走向管理的教育行政

摘要：教育行政是指國家教育行政機關對國家教育事業的管理。西方國家提出針時傳統官僚體制缺陷的新公共管理范式可以為教育行政走向管理提供理論上的借鑒。新公共管理范式所倡導的“服務”、“多元”、“法制”、“效率”、“公平”等管理理念在教育管理上的應用是現世教育發展的必然訴求。

關鍵詞：教育行政；教育管理；新公共管理

中圖分類號：G46

文獻標識碼：A

文章編號：1005-5843(2008)02-0014-03

一、教育行政內涵的界定

什么是教育行政?現行教科書和各種專著中對其說法眾說紛紜。毫不夸張地說，有多少教育行政的專著就有多少種對教育行政的內涵界定。導致這種現象的原因是多方面的：有研究者研究角度不同所產生差異的因素，如教育行政領域區分論、職能主義論、貫徹意識形態學說、公權作用學說等對教育行政的概念就是基于各自研究角度而界定的；有對行政概念理解不同而差異的因素，“由于對行政的看法不同，導致對教育行政的也及其不統一。”也有教育行政的范圍和內容因國家和時代而不同而產生差異的原因。

就當前情況看，無論學者們對教育行政概念的理解有多少種，但主要分歧還是在教育行政的層次和范圍上，即廣義和狹義上。廣義的觀點認為，不應拘泥于強調國家在教育事業中的領導和管理作用，而是主張一切教育機構，包括政府的教育行政部門在內，凡是對教育事業的管理活動，都可稱之為教育行政。狹義的觀點認為，教育行政是國家行政的重要組成部分，是國家通過政府的教育行政機關對教育事業的管理。之所以會出現這樣的分歧，除了上述所分析的幾個原因外，最主要的還是對“行政”和“管理”這兩個概念的不同理解所造成的。廣義的教育行政則秉持一種管理即行政的理念，而狹義的教育行政觀秉持的是行政非管理的觀念。

1、行政即管理。在我國有關著作中，習慣上把行政和管理并用，稱之為行政管理。他們認為如果從大管理范疇范圍內來看待行政的話，行政就是管理。過多地糾纏二者之間的區別沒有必要。如吳志宏教授在其主編的《新編教育管理學》中就認為應該從廣義角度看待行政，在提到“行政”的時候，既有可能指政府部門的管理活動，也可能指一般的管理活動。孫綿濤在其所著《教育行政學》中也認為：“所謂行政，乃是國家各級各類行政機關依據法律行使權力。對其政治、經濟、文化教育、衛生等方面的社會事進行管理的活動。”蕭宗六、賀樂凡在其所著的《中國教育行政學》中也論述到“教育行政是國家行政的組成部分。也是一種管理活動。因此，它既有國家行政的職能，又具有一般管理的職能。”

2、行政非管理。主要有兩種觀點：其一，行政的外延要涵蓋管理。“行政與管理雖意思相近，但行政較之管理，則范圍廣、層次高，具有通盤籌劃的完整性，除工作的方法、程序與技術外，還兼及于工作的決策、計劃、組織和指揮與領導等。”其二。管理應包涵行政。“管理是更大范圍的系統，行政是這個大系統中的子系統。或者說，管理是種概念，而行政是屬概念”

筆者傾向于認為行政是管理的一個屬概念，不應該把行政和管理混為一談的看法。

管理實踐歷史要遠遠早于行政，自從有了群體活動，便產生了管理，而行政是伴隨著國家的出現而出現的；行政本質上是國家政府的職能，是國家政務的推行。而管理則是企事業單位的職能，現代觀念上認為管理更可以推行到一切社會活動之中。在西方，對于行政和管理是有明確區分的，前者專指國家、政府機關的工作，而后者是指企事業單位的事務。之所以對二者概念做出區分是因為與政治緊密相關的教育行政在對教育進行管理的過程中不可避免地被打上政治思想、意識形態和政治行為的烙印。而管理則是科學的反映，更多體現了人類理性在教育領域中的作用。因此，教育行政就是指國家教育行政機關對國家教育事業的管理。是國家行政的一部分，不包括黨派和群眾團體內部管理，更不應包括學校內部管理。

