構的急劇轉型導致了社會階層結構的迅速嬗變，“農民工”這一特殊社會群體已由原來單純的“流動人口”成為城市社會弱勢群體的主要組成部分，這種社會階層結構所帶來的社會問題也從隱蔽狀態開始凸顯出來，引起了全社會的極大關注。胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，要“保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”。從社會發展的角度來看，農民工共享社會發展成果，既是現代社會文明的標志，也是現代化進程中的客觀需要。

社會成員共享社會發展成果問題，實質上就是共享利益問題。馬克思的勞動價值論、剩余價

值論和合作制理論就曾有過這種思想。恩格斯從人的全面發展角度指出，應當“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況”，使“所有人共同享受大家創造出來的福利”。〔1〕西方經濟學家薩伊的“三要素論”和馬歇爾的“四要素論”均蘊涵著“共享利益”的思想。盧梭認為，“要尋找一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來保衛和保障每個結合者的人身和財富。”〔2〕約翰·羅爾斯曾提出了一個很有價值的觀點，他指出：“雖然財富和收入的分配無法做到平等，但它必須合乎每個人的利益”，“我們不能根據處在某一地位的人們的較大利益超過了處在另一地位的人們的損失額而證明收入或權力方面的差別是正義的。” “正是通過建立在社會成員們的需要和潛在性基礎上的社會聯合，每一個人才能分享其他人表現出來的天賦才能的總和。”〔3〕

一個正在經歷迅速的經濟增長和產業結構變化的發展中國家，勞動力從農業轉向非農產業，從而帶動社會階層結構轉化是必然發生的過程。〔4〕社會階層結構理論認為，農民工作為轉化過程當中的過渡階層，還處于由社會底層向上流動狀態，因此存在未能共享社會發展成果的問題。經濟學者認為農民工未能共享社會發展成果主要取決于農民工勞動力轉移中支付了過高成本。農民工要支付的額外成本除各種收費、交通成本、額外生活費用等直接成本外，還包括就業成本、健康成本、心理成本等，另外由于社會福利等保障缺失、被拖欠克扣工資的可能性都會導致農民工流動成本的增加，成本的增加也就導致了收益相對減少。社會學家提出“社會資本”概念，認為農民工是社會弱勢群體，所擁有的社會資本只能是傳統的親緣和地緣的社會網絡，幾乎沒有可利用的稀缺資源去謀求自身的發展。〔5〕

農民工的現實生存狀況和以往的相關研究均表明：農民工很難共享當代中國社會發展成果，并有日益邊緣化的危險，在社會資源獲取和社會發展成果共享上表現出典型的“機會缺失”。農民工未能共享社會發展成果或機會缺失的深層的結構性原因是什么呢?這是本研究關注和試圖解決的中心問題。

本研究試圖從“制度困境”這一層面或角度來分析農民工“機會缺失”或未能共享社會發展成果的原因。我們把“制度困境”操作化為制度缺失、制度沖突、制度偏好、制度失信、制度曲行五個方面，把“機會缺失”操作化為社會資源占有量極少、社會資源獲得途徑匱乏、社會資源獲得能力極弱三個方面。并提出五個研究假設：雖然目前中國社會制度的改革已經取得了矚目的成績，但此項改革的受益者卻很少包含農民工，城鄉二元分割的社會制度對農民工的結構性排斥依然存在，基于此我們提出假設1，制度缺失是造成農民工機會缺失的重要原因。由于制度結構內部不同制度安排之間的作用方向不一致，在行為規范上存在互相矛盾和抵觸，造成人們無所適從、行為紊亂，使制度結構系統不能發揮其應有的整體功能，加上地方城市的自利傾向也在一定程度上阻礙了農民工共享社會發展成果。基于此，我們提出假設2，制度沖突是造成農民工機會缺失的重要原因。由于制度制定的取向(包括價值取向、利益取向、市場取向、公平取向等)，戶籍制度及其衍生的配套政策共同組成的篩選體制在社會具體運作當中名正言順地把農民工排斥在利益共享之外。基于此，我們提出假設3，制度偏好是造成農民工機會缺失的重要原因。農民工作為勞動者在與資方以及政府的利益博弈中處于弱勢地位。因為企業追求超額利潤與地方政府的自利傾向造成了制度執行過程中的扭曲。基于此，我們提出假設4，制度曲行是造成農民工機會缺失的重要原因。作為“外地人”的農民工在城市中缺乏申訴和行動的支撐資源。他們很了解與企業的斗爭不會給他們帶來利益的增加，相反往往會付出更加慘重的代價。這種負向激勵機制是造成農民工對制度不信任的重要原因。反過來制度失信又使得農民工更加缺乏申訴的動機。基于此，我們提出假設5，制度失信是造成農民工機會缺失的重要原因。

