教育公平與和諧社會流動人口受教育權

摘要：隨著中國城市化進程逐步推進，越來越多的農民離開農村涌入城市。這些人群在城市管理中被稱之為外來流動人口。由此帶來的外來流動人口子女(即流動兒童)的受教育問題尤為突出，學界也對此越來越關注。筆者對近幾年來有關城市流動兒童義務教育問題研究成果進行了整理和歸納，初步發現，其研究主要是以實地調查、訪問的形式并且從現狀、存在問題、解決建議等三個層面進行了探討。

關鍵詞：流動兒童；義務教育；文獻綜述

中圖分類號：G52

文獻標識碼：A

文章編號：1005-5843(2008)06-0006-03

所謂外來流動人口的定義就是離開戶籍所在地而在外地從事各種活動的人口，或者說是居住在流入地而沒有本地戶口的人口。據2000年第五次全國人口普查數據顯示，我國目前的城市流動外來人口已經達到1.2億，占全國人口的將近十分之一，隨之而產生的流動兒童數量已經達到近2000萬。其中外來流動人口子女，即流動兒童的年齡層主要集中在義務教育階段，我國憲法規定每個適齡兒童都要參與義務教育階段學習，但是戶口還在農村的這些城市流動兒童的接受義務教育問題尤為突出并引起了各方關注。筆者通過圖書館文獻查閱以及利用中國知網、中外文期刊數據庫檢索、超星數字圖書館等網絡資源對該領域近幾年的研究成果進行了收集整理。以下分別對城市流動兒童的受教育現狀，即面臨的主要障礙以及解決路徑兩大方面的研究成果進行歸納總結。

一、現狀及存在障礙

(一)法律不完善

受教育權是國際人權法保障的公民的一項基本權利。《聯合國憲章》和《世界人權宣言》中都有提及。在我國《中華人民共和國憲法》第46條規定：“中華人民共和國國民有受教育的權利和義務。”《教育法》第9條也規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等受教育機會。”趙志宏在《我國未成年人受教育權的法律保護制度》一文中詳細列舉了我國制定的關于未成年人受教育權利保障的各項法律政策法規。2003年，國務院辦公廳轉發教育部等部委的《關于進一步做好進城務工就業子女教育工作的意見》再次明確規定，進城務工就業農民流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主。文章中還列舉了北京市政府所頒布的基本措施和政策法規。而在《中國教育法制評論》一書中，作者介紹了我國的學生申訴制度。憲法規定了公民的申訴權，《教育法》又將其具體化，確立了學生申訴制度，但是對受教育權利的程序保障還顯得很薄弱。我國的程序法還遠遠落后于實體法。這本書從專業法律設置上對這個問題提出自己的見解。此外還有學者從國別比較出發闡述，如張楠在《日本義務教育法制與我國義務教育法的完善》一文中指出日本的教育法規體系完善而且嚴謹，對比日本的義務教育法律，我國的義務教育法的操作性不強容易導致執法過程中的漏洞。從日本的義務教育法制的強制性、免費性、可操作性和平衡性的四大特點出發總結出中國義務教育法制中對弱勢群體的受義務教育狀況強制監督力度不夠、義務教育資金投入的權責分配不清晰、對弱勢地區義務教育階段師資力量規定的法律空白等不足之處。另在《北京市流動人口子女接受義務教育的現狀分析》一文中，作者指出我國目前對流動兒童受教育權的法律依據太少，而且條文過于模糊，不具有很強操作性。頒布出來的關于保障城市流動兒童受教育權的政策也不具備很高的強制性和執法力度。隨著城市中流動兒童數量的不斷上升，緊接著保障他們權益的法律制度也應該相應產生。教育問題是社會的一個基礎性問題，政府應該解決的就是在制度上不斷創新來應對社會的變化。

