政策結(jié)果的多面向：尋訪新政策網(wǎng)絡(luò)理論

〔摘要〕 20世紀(jì)70年代以來，政策網(wǎng)絡(luò)理論在歐美國家盛行至今。該理論圍繞著政策過程中國家與社會因政策資源相互依賴而形成的不同關(guān)系模式來描述、解釋或預(yù)測政策過程及其后果。本文從結(jié)構(gòu)主義、行為主義視角梳理了該理論關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)對政策結(jié)果影響的觀點，無論是“結(jié)構(gòu)—后果”邏輯觀，還是“行為—后果”邏輯觀，片面強調(diào)結(jié)構(gòu)或行為的局限性不言而喻。結(jié)構(gòu)主義與行為主義的偏執(zhí)，使得學(xué)者們在檢討這些觀點的基礎(chǔ)上提出了能統(tǒng)合結(jié)構(gòu)與行為于一體的新制度主義分析視角，以進一步增強政策網(wǎng)絡(luò)對政策結(jié)果的解釋力。

〔關(guān)鍵詞〕 國家與社會；政策網(wǎng)絡(luò)；政策結(jié)果

〔中圖分類號〕D693091 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2008)05-0033-06

在研究公共決策過程中的國家與社會關(guān)系時，國際學(xué)術(shù)界主要形成了“社會中心論”與“國家中心論”兩大傳統(tǒng)。由于對國家自主性角色的認(rèn)知不同，這兩大傳統(tǒng)研究往往偏重于政治生活的某個側(cè)面，使得相互之間很難架起溝通橋梁。而政策網(wǎng)絡(luò)理論(policy networks)的興起，則試圖彌合社會中心論和國家中心論之間的裂痕和緊張關(guān)系。作為公共決策理論的一個新代表，政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20世紀(jì)70年代中期。由于它對政策過程中的國家與社會關(guān)系細(xì)膩、真實與全面的描述、解釋與預(yù)測，政策網(wǎng)絡(luò)研究在歐美國家如火如荼。①(注： 《歐洲政治研究》、《理論政治》、《治理》、《政策科學(xué)》、《國際組織》等重要政治學(xué)期刊分別以專刊形式詳細(xì)介紹了政策網(wǎng)絡(luò)的研究成果，英國社會科學(xué)協(xié)會和政治學(xué)會甚至聯(lián)合主辦了主題為“網(wǎng)絡(luò)途徑與政策網(wǎng)絡(luò)”的年會(1994)。)

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論對多元主義、法團主義的沖擊

政策過程實質(zhì)是一個政治博弈。一方面，各種社會主體運用其所掌握的政治資源來影響政府決策，以在最后的政策結(jié)果中使自己的利益偏好得到優(yōu)先照顧；另一方面，政府決策者運用其所掌握的政治權(quán)力，對各種社會利益需求進行折衷和平衡，進行社會價值權(quán)威性分配。因此，政策過程中充滿著政治沖突，各種主體之間的談判、交易和妥協(xié)是政策過程的一個關(guān)鍵特色。〔1〕簡而言之，政策過程就是不同政策主體基于政策利益充分動用自己所掌控的政治資源而進行的政治互動。當(dāng)國家與社會都同質(zhì)時，如果這種政治互動自上而下，國家與社會關(guān)系則抽象為國家中心論；反之，兩者關(guān)系被概念化為社會中心論。然而，當(dāng)國家與社會高度碎片化(fragmentation)而異質(zhì)成為現(xiàn)實時，即國家某些主體可能異化為非正式社會主體或某些社會主體可能異化為非正式國家主體而交織成一個網(wǎng)絡(luò)時，堅持國家與社會截然二分的國家中心論與社會中心論則難以詳盡、真實地詮釋政策過程。

政策網(wǎng)絡(luò)理論的最初出現(xiàn)就是用來解釋以上失靈現(xiàn)象的。它重新界定了國家與社會的關(guān)系，主張國家與社會并不都是均質(zhì)單位，而是各自內(nèi)部消解為不同次級系統(tǒng)，兩者關(guān)系又是千絲萬縷，彼此邊界模糊不清。例如，羅茨(R.A.W.Rhodes)在研究英國能源政策時發(fā)現(xiàn)，代表國家的工商次級部門聯(lián)合代表社會的工商團體，代表國家的環(huán)保部門聯(lián)合代表社會的環(huán)保團體，在政策過程中相互對抗。他在分析更多政策領(lǐng)域后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中很多政策過程都是如此。如果將研究焦點置于宏觀層面的國家整體而不是中觀層面的政策部門上，我們將難以客觀剖析不同政治體系、不同政策領(lǐng)域中國家與社會關(guān)系的差異性，甚至掛一漏萬或南轅北轍。正如坎貝爾(D.Compbell)所說：“國家與社會關(guān)系在不同政治體系中有著本質(zhì)差異，諸如多元主義、法團主義等一般理論的理論分析有可能脫離某國政治現(xiàn)實，而政策網(wǎng)絡(luò)理論優(yōu)點在于網(wǎng)絡(luò)概念適用于威權(quán)或民主政體中。”〔2〕