本研究的調查對象是城市農民工，研究資料收集以問卷調查法為主，深入訪談法、觀察法、文獻法為輔的方式。具體操作是：先分別在長沙市區抽取5個區，取芙蓉區、雨花區、岳麓區、開福區、星沙區5個市區。①(注：判斷抽樣的依據是長沙市各區的產業結構、就業結構以及經濟狀況。)再按分階段整群抽樣的方法在每個區內各抽取5條街道，最后對所抽取25條街道的所有上述農民工(共500人)進行問卷調查，并從中選擇30名農民工進行深入的個案訪談。本次調查從2008年1月20日開始到3月5日完成，歷時45天，共發放問卷500份，問卷回收率為100%，其中有效問卷為495份，問卷有效率為99%。本研究采用SPSS統計軟件包對所收集的量化數據進行統計分析，運用“內容分析技術”簡化深入訪談獲得的定性資料。

二、結果分析

(一)制度缺失與農民工機會缺失

自改革開放以來，中國經濟得到迅速發展，由計劃經濟制度向市場經濟制度轉變，同時帶來了社會轉型。正是在這種社會急劇轉型時期，上層建筑的改革已落后于經濟的發展，形成制度體系不符合社會發展規律的狀況。我們把這種制度的不完善、不健全定義為制度缺失。通過制度缺失以及農民工對制度缺失認知狀況分析可見：

有58.7%的農民工認為當前社會制度“不夠健全”，更有40.2%的農民工認為“很不健全”，總和起來，認為制度“不健全”的樣本比率高達98.9%，而認為“很健全”的則只有1.1%。從農民工就業制度看，農民工就業渠道主要是“親屬朋友介紹”(55.0%)，帶有正式制度規范的就業渠道如“家鄉政府組織”、“中介機構介紹”、“勞務市場”分別只占1.0%、0.2%、0.8%。農民工就業憑借的是血緣關系、地緣關系，而不是現代就業制度規范。可以看出，目前農民工就業制度亟待構建與發展。從農村剩余勞動力輸入輸出制度來看，在農村和城市有幫助農民進城就業的政府組織機構僅分別占14.4%、15.0%，“沒有”的分別占10.9%、40.0%，回答“不清楚”的分別占74.7%、44.9%。其中回答“不清楚”的情況，我們一般可以認為是沒有這種機構，至少可以認為是沒有形成這種機構功能。這說明我國農民工就業組織機構的普及率相當低，是農民工制度缺失的重要表現。從農民工社會保障制度來看，農民工“沒有購買保險”的比率相當高(養老保險80.3%、醫療保險66.1%、失業保險88.3%、工傷保險74.0%)，同時農民工絕大部分沒有在城市享城市最低生活保障的權利(占80.1%)。從農民工組織制度來看，加入了工會或農民工組織的農民工總共僅占13.2%，沒有組織關系的占86.8%，農民工組織建設遠遠落后于現代社會的發展要求。從農民工繼續教育制度來看，“參加過”繼續教育的僅占14.8%，而且在調查中我們了解到農民工參加繼續教育的多數是自行自費進行的，通過政府組織的形式接受繼續教育的情況很少。因此，我們還需要加強農民工繼續教育制度建設，以增強農民工社會適應能力。從民主制度來看，農民工能夠參與或建議社會制度制訂的可能性很少(僅占17.5%)，農民工缺少參與社會管理的權利，在社會管理上喪失話語權。因此，民主制度建設仍然是農民工制度改革的重要方面。

社會制度是人們社會生活的顯性規范與標準，對社會運行具有導向性。因此我們以制度缺失以及農民工基本情況為自變量、以農民工機會缺失為因變量建立線性回歸模型，分析制度缺失與農民工機會缺失之間的關系，具體見表1。