二、教育行政走向教育管理的新公共管理理論分析

(一)新公共管理理論

“新公共管理”最早是由胡德(C.C.Hood)1991年在一篇名為“一種普適的公共管理?”提出來的。他指出。在20世紀70年代后期，英國以及其他一些經濟合作與發展組織(OECD)國家針對傳統公共管理模式的缺陷紛紛掀起了政府改革運動的浪潮，胡德把這場改革運動稱作“新公共管理”運動。作為一種正在成長并日益取代傳統公共行政模式的新模式，“新公共管理”也被稱之為諸如“管理主義”、“后官僚體制模式”、“以市場為導向的公共行政”等。對于新公共管理應該包含哪些內容，國內外學者都沒有定論。根據西方學者P·格里爾和T·蓋布勒等人的論述。新公共管理運動主要有以下思想：1．政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳；2．政府服務應以顧客或市場為導向；3．政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理；4．政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗；5．政府應在公共管理中引入競爭機制；6．政府應重視公共管理的效率、效果和質量；7．政府應放松嚴格的行政規則。實施明確的績效目標控制。

(二)教育行政走向管理的新公共管理理論思考

新公共管理理論是在對以往公共行政缺陷的批判和重構的基礎上提出來的，針對的是政府行政的低效率。狹義教育行政就是政府行政的重要組成部分，是政府專門機構對教育事業的管理。因此，傳統政府行政的各項弊病必包含其中，教育行政亦必須在新公共管理理念指導下走向教育管理。“服務”、“多元”、“法制”、“競爭”、“效率”、“公平”這些理念都是新公共管理理論中“管理”這個概念的基本訴求，移植到教育管理中即教育管理應該做到這些要求，而傳統的教育行政則不具備，需要的轉變已勢在必行。

1、教育行政理念轉變一由權力走向服務

從政治學角度來看，傳統教育行政是政府行政的一個重要組成部分，是國家、統治者為了實現統治階級的利益而對教育的管理。這種方式建立在“權力(利)中心”的理念之上。在這種管理下，其目的更多的是保持國家正常的社會秩序，維持自身的政治統治合理化。這在早期社會尤其如此，古希臘柏拉圖在《理想國》中所描述的就是奴隸主階級的教育藍圖，他“希求通過依賴教育鑄造政治上和文化上的金字塔，以哲人教育為王冠而剝奪廣大奴隸受教育的權利。”本質上說，傳統教育行政屬于權力(利)的擁有與維持。

學習企業精神，樹立“服務理念”是新公共管理一項重要要求。他改變了傳統行政模式下的政府和社會之間的關系，重新對政府和社會的關系進行定位。即政府不是以往的那種高高在上的官僚機構，行政人員應屆于管理人員。社會公眾則是向政府提供稅收并享受政府回報的顧客。因而，政府應牢固樹立“顧客是上帝”的觀念，提高服務意識。“以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量、廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共福祉和公共利益。”為公共謀福利也就是一種服務精神的體現。因此，“控制公共部門管理的一種新典范已經嶄露頭角，它使公共服務不可抗拒地脫離行政而趨向管理。”這里所說的范式就是指新公共管理范式。

2、教育行政主體轉變——由一元走向多元

基于傳統行政學角度來看，教育行政的主體只有政府認定的教育行政機關。國家政府的各級各類教育行政機構控制著全國范圍內的教育系統。雖然在世界范圍內，對教育行政權力劃分由于各自國情的不同而有所不同，但有一點是值得肯定的：即不論是分權化的行政還是集權化的行政，它都存在于政府部門及其行政人員之間，民間組織或個人不可能參與政府的行政過程之中。我們將其稱之“一元”主體。

新公共管理理論認為政府部門要調節好自身與社會、市場之間的關系，將競爭機制納入公共服務領域。實質上就是主張管理主體的多元化。狹義的教育行政可以理解為教育行政部門的職能是“掌舵”。即大方向的把握。而“劃槳”的事情應該由具體教育管理者來施行。教育管理涉及教育的方方面面。單一管理主體已經不可能涉及全部行政事務，行政部門的事務更不應該涉及微觀學校管理方面，學校應該有一定程度上的管理自主權。同時，各種民間、社會力量也可以興辦管理學校并享受與公立學校同樣的待遇，這也就是管理主體的多元化。