何謂政策網(wǎng)絡(luò)?學(xué)者們對此誠然莫衷一是，但被學(xué)者普遍接受的概念非政策網(wǎng)絡(luò)研究集大成者羅茨教授莫屬，他接受了該理論奠基學(xué)者貝森(J. K.Benson)的觀點，將政策網(wǎng)絡(luò)定義為：“國家與社會行動者在政策過程互動中緣于資源依賴而結(jié)成的組織集群，這些集群與其他集群的不同之處在于資源依賴的結(jié)構(gòu)不同(break in the structure of resource dependencies)。”〔3〕換句話說，政策網(wǎng)絡(luò)就是政策過程中相互依賴的政策主體之間或多或少、或強或弱的關(guān)系模式，以共同推動政策方案的形成與執(zhí)行。根據(jù)羅茨與馬什(David Marsh)的理解，這些或多或少、或強或弱的關(guān)系模式如同一束形態(tài)表現(xiàn)不一的光譜。光譜兩端分別是高頻互動、高度整合的政策社群與低頻互動、低度整合的議題網(wǎng)絡(luò)(issue network)(見圖1)。在這個光譜中，也有一些結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的政策網(wǎng)絡(luò)(如圖1中的PNB、PNC等)，它們趨近于政策社群；還有一些結(jié)構(gòu)松散的政策網(wǎng)絡(luò)(如圖1中的PNX、PNY)，它們趨近于議題網(wǎng)絡(luò)。〔4〕在這里，“資源”和“關(guān)系”是理解政策網(wǎng)絡(luò)概念的抓手。羅茨認(rèn)為，一個政策網(wǎng)絡(luò)通常包括政治的、經(jīng)濟的、法律的、信息的與組織的資源等五種：權(quán)威(authority)、資金(money)、合法性(legitimacy)、信息(information)與組織(organization)。〔5〕正因為這些資源相互依賴特質(zhì)的存在，政策過程不再是過去的官僚模式，而是一種多元參與模式。政策網(wǎng)絡(luò)的參與者不僅來自公共部門，而且還有私人部門，這些與某項特定政策有著直接或者間接利益的參與者交織一起。結(jié)構(gòu)形態(tài)不一，有的是部門結(jié)構(gòu)，有的是人際結(jié)構(gòu)；結(jié)構(gòu)性質(zhì)也相異，或制度性或非制度性，或強或弱，或長或短，或正式或非正式。需要強調(diào)的是，政策網(wǎng)絡(luò)更加重視非正式關(guān)系在政策制定過程中的角色，從而彌補了以往政策理論中政策分析變量的不足。

羅茨指出，諸如政策社群、議題網(wǎng)絡(luò)等形形色色的政策網(wǎng)絡(luò)不僅限制了政策過程的參與者、界定了他們的角色并決定了哪些議題進入政策議程，而且塑造了這些參與者的政策行動。〔6〕由于網(wǎng)絡(luò)行動不斷重復(fù)，制度化的政策過程隨之發(fā)生，那些共享的政策偏好、參與模式與政策資源分配逐漸被固化下來，政策網(wǎng)絡(luò)伴隨而生的政策理念、政策行為影響政策結(jié)果不言而喻。只要政策網(wǎng)絡(luò)存在于某個政策過程中，那么政策過程及其結(jié)果就受到它的影響，這就是政策網(wǎng)絡(luò)理論的“硬核”。不可否認(rèn)的是，這種政策網(wǎng)絡(luò)攸關(guān)(policy networks matter)思想的先決條件是在網(wǎng)絡(luò)中建立共識(sense making)、信任結(jié)構(gòu)(trust building)與價值共享(value sharing)。

盡管研究方法有待改進，分析框架有不足之處，但一個不爭的事實是：肇始于多元主義、法團主義的政策網(wǎng)絡(luò)理論被歐美國家(尤其是歐洲國家)廣泛地應(yīng)用到政策分析領(lǐng)域。它拋開了對民主政治的價值執(zhí)著，繼承了多元主義、法團主義的政治現(xiàn)實主義傳統(tǒng)，著重政治場域中的實然性來揭示政策行動者在具體政策過程中如何影響政策結(jié)果。與多元主義、法團主義相比，政策網(wǎng)絡(luò)理論具有以下三個優(yōu)勢：