從表1中農民工基本情況對農民工機會缺失的影響看，性別對獲取聲望資源能力有顯著影響(.254*)，說明目前我們社會性別之間仍然存在不平等現象，女性在獲取社會資源中仍處于弱勢地位。年齡對農民工社會資源占有量的影響相當顯著(-.223**、-.192**、-.220**)，而且呈現負相關關系，即越是年輕，所占有的社會資源越多，這表明年輕人在當前社會中更具有競爭力，這與市場經濟的要求是一致的，市場經濟要求的是活躍的思維、充沛的精力和年輕人在總體上具有的較高的現代素質。文化程度在很大程度上決定了農民工獲取社會資源的能力(-.165**)，文化程度越高，獲取社會資源的能力越強，從數據中得出的教育制度對農民工機會缺失有顯著影響的結論也可以說明這一點。因此，加強農民工及其子女的文化教育，是農民工共享社會發展成果的重要途徑之一。

從表1數據看出，“制度是否健全”對農民工經濟資源和權力資源占有量有顯著影響(.102*、.125**)，同時對農民工獲取經濟資源的途徑和能力也均有顯著影響(.065*、.129**)，因此我們可以認為它與農民工機會缺失之間存在顯著相關關系。在表1中我們同時對一些具體的制度缺失與農民工機會缺失之間進行回歸分析。就業渠道對農民工經濟資源占有量、經濟資源與權力資源的獲取途徑、權力資源的獲取能力均有顯著影響(分別是-.001*、.003*、.036**、.013*)。參加就業培訓對經濟資源占有量有顯著影響(-.166*、-.184*)，同時在城市接受培訓比在農村接受培訓更能獲得更多的社會資源、更多的獲取社會資源途徑及更強的獲取社會資源能力，這說明在城市接受培訓的內容及方式更能使農民工適應現代城市社會生活的需要，促進農民工城市融入進程。從表1中數據看，是否存在政府就業組織機構，對農民工共享社會資源有顯著影響(-.170*、-.148*、-.166*、.135*、-.071*、.030*)，這說明有組織的就業對于農民工來說更加有利。從社會保障制度來看，是否享受城市低保與是否購買保險與農民工機會缺失不存在顯著相關關系，但是這個數據并不說明社會保障制度缺失對農民工機會缺失沒有影響。我們認為這是受到農民工社會保障現狀與社會保障意識的影響。在調查中我們發現農民工根本沒有機會享受城市低保，前面數據中表現出的“有權享受低保”的農民工均是已取得城市戶口的農民工，另外由于農民工普遍存在“大不了回家種地”的社會保障意識，因此影響數據表達的偏差。從繼續教育制度看，是否參加繼續教育對農民工機會缺失有顯著影響(.292*、-.010*、-.085*、.249*)，這說明教育在很大程度決定了農民工共享社會資源，受教育程度越高，獲取社會資源的能力越強，從數據中得出的文化程度對農民工機會缺失有顯著影響的結論也可以說明這一點。從民主制度看，農民工“是否參與或建議某制度制訂”對農民工機會缺失影響不顯著，我們認為這可能與農民工爭取民主權利的意識淡薄有關系。從調查中我們發現，農民工進城務工的動機主要是爭取更多的經濟收入，而較少關注民主權利。從以上分析我們得出，在總體上制度缺失對農民工機會缺失存在顯著影響。

(二)制度沖突與農民工機會缺失

所謂制度沖突，是指各具體制度之間相互摩擦、矛盾和沖突，對于同一行為某些制度給予鼓勵，而另一些制度則加以限制。從已有研究文獻中，我們了解到目前中國社會制度在某些領域存在制度沖突，比如很多學者提出的“公民權”與“市民權”的沖突，他們認為某些地方政府并沒有按照中央的意圖制定政策，反而是憑借現有的戶籍制度，在城市行政管理系統和勞動部門、社會保障、公共教育等各個系統中制定相關的地方性制度，將農民工排除在城市之外。通過制度沖突及農民工對制度沖突認知狀況分析可見：