3．教育行政方式轉變——由行政走向法制

從國際范圍來看，政府行政管理有兩個傾向：行政化和法制化。前者即依靠權力進行行政管理。在當代中國，這種權利管理的現象還是普遍存在，雖然有些改觀但成效不大。行政化指的是這種形式的職能劃分缺乏法律基礎。任何涉及中央與地方及其他部門之間的權責分工和變動都是以上級政府的單向命令或兩級政府之間的討價還價做出，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權責混亂的后果。

法制化是新公共管理的一項重要內容，他注重遵守既定的法律和規章制度，向注重績效、特別是社會公眾滿意度方向發展。其實，法制化是西方公共管理和人事管理成熟的一種標志。在當代我國，教育行政缺乏的就是這種法制化的正規管理方式。較之于教育行政手段的單一行政方法，教育管理經濟的、法制的、倫理的等方法都是新公共管理所提倡的。現階段我國教育管理的當務之急就是建立健全一整套教育行政法規、人事法規，并保證這些法規得到貫徹落實。實現教育管理和教育人事管理的法制化。

4．教育行政效率評價——由定性走向定量

傳統教育行政主體是教育行政機關。對教育行政機關所做出的行政策略及其實施結果我們很少去關注。但西方學者早已開始對官僚體制的行政手段效果進行了質疑，他們認為由于官僚體制下的政府行政機構龐大、臃腫。加之組織機構不合理、機構重疊，從而使得職責不清，互相扯皮等，會對行政效率產生負面影響。以往對行政效率進行評價也只是定性的類似于評語總結。說不清道不明到底行政效率是高或是低。對要求提高或改進行政效率沒有實際意義的指導作用。

新公共管理強調政府公共管理應該像企業那樣。將效率放在首位，為了提高效率，政府管理人員首先應該樹立效率意識。但僅有效率意識是遠遠不夠的，行政效率的高低終究要給予評價和反饋才能指導以后的工作。新公共管理借鑒了企業管理的方法，如目標管理、績效評估、成本核算等一些具體量化的方法來評價政府的行政效率，這對我國教育行政工作效率的提高是有積極作用的。

5、更加關注教育公平——效率與公平兼顧

傳統的教育行政中，等級化是行政體制得以確立和運轉的基礎，理論上的最高效率目的成為行政的基本原則，在這種情況下是無法顧及整個社會的教育公平的。但是，隨著新公共管理的出現，教育行政就必須要有兼顧效率與公平。胡錦濤在十七大上作報告時說：“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”。

從我國的公平與效率實踐歷史來看，當突出效率時，社會的公平正義受到冷遇；當追求社會公正的呼聲高漲時，效率則是公正的犧牲品。可以看出在實踐過程中二者兼顧往往難以辦到。但新公共管理模式由于更多的引導社會公眾的參與和顧客導向的服務方針，是社會公正的原則能夠比傳統模式得到更多的體現和落實。教育管理本身不是目的，而只是一種手段，其目的歸根結底是保障全體公民的受教育權利。這是教育行政遠遠達不到的理性狀態。

三、反思

新公共管理是針對政府官僚體制的種種問題而提出來的。主張把市場調節的機制引入政府行政管理過程之中。政府行政的運行模式和企業的市場化的運動模式各有其特點。不能簡單的把市場化的運作方式嵌套在政府行政過程之中。即便如此，新公共管理模式對政府行政的改革借鑒作用是不可低估的。

在新公共管理運動推動下，西方一些國家也在教育領域積極推行教育管理范式的轉換，從上個世紀50年代開始到現在已走過了半個世紀的歷程。雖然這場轟轟烈烈的改革取得了值得贊揚的成就，但也不可避免地出現了諸多問題。諸如，引入市場機制后，各方利益關系應如何調整?政府—學校一消費者一市場在教育管理中各扮演了何種角色?如何圍繞著這些利益關系而采取措施使各自利益關系達到互動與平衡?其效果會如何?等等。然而。理論總是在實踐中慢慢前進的，我們不能因為有問題的出現便徹底對新公共管理采取抵制的態度，站在新公共管理模式基礎上展開對教育管理的研究對我國教育管理制度與機制改革的深化不無借鑒意義。