1.它否定了國家與社會截然“二分法”，即放松了多元主義、法團主義的研究假設(shè)，不再假設(shè)國家、社會是均質(zhì)整體。政策網(wǎng)絡(luò)研究學(xué)者認(rèn)為，政策過程的國家并不是“鐵板一塊” ，而是碎片化的實體，它與社會的邊界也很模糊。與多元主義、法團主義對政策過程多半側(cè)重宏觀國家角色的研究傳統(tǒng)相比，政策網(wǎng)絡(luò)更加注重對政府部門、次級部門(sub-sector)的分析，側(cè)重從中觀層面(meso-level)分析政策結(jié)果。

2.它用來描述特定政策部門或特定政策領(lǐng)域中國家與社會之間復(fù)雜多變的關(guān)系，而突破了多元主義的社會中心論和法團主義的國家中心論。這種關(guān)系既可以是正式的，也可以是非正式的。在現(xiàn)實政策過程中，這種正式或者非正式的關(guān)系不僅表現(xiàn)為宏觀層面的政治結(jié)構(gòu)，而且表現(xiàn)為中觀層面的部門結(jié)構(gòu)、微觀層面的人際結(jié)構(gòu)。

3.它不僅關(guān)注利益團體分析，而且重視國家能力與自主性研究。在這個意義上說，政策網(wǎng)絡(luò)是對多元主義、法團主義的有效整合。〔7〕政策網(wǎng)絡(luò)研究學(xué)者主張，政策網(wǎng)絡(luò)中的任何一個參與者(無論是國家身份或社會身份)都難以獨立完成某項政策活動或達(dá)成某項政策目標(biāo)，而必須尋求其他參與者所掌控的資源方可有效解決政策問題。那些擁有核心資源的參與者在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中處于優(yōu)勢地位，甚至主導(dǎo)整個政策過程而擁有自由裁量權(quán)。

二、政策網(wǎng)絡(luò)對政策結(jié)果的理解

政策網(wǎng)絡(luò)理論的初衷在于詮釋“政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與政策結(jié)果之間的因果關(guān)系”。〔8〕在政策網(wǎng)絡(luò)理論視野里，結(jié)構(gòu)不僅僅是正式的政府組織結(jié)構(gòu)，還包含網(wǎng)絡(luò)行動者之間實際或潛在存在的關(guān)系。〔9〕在早期學(xué)者看來，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以是中觀層面的部門關(guān)系或者次級部門(sub-sectors)關(guān)系，這種結(jié)構(gòu)觀以英國學(xué)者為代表。例如史密斯(Martin Smith )在研究英國農(nóng)業(yè)政策時指出，正因為英國農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域存在一個由全國農(nóng)民協(xié)會與農(nóng)漁食品部組成的政策社群，使得農(nóng)業(yè)政策制定傾向于表達(dá)農(nóng)民利益，而那些消費團體、環(huán)保團體則被排除在政策過程之外；里德(Read)在研究英國煙草政策時發(fā)現(xiàn)，英國煙草政策的制定基本上由煙草產(chǎn)業(yè)、財政部、貿(mào)易工業(yè)部三個部門所主導(dǎo)，使得有利于這三個部門的政策利益訴求比較容易成為最終的煙草政策。〔10〕除此之外，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也可以表現(xiàn)為微觀層次的人際關(guān)系組合，這種結(jié)構(gòu)觀以美國學(xué)者為代表，如有美國學(xué)者在研究健康保險政策時指出，影響華盛頓決策的是那些游說網(wǎng)絡(luò)中作為社會資本的“弱鏈接(weak ties)”。〔11〕 許多學(xué)者在評價美國政策過程時指出，美國一個典型的政策網(wǎng)絡(luò)就是由參眾議院議員、國會幕僚、政府官員、某特定政策領(lǐng)域中的個人或利益集團代表組成的次級系統(tǒng)(sub-system)。

總之，早期政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)者試圖通過對國家與社會在政策過程中所形成的關(guān)系模式來描述、解釋、預(yù)測網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對政策議程、政策方案或政策執(zhí)行等政策過程，借此詮釋政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果的因果關(guān)系。換而言之，初期政策網(wǎng)絡(luò)理論關(guān)注點在于政策過程的結(jié)構(gòu)層面，強調(diào)政策結(jié)果的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。假如分析者能夠辨別出政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(關(guān)系模式)的顯著特征，他就能解釋或預(yù)測政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的程度。通過大量案例研究發(fā)現(xiàn)，那些強鏈接、高度整合的政策網(wǎng)絡(luò)(如政策社群)往往產(chǎn)生可預(yù)見的政策結(jié)果，而弱鏈接、低度整合的議題網(wǎng)絡(luò)等政策網(wǎng)絡(luò)則產(chǎn)生不可預(yù)見的政策結(jié)果。〔12〕前者是類似于封閉結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)，在政策過程中有利于統(tǒng)一指令的形成、傳播與執(zhí)行，有利于塑造行動者之間的道德規(guī)范與義務(wù)；后者是類似于開放性的政策網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是國家和社會行動者整合、決策民主、信息資源的重要基礎(chǔ)。