被調查的農民工中認為“存在”制度沖突的占41.8%，認為“不存在”的占14.2%，回答“不知道”占44.0%。至于有44.0%選擇“不知道”說明農民工對制度沖突的認知程度不夠，這是由于農民工的文化程度不高，對社會制度的了解程度不夠，對制度的分析能力較差所造成的。有11.5%的農民工認為“不能自由進入城市”，而更多的農民工(88.5%)認為“能自由進入城市”，同時有65.7%的農民工在城市“必須辦理暫住證”，有34.3%的農民工不需辦理。由于我們調查的城市主要是長沙市，長沙市對進入城市不做任何要求，一般也不需要辦理暫住證，所以這項數據尚不能應用至全國范圍，很多城市是有這種要求的。但是根據以往研究表明，“市民權”與“公民權”之爭所源自的制度沖突確實存在。在問到“在現實生活中有關的制度是否與《勞動法》一致”時，認為“一致”的僅占19.2%，有46.8%的人認為存在沖突，另有34.0%的人回答“不知道”。農民工認為“與《勞動法》不一致的制度”主要是“工資報酬制度”和“社會保障制度”，選擇“勞務輸入輸出制度”與“企業勞動制度”的較少，其原因主要是前兩項與農民工的經濟收入有主要聯系，因此農民工較關注這種制度沖突與農民工外出務工的動機是相呼應的，后兩項則體現了農民工對傳統社會關系的依賴與不怕吃苦的精神。被調查農民工中，認為工資“沒有達到最低工資標準”的比率占23.5%，“沒有節假日休息”的農民工占79.3%，“日工作時間超過法定標準”的占61.0%，對住房條件“不滿意”的占40.9%，這說明當前的工資制度、用工用時制度、住房制度等各方面都存在制度沖突現象。

制度沖突對農民工共享社會發展成果是否會造成影響?如何影響?下面我們以制度沖突為自變量、以農民工機會缺失為因變量建立線性回歸模型進行分析，具體見表2。

從表2看，制度沖突對經濟資源占有量有顯著影響(.080*)，同時對權力資源、聲望資源的獲取能力影響顯著(.116*、.179*)，但是對于其他幾個變量的影響不顯著，我們分析不顯著的原因主要是農民工對社會制度了解太少，沒有辦法清楚地了解社會制度沖突的具體細節，制度沖突在他們的思想中只是一種很模糊的概念，從而影響了數據的正確反映。從表2中看出，農民工是否能自由流動及在城市中的自由居住權對農民工社會資源有較顯著的影響(.281*、-.226**、-.185*、-.249*、-.048*)。因此我們認為，建立城鄉統一戶籍制度的時機已經成熟，使農民工與市民一樣擁有自由流動與自由居住的權利，才能保證農民工共享社會發展成果。“工資是否達到最低標準”、“工作是否有節假日休息”、“日工作時間是否與法定相同”對農民工社會資源都有顯著影響。這說明農民工在城市中社會地位的邊緣性在很大程度上影響了農民工共享社會發展成果，同時繁重的勞動帶來農民工對休息權益的渴求。農民工對現有的工資水平、工作時間等因素在心理上產生了認同感，或者說接受目前農民工權益保障水平低下，導致這些因素對農民工機會缺失的一些變量的影響并不顯著。作為社會管理者，應該站在全局的角度，宏觀把握社會制度改革，才能保證農民工共享社會發展成果，促進社會和諧發展。

(三)制度偏好與農民工機會缺失

制度偏好是指制度制定的取向。農民工生活在城市當中，在生活方式上與城市中的工人沒有很大區別，他們的職業已經是城市中的產業工人，但是他們的身份卻依然是農民。農民工的身份獲得是由中國的戶籍制度規定了的，而戶籍制度正是制度偏好的結果。通過制度偏好以及農民工對制度偏好的認知狀況分析可見：

有32.0%的農民工認為城市制度是“偏好市民”的，在總體中占有相當的比例，有32.4%的農民工認為“不存在偏好”，還有22.7%的選擇“不知道”。農民工雖然認為制度存在城市偏好，但他們選擇了接受現實，同時在把目前的生活現狀與在農村的生活相比較后表現出較高滿意度。在求職過程中因不是城里人而遭到過拒絕的農民工比例占24.9%，對于這一點來說，卻是一個嚴重的制度城市偏好問題。有57.6%的農民工認為他們的工資與城里人“不一樣”，這就是在已有研究文獻中有很多學者提到的“同工不同酬”現象，是典型的制度偏好表征。另外，認為“城市制度不能平等對待市民與農民工”的占36.3%，有38.4%的人選擇了“不知道”。有超過一半(55.1%)的農民工的“子女不能在城市里與市民子女同等就學”。在同樣權益受到損害的情況下，農民工所能獲得的賠償也會比城里人少，遇到過這種情況的農民工占21.7%。在回答“是否有同等權力參與社區管理”時，有78.7%的農民工選擇“沒有”，因此我們可以說農民工在城市當中幾乎沒有參與社區管理以及選舉投票的權利。由此可見，農民工生活在城市偏好的制度環境當中。下面我們建立線性回歸模型，來分析農民工制度偏好對農民工機會缺失的影響，具體見表3。

從表3看，制度偏好對聲望資源獲取途徑和獲取能力有顯著影響(.112**、.119**)，但是對農民工其他社會資源占有等方面的影響并不顯著。制度偏好是農民工在經濟社會生活中所能夠切身體會到的，而且農民工在外出務工之前長期生活在農村，中國傳統的鄉土意識使得農民工對城市并沒有歸屬感，普遍存在“人在他鄉”和“人在屋檐下，不得不低頭”的心理，因此大部分農民工對制度的城市偏好、市民偏好選擇沉默與接受。變量“求職中因非市民而遭拒絕”對農民工社會資源的占有量有顯著影響(.168*、.255*、.257*)，對農民工經濟資源獲取途徑的影響顯著(-.197**)。在制度偏好的影響下，農民工在城市就業無法進入一級勞動力市場，所在的二級勞動力市場的經濟收入少、權力與聲望都處于社會底層，因而很難共享社會發展成果。“工資是否與城里人一樣”只對農民工經濟資源占有量有顯著影響(-.090*)。農民工“子女是否能同等就學”對農民工機會缺失的影響顯著(-.203*、-.236*、.239*、.302*)。隨著農民工舉家流入城市的規模增加，子女在城市就學問題成為農民工在城市所面臨的主要問題之一。解決好農民工子女就學問題，既可以減少農民工的城市生活成本，又可以穩定就業，減少農民工流動頻率，增加農民工對城市的歸屬感，是農民工共享社會發展成果的重要保證。最后兩項“受損時獲得賠償是否比城里人少”、“是否有同等權力參與社區管理”對農民工機會缺失有顯著影響(.210*、.329*、-.291*、.290*)。農民工已經有了權益保護意識，這與政府及媒體的權益保護宣傳是分不開的，但是農民工的維權力量仍然十分薄弱，如何加強社會制度支持，建立農民工組織是關鍵。從總體上看，制度偏好影響了農民工共享社會發展成果。

(四)制度失信與農民工機會缺失

制度失信是指農民工基于對制度及其執行的認知與評價而產生的對制度的不信任。社會認知是人的社會行為的基礎，社會認知研究直接涉及到個體如何主動創造自己行動的框架。人們在社會經濟生活中的行為選擇主要是以對社會制度的認知與評價為基礎的。因此農民工是積極進取還是消極接受現實，農民工對社會制度的認知與評價在一定程度上決定農民工能否共享社會發展成果。制度信任是農民工對社會制度認知與評價的一種心理結果，通過農民工制度信任狀況分析可見：

被調查的農民工中有47.0%信任制度能在實際上保護農民工權益，而有22.2%的農民工完全不信任制度在實際上的保護功能，同時有30.8%的農民工對制度的實際保護功能持懷疑態度。實際上我們可以認為否定態度與懷疑態度都是一種不信任狀態，因此農民工制度失信率高達53.0%。農民工對最低工資制度與周工時制度能否在實際中貫徹執行選擇“不能”的分別占57.6%、68.8%，對社會保障制度能否在實際中對農民工有益的回答中選擇“有很大好處”的占16.0%，選擇“有一定好處”的占60.4%，選擇“沒有好處”的占6.9%，選擇“不知道”的占16.6%，因此我們可以認為完全信任的只占16.0%。對“以后每個人都可以享受城市社會保障”的問題，只有13.0%的農民工有信心，其余87.0%的農民工都持悲觀態度。因此，從總體上我們認為，農民工對社會制度持不信任的態度。這種態度是農民工對社會制度的一種認知與評價，然而農民工在這種認知與評價的基礎上作出何種反應與行動選擇呢?下面我們以制度失信為自變量、以農民工機會缺失為因變量建立線性回歸模型，來進一步分析制度失信對農民工共享社會發展成果問題的影響，具體見表4。