由此看來，政策網(wǎng)絡(luò)對于政策結(jié)果的描述、解釋或預(yù)測具有結(jié)構(gòu)主義色彩傾向，這種解釋或預(yù)測以“結(jié)構(gòu)—后果”為邏輯，其基石是“關(guān)系模式(結(jié)構(gòu))”。然而，正如同吉登斯(Giddens )等學(xué)者在論證結(jié)構(gòu)與行為(structure and agency)關(guān)系時指出的那樣：“結(jié)構(gòu)主義者一貫忽視甚至排除了人獨立于結(jié)構(gòu)之外采取有效行動的可能性，從而使得人可以創(chuàng)造歷史成為不可能，它塑造的是一幅悲觀主義畫卷：人支配于結(jié)構(gòu)而幾乎或完全沒有自我。”〔13〕 很顯然，“結(jié)構(gòu)—后果”的邏輯觀嚴(yán)重忽視了人在政策網(wǎng)絡(luò)中的能動性，而一味地強調(diào)結(jié)構(gòu)決定論。

在“結(jié)構(gòu)—后果”邏輯觀看來，政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果似乎是自動發(fā)生或者說政策過程是一個“暗箱”。這種觀點有其合理性，但由于完全忽視了政策網(wǎng)絡(luò)中行動者的能動性、自主性而遭到了眾多學(xué)者的質(zhì)疑。學(xué)者都丁(Keith Dowding )在批評政策網(wǎng)絡(luò)理論集大成者羅茨和馬什的結(jié)構(gòu)主義觀點時一針見血地指出，政策網(wǎng)絡(luò)詮釋政策結(jié)果的自變量不是結(jié)構(gòu)主義代表所推崇的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)自身而是網(wǎng)絡(luò)中的參與者。〔14〕基于理性選擇理論的啟發(fā)，他主張政策結(jié)果是網(wǎng)絡(luò)參與者討價還價的后果。而羅茨和馬什也不得不承認(rèn)政策網(wǎng)絡(luò)本身不能令人十分信服地解釋政策過程與政策結(jié)果的因果關(guān)系并聲明：“政策網(wǎng)絡(luò)因真實描述了政策過程中國家與社會的基本關(guān)系而提供了一整套判別標(biāo)準(zhǔn)……作為一個啟發(fā)理論或者理想模型，它的解釋力需要得到進一步發(fā)展。”〔15〕因此，他們在修正政策網(wǎng)絡(luò)理論時指出，政策結(jié)果也可以看作是網(wǎng)絡(luò)參與者戰(zhàn)略互動的產(chǎn)出。無獨有偶，邁克菲爾森(Mcpherson) 和拉波(Raab)認(rèn)為，互動使得資源交換成為可能并塑造了網(wǎng)絡(luò)參與者在政策過程中的影響力，政策結(jié)果就是人際互動的產(chǎn)物。〔16〕

不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者在針對“結(jié)構(gòu)—后果”邏輯觀的缺憾進行檢討時，逐漸傾向走行為主義道路。在行為主義的政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)者看來，政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的解釋變量是網(wǎng)絡(luò)中個體或組織的行動者，政策過程被看作是這些行動者的行為及其目標(biāo)、偏好的體現(xiàn)。所謂政策網(wǎng)絡(luò)，就是嵌入在關(guān)系結(jié)構(gòu)之中的行動產(chǎn)物。政策網(wǎng)絡(luò)中直接或間接的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系塑造了“法定”的行為模式，而網(wǎng)絡(luò)位置決定了行動者在政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的行動空間與機會分配。與“結(jié)構(gòu)—后果”邏輯觀相比，這一觀點的邏輯是建立在“行為—后果”基礎(chǔ)之上的。它在分析政策網(wǎng)絡(luò)時具有化約主義和功利主義兩個鮮明特征：一方面，將政策網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)象看作是個體行為的總體后果；另一方面，又將政策網(wǎng)絡(luò)中的政策行為看作是自我利益算計的產(chǎn)物。

無論是“結(jié)構(gòu)—后果”邏輯觀，還是“行為—后果”邏輯觀，片面強調(diào)結(jié)構(gòu)或行為的局限性不言而喻。結(jié)構(gòu)主義與行為主義的偏執(zhí)，使得學(xué)者們努力去尋求“結(jié)構(gòu)與行為”的互動理論。馬什與史密斯由此發(fā)展出了辯證分析模型(the dialectical model)，試圖說明“結(jié)構(gòu)影響行為，行為又影響結(jié)構(gòu)，而結(jié)構(gòu)、行為與環(huán)境也相互影響”。〔17〕遺憾的是，Marsh-Smith模型不能闡釋特定的政策網(wǎng)絡(luò)行為與特定后果之間的因果關(guān)系。為此，本文將從能統(tǒng)合結(jié)構(gòu)與行為于一體的新制度主義視角，來詮釋政策網(wǎng)絡(luò)如何影響政策結(jié)果，并進一步解釋特定政策網(wǎng)絡(luò)行為與特定政策結(jié)果之間的因果關(guān)系。

三、政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果：新制度主義的檢討

政策網(wǎng)絡(luò)理論學(xué)者主張，政策網(wǎng)絡(luò)是“國家與社會行動者在政策過程中的互動關(guān)系模式”；〔18〕而新制度主義者則宣稱：“制度建構(gòu)了政治互動關(guān)系借此影響政治后果。”〔19〕 兩者實際上是對同一個問題從不同側(cè)面加以關(guān)注的。前者關(guān)懷的是政治生活中互動關(guān)系模式，而后者則重點關(guān)注這些政治關(guān)系模式是怎樣建構(gòu)的。如果將兩者整合，政策網(wǎng)絡(luò)就是關(guān)系與制度變量作用下的一個函數(shù)。這種整合不僅可行，而且十分必要。相應(yīng)地，政策網(wǎng)絡(luò)對政策結(jié)果的影響邏輯則由“結(jié)構(gòu)—后果”、“行為—后果”演變?yōu)椤罢呔W(wǎng)絡(luò)—制度—政策結(jié)果”，或者“制度—政策網(wǎng)絡(luò)—政策結(jié)果”。

與傳統(tǒng)政策網(wǎng)絡(luò)分析視角相比，該分析視角不再堅持網(wǎng)絡(luò)分析的結(jié)構(gòu)論觀點，把對政策結(jié)果的解釋“建立在關(guān)系模式之上”；而持網(wǎng)絡(luò)分析的個體論觀點，并主張把解釋“建立在雙重嵌入的行為模式之上”，即分析雙重嵌入的網(wǎng)絡(luò)行為及其對政策結(jié)果的影響程度。一方面，網(wǎng)絡(luò)行為嵌入在因某一議題所形成的政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，這也就在互動過程中搭建了這些行動者的行動舞臺(action arena)。另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)行為又鑲嵌在制度之中，不同的國家或社會行動者只能在制度所提供的條件——規(guī)范下采取行動，這就是雙重嵌入行為的行動情境(action context)。由此，分析者依托對行動者特定的行動舞臺、行動情境及其相應(yīng)的人性假設(shè)，就能具體預(yù)測網(wǎng)絡(luò)行動者的行為及其后果，從而有力地詮釋了政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果的因果關(guān)系。

根據(jù)新制度主義的觀點，政策網(wǎng)絡(luò)參與者在決策過程中主要采取“算計途徑(calculus approach)”與“文化途徑(cultural approach)”兩種模式，它們相應(yīng)的人性假設(shè)分別是“結(jié)果邏輯”(logic of consequence)和“適切邏輯”(logic of appropriateness)。每種行為對政策結(jié)果的影響大致可分解為三個步驟加以理解：個體或組織是如何行動的?制度究竟發(fā)揮了什么作用?制度為什么隨時間變化而總發(fā)揮作用?〔20〕

政策網(wǎng)絡(luò)行動者的算計行為是在“結(jié)果邏輯”指導(dǎo)下進行政策利益的“算計”。這種利益算計最終是一個納什均衡，因為政策網(wǎng)絡(luò)參與者各自對政策有不同的需求和資源，基于博弈規(guī)則，通過相互妥協(xié)、資源交換達(dá)成相互能夠接受的政策方案。在這里，制度是政策網(wǎng)絡(luò)行動者策略選擇的情境，它“通過界定政策方案的選擇范圍與順序、提供相關(guān)信息或者降低政策過程的不確定性來建構(gòu)互動行為，使得‘在交換中獲利’，引導(dǎo)行動者做出某種算計以期獲得更好的社會與政治后果。”〔21〕 在算計行為過程中，制度為什么隨時間變化而持續(xù)發(fā)揮作用?這是因為，“一旦對制度上產(chǎn)生了某種邏輯上的需求，它就會被理性的行動者創(chuàng)造出來，而這種創(chuàng)造過程是個體競合的結(jié)果。”〔22〕