從表4中數據看，制度失信僅與農民工經濟資源占有量與聲望資源獲取能力有顯著相關關系(.114*、.102*)，“最低工資制度能否實際執行”與農民工機會缺失相關關系不顯著，“周工時制度能否實際執行”對農民工權力資源獲取能力顯著相關(.233*)，“社會保障制度是否在實際上對農民工有益”和“是否以后每人都可以享受城市社會保障”與農民工機會缺失相關關系不顯著。因此，我們認為從總體上制度失信與農民工機會缺失不相關。有學者指出，農民工廣泛認同了自身的身份，因而缺乏權利意識和利益表達行動，面對權益受損，他們成了不申訴、不行動的“沉默”群體。這種“沉默”正是農民工在對制度作出不信任的認知與評價結果后的一種行動選擇，是農民工在缺乏支撐資源、博弈失利的弱勢狀態下作出的無奈選擇。農民工總體的“沉默”與無作為沒能影響到農民工機會缺失的狀況變化，從而解釋了表4中數據分析相關關系不顯著性。然而農民工的這種行動選擇卻阻礙了其共享社會發展成果。

(五)制度曲行與農民工機會缺失

制度曲行是指制度執行不力或扭曲執行(主要由執行主體對制度的認知與評價、對約束其制度執行行為的規則的認同和遵從、執行主體在制度執行過程中與農民工之間的協調一致程度等導致)。我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌最核心的內容是資源配置方式的變革，是一個利益重新調整的過程。在這種社會情境中擁有大量知識、較有權力的行動者，能夠充分剝奪較弱行動者和其他知識較少的權力行動者的機會。地方政府是社會制度的直接執行者，一旦地方政府也成為社會利益的博弈主體，在制度執行過程中必然會造成制度曲行。通過對農民工制度曲行認知狀況分析可見：

農民工認為“存在”制度曲行的占57.2%，認為“不存在”制度曲行的占14.1%，認為“不知道”的占28.7%。當問到“地方政府是否貫徹執行了中央政策”時，被調查農民工中回答“真正執行了”的占11.8%，回答“執行中進行了變通”的占46.5%，認為“完全違背中央政策”的僅占10.2%，回答“不知道”的占31.4%。有22.5%的農民工認為在城市管理中制度執行者“是秉公執法”，53.6%的農民工認為“偶爾違背公正執法”，23.9%的農民工認為“經常違背公正執法”。被調查農民工認為制度曲行程度最大的機構是地方政府(占總選擇頻數的30.4%)，其次是公安系統(占總選擇頻數的19.1%)，再次是醫院(占總選擇頻數的15.4%)。從以上數據看，制度曲行在社會制度執行過程中普遍存在。

制度曲行的存在是地方政府參與社會利益博弈的結果。農民工作為社會弱勢群體，在利益博弈過程中處于失利地位。下面我們以制度曲行為自變量、以農民工機會缺失為因變量建立線性回歸模型，分析制度曲行與農民工機會缺失的相關關系，具體見表5。

從表5中數據看出，制度曲行與農民工經濟資源和權力資源占有量顯著相關(.026*、.028*)，對農民工獲取經濟資源和聲望資源的途徑有顯著影響(.022*、.156*)，對農民工獲取經濟資源和權力資源的能力有顯著影響(.003*、.041*)。因此我們可以認為，制度曲行對農民工機會缺失的影響顯著。“地方政府是否貫徹執行中央政策”對農民工經濟資源的占有量、獲取途徑、獲取能力都有顯著影響(-.024*、.050*、.110*)，同時與農民工權力資源占有量顯著相關。自變量“城市管理中是否秉公執法”對農民工經濟資源的占有量和獲取途徑存在顯著影響(.045*、.019*)。制度的功能本來應是保障最廣大人民群眾利益的工具，是維持社會公正的重要手段。農民工由于經濟資源、人力資本及社會資本缺乏，從一開始就是一個絕對的弱勢群體。然而制度曲行又使得農民工在與資方以及政府的利益博弈中失去了制度保護，農民工的正當權益得不到保障，農民工被排斥在共享社會發展成果之外。