顯然，結(jié)果邏輯的政策網(wǎng)絡(luò)算計行為在方法論上是個體主義的，在研究假設(shè)上持理性主義的主張。對于政治生活中的無效率、超理性現(xiàn)象，結(jié)果邏輯下的算計行為就顯得有些心有余而力不足，而 “適切邏輯”下的“文化行為”在這方面提供了獨到見解。所謂適切邏輯，是指(特定的)身份是行為的動機，社會身份認(rèn)同是行動的目標(biāo)。〔23〕秉承這種行為邏輯的網(wǎng)絡(luò)行動者認(rèn)為，“行為受制度驅(qū)動，行動者不得不根據(jù)不同情境中相應(yīng)的身份規(guī)范在左右為難的選擇中采取行動。這種行動，是社會身份或角色的再現(xiàn)，而且要符合特定身份義務(wù)或特定情境角色。這種行動，與其說是為利益而動，不如說是為身份認(rèn)同而發(fā)；與其說是個人對自我理性期望的抉擇，不如說是個人對行動規(guī)則的選擇。”〔24〕因此，適切邏輯的政策網(wǎng)絡(luò)行為追求的是一種切合所處決策情境的政策結(jié)果，這種政策結(jié)果是一個滿意決策。對于制度而言，它在此種網(wǎng)絡(luò)行動中的作用主要體現(xiàn)為制度給行動者詮釋行動及其情境提供了道德或認(rèn)知模版。行動者只是嵌入制度場中的實體，而由道德、符號、圖譜與慣例等構(gòu)成的制度充當(dāng)這些實體詮釋情境與自身的過濾器，行動就是經(jīng)由制度過濾之后才得以建構(gòu)的。制度不僅為行動提供了管用信息，而且影響行動者的偏好、身份認(rèn)同與自我形象(self-image)。〔25〕那么，政策網(wǎng)絡(luò)行動者為什么要“為身份認(rèn)同而發(fā)”而不是“為利益而動”呢?帕森斯(Parsons)一語道破了天機：行動者之所以遵守這些規(guī)范，不是因為他們的期望目標(biāo)因此而自動實現(xiàn)，而是因為制度帶來了社會建構(gòu)的利益由此而生成了有組織的激勵體系。〔26〕

如同卡茨納爾遜(Katznelson)所強調(diào)的那樣：“傳統(tǒng)政治學(xué)者忽略了時間要素，將政策問題以契約方式表達(dá)，狹隘地考察政策結(jié)果。”〔27〕算計行為與文化行為的政策過程也是如此。前者視政策過程為“策略性契約訂立”；后者把政策過程看作是“合法性信念的培養(yǎng)”，從契約視角而言，這就是心理契約的訂立。在這些學(xué)者眼里，政策結(jié)果就是契約締結(jié)的產(chǎn)物。推而言之，政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果呈一種線性因果關(guān)系，這種線性關(guān)系是政策網(wǎng)絡(luò)行動者邏輯推導(dǎo)(如工具算計、意義框架)的結(jié)果。然而，在現(xiàn)實世界中，許多政策結(jié)果并非是線性作用的。新制度主義的歷史制度主義學(xué)派告訴我們，非線性作用的政策結(jié)果至少有兩個重要因素在發(fā)生影響：一是時間因素，二是政策網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力的非對稱性。歷史制度主義學(xué)者用“關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點”(critical junctures)來解釋前者的影響，后者被表達(dá)為“否決點”(veto points)。關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點觀點認(rèn)為，在某個“危機時刻”內(nèi)的任何重大選擇會決定下一階段的歷史發(fā)展道路。〔28〕這一關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點的出現(xiàn)，極有可能使得那些結(jié)果邏輯或適切邏輯的政策方案不能獲得通過而導(dǎo)致意外政策結(jié)果的發(fā)生。否決點理論認(rèn)為，制度化行動者對最終政策結(jié)果的否決權(quán)是影響決策的重要因素。任何一個獲得通過的最終政策結(jié)果，必須得到那些擁有否決權(quán)者的接受。在這個意義上說，如果在決策鏈的某一點出現(xiàn)了否決點，政策就可能在這一點上流產(chǎn)。這一點并不是自然實體(physical entities)，而是一個戰(zhàn)略否決的不確定性位置。即使是選舉結(jié)果或正式制度的一個細(xì)微變化或微調(diào)，否決點的位置與戰(zhàn)略重要性都會隨之而變。〔29〕伊姆格特(Ellen.M.Immergut)指出，如果我們把這一政策流產(chǎn)的決策點看作是某一制度的否決點，則任何一個制度中都存在著這樣一個否決點。不過，決策否決點的位置主要由各個國家內(nèi)部決策體系決定。

四、走向新的政策網(wǎng)絡(luò)理論及其中國涵義

任何一項政策制定、執(zhí)行必定涉及或多或少的利益關(guān)系，這些過程更多地表現(xiàn)為利益交換、立場妥協(xié)的博弈。政策網(wǎng)絡(luò)理論的應(yīng)運而生，根本原因在于現(xiàn)代國家機構(gòu)制定、執(zhí)行公共政策時已經(jīng)越來越不可能通過政府動員到所必需的、分散的政策資源，轉(zhuǎn)而被動依賴官僚機構(gòu)以外的社會行動者的合作和社會資源的投入，在社會資源依賴中形成了頻率不同的互動、整合程度不同的“國家-社會”的關(guān)系模式，這些紛繁復(fù)雜的關(guān)系模式就是政策網(wǎng)絡(luò)。有的國家與社會關(guān)系十分緊密，有的關(guān)系則隨著政策議題的出現(xiàn)而結(jié)合并隨之解決而消散。政策資源的互賴驅(qū)使國家與社會代表之間必須合作并排除其他異議者，從而確保了共同政策偏好被實現(xiàn)以促成特定的政策結(jié)果。政策網(wǎng)絡(luò)理論對政策制定與執(zhí)行的理解提供了一個全新視野，它生動、深刻表達(dá)了政策過程中國家與社會關(guān)系的變遷。一方面，政策制定與執(zhí)行不再完全由國家(政府)主導(dǎo)，而是包含社會(團體或者個人)在內(nèi)的多元互動；另一方面，政策制定與執(zhí)行從公私對立到公私協(xié)力，從過去的命令控制到合作協(xié)商。

從理論層面看，在政策網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)展的30年光景過程中，學(xué)者們圍繞著“國家與社會”的互賴關(guān)系，試圖描述、解釋與預(yù)測政策網(wǎng)絡(luò)對政策后果的影響。以羅茨為代表的早期政策網(wǎng)絡(luò)理論學(xué)者力圖通過“結(jié)構(gòu)—后果”邏輯來實現(xiàn)這一目標(biāo)。然而，這種分析方法遭到了行為主義學(xué)者的批評并相應(yīng)地發(fā)展出了重視行為的分析方法，該方法通過“行為—后果”邏輯來闡釋政策網(wǎng)絡(luò)對政策后果的影響。如此一來，使得政策網(wǎng)絡(luò)研究又深陷了“結(jié)構(gòu)—行為”經(jīng)典之爭。政策網(wǎng)絡(luò)的新制度主義分析視角緩解了它們的論爭，通過“政策網(wǎng)絡(luò)—制度—政策后果”或者“制度—政策網(wǎng)絡(luò)—政策后果”邏輯重新建構(gòu)了政策網(wǎng)絡(luò)與政策后果的因果關(guān)系。政策網(wǎng)絡(luò)的新制度主義認(rèn)為，算計行為受到制度所提供的“策略選擇背景”影響，產(chǎn)生了“結(jié)果邏輯”的政策后果；文化行為受到制度所提供的“道德或認(rèn)知模版”影響，產(chǎn)生了“適切邏輯”的政策后果；而當(dāng)制度所提供的“否決點”或“關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點” 采用或出現(xiàn)時，政策網(wǎng)絡(luò)行動者采取了一種權(quán)變行為而產(chǎn)生的是意外的政策后果。

從現(xiàn)實層面看，政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國的運用既有其問題也有其優(yōu)勢。一方面，中國社會不存在類似于西方發(fā)達(dá)國家的多元決策結(jié)構(gòu)，因此還沒有出現(xiàn)像西方那樣的政策主體結(jié)構(gòu)的碎片化、分權(quán)化和“中心缺失”的問題。相反，中國決策的“中心”位置是非常清晰可見的。需要指出的是，盡管政策網(wǎng)絡(luò)的分析焦點置于整個政策領(lǐng)域中的社會角色與國家角色，但不等于忽視國家行動者所扮演的角色和國家利益。在一定意義上說，政策網(wǎng)絡(luò)可以視作一種擴張國家自主性的工具，因為它是政府提供更多人民團體、社會組織或者個人參與政策過程的一種協(xié)商機制并借以擴展社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)權(quán)力。另一方面，作為一個“關(guān)系型”的社會，中國的決策過程存在可能比西方更為復(fù)雜的政策關(guān)系網(wǎng)，運用“政策網(wǎng)絡(luò)”方法對于這些關(guān)系網(wǎng)進行具體的研究，顯然比簡單運用法律—規(guī)范模式或國家—社會模式的研究更有解釋力，特別是在我國的政策過程中“人格化結(jié)構(gòu)”比較明顯的情況下。〔30〕因此，政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國具有一定的研究價值和現(xiàn)實意義，尤其是在“那些國家機關(guān)覺得不重要的政策領(lǐng)域”、發(fā)生新問題的政策領(lǐng)域或者高度沖突的政策領(lǐng)域。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕米切爾·黑堯.現(xiàn)代國家的政策過程〔M〕.北京：中國青年出版社，2004.7.