三、結論與建議

上述對制度困境與農民工機會缺失關系的實證分析表明：制度困境(包括制度缺失、制度沖突、制度偏好、制度失信、制度曲行)是造成農民工未能共享社會發展成果的重要原因。制度缺失、制度沖突對農民工經濟資源和權力資源的影響最為顯著。由于目前社會制度尚處于不完善狀態，從而農民工的權益無法在法律制度上得到保障，農民工在長期失去權益保障的情況下，逐漸對制度失去信任感。制度沖突、制度偏好和制度曲行對農民工聲望資源的影響更為顯著。由此可以看出，農民工尚處于城市社會的邊緣，受到城市社會的排斥。制度沖突、制度偏好、制度曲行對農民工經濟資源和權力資源的影響并不顯著。農民工更多地把制度偏好、制度曲行作為他們行為選擇的現實背景，而不是把它們作為自己生活現狀的原因。從上述分析看出，其實制度困境的五個方面對農民工共享社會發展成果的影響并不是決然分開的，這五個方面是相輔相成、相互影響的，甚至有些存在因果關系。比如制度缺失就有可能以制度沖突、制度偏好的形式表現出來，同時因為制度曲行現象的存在，必然導致制度失信，所以我們不能割裂它們之間的聯系來看農民工共享社會發展成果問題。如何擺脫制度困境，使農民工能共享社會發展成果?

1.構建公正的制度體系。首先，改革與完善戶籍制度及相關制度，消除制度歧視。社會發展的宗旨是人人共享、普遍受益，上層建筑的設置必須要符合社會發展的規律，這是眾所周知的真理。現行的社會制度改革中，戶籍制度改革尤其重要。在當前戶籍制度功能走向衰落的狀況下，戶籍應僅僅是國家人口統計的依據，而不再是身份。要創建平等競爭的就業制度，消除政策制定中的城市中心主義傾向，建立統一的、開放的勞動力市場，為城鄉勞動力的公平競爭創造良好的社會經濟環境。要建立公正的教育制度，妥善解決農民工及其子女受教育問題，這直接關系著他們的生活質量和生存能力，對農民工共享社會發展成果至關重要。推進社會保障制度改革，面向農民工建立一種特殊的最低生活保障機制。〔6〕其次，建立農民工組織。農民工群體的低層次性和松散特質，使得他們在社會利益博弈中長期處于弱勢地位，其利益表達途徑嚴重缺乏。農民工對自我組織有著強烈的需求，因為只有組織起來才能保護自己的利益，才能表達自己的意見和心聲。〔7〕第三，培育民間組織。完善的民間組織體系是一個社會制度成熟的標志，是現代性社會的重要特征。在西方發達國家中，“小政府大社會”的整體局面已經基本成型，成熟的民間組織體系對維護社會穩定與發展起到了重要的作用。從農民工問題的角度來看，由于農民工社會公共服務體系的不完備，農民工利益訴求、權益保護的制度性途徑的缺失，民間組織建設和培育對于構建公平正義的和諧社會具有重要意義。如何培育一個健全、高效的民間組織體系仍是亟待研究的課題。

2.實現農民工與制度之間的良性互動。有學者指出，農民工是不申訴、不行動的“沉默”群體〔8〕。事實上，并不是農民工沒有申訴的需求和動機，而是制度失信造成了農民工在共享社會發展成果中的失語。作為“外地人”的農民工在城市中更加缺乏申訴和行動的支撐資源。他們在嘗試與企業(甚至是企業與政府的合謀聯合體)強勢力量的利益博弈中，總是處于弱勢地位，是博弈過程的失利者。這樣導致了農民工群體注意力的轉移，把他們的失利歸因于作為勞資雙方關系的裁判公正體系——國家制度，從而出現了制度失信的困境。認知決定行為選擇，要從根源上解決農民工制度失信問題，確保農民工與制度的良性互動是關鍵。農民工是制度的主體之一，因此農民工與制度的互動首先要重視社會管理參與權利，保障農民工基本政治權利在城市中的實現。建立以居民身份證管理為基礎的選民登記制度，為農民工最終全面融入城市社會打下堅實的政治基礎。〔9〕同時農民工在城市的被選舉權也不容忽視，城市政治結構應有意識地整合農民工的利益和要求，使他們真正共享社會發展成果。其次是使農民工廣泛參與到城市社會管理當中來。比如城市政策出臺前，召開聽證會，廣泛聽取農民工的意見；鼓勵和組織農民工參與城市社區管理，讓農民工和本地市民一起共同建設和諧社會，培養農民工城市歸屬感。第三要及時處理農民工對制度的反饋意見以及農民工的權益保護需求，杜絕制度扭曲執行行為，是樹立農民工制度信心的最后關隘。我們可以借鑒以往的一些成功經驗，比如市長信息處理平臺、信訪接待日等等，確保農民工利益訴求渠道順暢。

〔參考文獻〕

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(責任編輯：何 頻)