〔2〕Jens Blom-Hansen， A New Institutional Perspective on Policy Networks， Public Administration，Vol.75， p.672.

〔3〕〔5〕〔10〕David Marsh R. A. W.，Rhodes， Policy Networks in British Government， Oxford： Clarendon Press， 1992，p.13.pp.10-11.pp.28-50.

〔4〕石凱，胡偉.政策網(wǎng)絡(luò)理論：政策過程的新范式〔J〕.國外社會科學(xué)，2006，(3).33.

〔6〕Erik-Hans Klijn， Policy Networks： An Overview， in W. J. M. Kickert， E.-H. Klijn J. F. M. Koppenjan (ed.)， Managing Complex Networks： Strategies for the Public Sector， London： Sage Publication， 1999， p.6.

〔7〕Martin Smith， Pressure， Power and Policy： State Autonomy and Policy Networks in Britain and the United States， London： Harverster Wheashesf， 1993，P.7.

〔8〕〔14〕Keith Dowding， Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach， Political Studies， Vol.43， 1995，p.41.p.137.

〔9〕Richard Scott， Social Network Analysis： A Handbook， London ： Sage Publications， 2000， p.57.

〔11〕Daniel Carpenter， Kevin Esterling David Lazer， The Strength of Weak Ties in Lobbying Networks： Evidence from Health-Care Politics in the United States， Journal of Theoretical Politics， Vol.10， No.4， 1998， pp.417-420.

〔12〕R.A.W. Rhodes David Marsh， New Directions in the Study of Policy Networks， European Journal of Political Research， Vol.21， 1992， p.197.

〔13〕Stuart McAnlla， Structure and Agency， in David Marsh and Gerry Sloker (ed.)， Theory and Methods in Political Science，New York： Palgrave Macmilla， 2002，p.276.

〔15〕David Marsh R.A.W.Rhodes， Policy Communities and Issue Networks： Beyond Typology， in David Marsh R. A.W. Rhodes， Policy Networks in British Government， Oxford： Clarendon Press， 1992， pp.250.p.267-268.

〔16〕〔17〕David Marsh Martin Smith， Understanding Policy Networks： Towards a Dialectical Approach， Political Studies， Vol. 48， 2000，pp.5-21.

〔18〕Frans Van Waarden， Dimensions and Types of Policy Networks， European Journal of Political Research， Vol.21， 1992， p.31.

〔19〕Kathleen Thelen Sven Steinmo， Historical Institutionalism in Comparative Politics，in S.Steinmo， K. Thelen F. Longstreth (eds.)， Structuring politics. Historical Institutionalism in Comparative Analysis，Cambridge： Cambridge University Press， 1992， p.13.

〔20〕〔21〕〔22〕Peter Hall Rosemary Taylor， Political Science and the Three New Institutionalisms， Political Studies， XLIV ， 1996， p.939，p.945，p.939.

〔23〕Kjell Goldmann， Appropriateness and Consequences： The Logic of Neo-Institutionalism， Governance： An International Journal of Policy and Administration， Vol.18， No.1， 2005， p.44.

〔24〕〔25〕James March Johan Olsen， The Institutional Dynamics of International Political Orders，I(xiàn)nternational Organization， Vol.52， No.4， 1998， p.951，p.939.

〔26〕Mary Brinton Victor Nee， The New Institutionalism in Sociology， Stanford ： Stanford University Press， 2001， p.7.

〔27〕Peter Hall， Governing the Economy： The Politics of State Intervention in Britain and France， New York： Oxford University Press， 1986， p.215.

〔28〕Ruth Berins Collier David Collier， Shaping the Political Arena， Critical Junctures， the Labor Movement， and Regime Dynamics in Latin America， Princeton： Princeton University Press， 1991， p.30.

〔29〕Ellen.M.Immergut， Health Politics： Interests and Institutions in Western Europe，Cambridge： Cambridge University Press， 1992， pp.27-31.

〔30〕胡偉.有關(guān)中國政策過程中的人格化結(jié)構(gòu)，政府過程〔M〕.杭州：浙江人民出版社，1998.138-170.)

(責(zé)任編輯：石本惠)