(二)現行戶籍制度的阻礙

大多數研究成果中闡述城市外來人口子女受教育不公平現象的原因時，都提及戶籍制度的束縛。在《談我國戶籍制度改革背景下教育公平的實現》一文中指出，我國原有戶籍管理制度是在計劃經濟時代建立的，在現今的市場經濟條件下已經不適應勞動力流動，影響了我國現代化進程。這種陳舊的戶籍制度也對教育領域產生了極大的負面影響。義務教育階段的經費主要由地方政府負擔，義務教育資源也是按戶籍分配的，外來流動人口子女因為沒有流入地的戶口，無法享受由流入地政府財政負擔的教育經費，而這些人員的戶籍所在地政府又不愿劃撥經費，于是造成了一種真空。朱風麗認為，戶籍制仍是其市民地位的制度屏障。沒有城市戶口意味著外來流動人口子女不能和城市孩子一樣享受良好的教育。因此，戶籍制成為阻礙農民工子女享受城市教育的社會制度屏障。

(三)義務教育財政撥款的局限性

我國義務教育實行地方負責、分級管理體制，在經費上實行以戶籍人口的學齡兒童數為依據來劃撥。在義務教育經費撥款的角度上，多數學者都指出了現行制度的弊端，同時也提出了改革的建議。在《從教育公平原則看我國義務教育的投入》一文中，通篇文章的核心就是強調義務教育公平是教育公平的基礎，假如它無法實現，則公民的起點公平和國民待遇原則以及以后的發展也就無從談起。文章中先陳述了地區、城鄉、階層間的受教育狀況的差距，然后從教育投入為切入點對此問題分析原因，即長期以來，我國各級各類學校教育經費總投入中義務教育階段所占比例始終低于60％，而農村義務教育投入占總投入比重近年來還不足30％，在義務教育投入資金嚴重不且不平衡的情況下，作為弱勢群體的城市流動兒童的義務教育經費投入問題就更加無政策所保障和重視，因此流動兒童進入公辦學校就讀時要付出高額的借讀費。雖然在2004年初國家財政部明確提出不再對農民工子女收取借讀費，一些省市也紛紛宣布加大對義務教育的財政投入，取消借讀費用，但是在實際操作過程中，由于地方政府對公辦學校的財政投人增長不足，失去了借讀費這個重要的教育經費來源之后，招收流動外來人口子女的公辦學校財政面臨著巨大的困難。

(四)家長的意識淡薄

在王滌《中國流動人口子女教育調查與研究》一書中，作者走訪調查了多所民工子弟學校并對流動兒童家長進行問卷調查后，他發現與流動兒童對上學的渴望成鮮明對比的是。這些家長為了養家糊口并沒有時間也沒有能力輔導孩子學習或送孩子到輔導班，并且對孩子將來的發展沒有具體設想。這從主觀上也使解決城市流動兒童受教育問題更加艱難。

二、關于解決路徑的文獻歸

(一)完善法律

在《日本義務教育法制與我國義務教育法的完善》一文中，筆者針對中國的不足，在吸取日本經驗的同時提出，加大對弱勢群體，如城市外來流動人口子女等的關注力度，使義務教育平衡發展；增加教育投入，通過立法來明確教育經費的來源；增強義務教育法的可操作性，切實做到有法可依、違法必究。在《北京市流動人口子女接受義務教育的現狀分析》一文中，作者提出了法律層面上的政策建議，要制定法律法規明確流出地政府和流人地政府的責任，在強調流入地政府要加大對流動兒童的義務教育經費投入的同時，也要明確流出地政府的責任，如對本地區流動人口子女有一個監控體系，建立登記備案制度。這篇文章中還提到了要規范打工子弟學校的辦學行為，政府應該在教育法制建設等方面發揮主導作用，通過營造公平競爭的環境讓公辦、民辦學校共同發展。對于打工子弟學校的立法也很緊迫，只有將其合法地位寫入法律，才能更好地引導管理這些學校的成長，也才能真正保障流動兒童的受教育權。在《農民工城居子女教育問題謅議》一文中，作者也提到了政府需要頒布《流動兒童少年教育法》來確保流動人口子女接受教育的權利。讓當地政府和公辦學校和民工子弟學校有法可依。

(二)現行戶籍制度的改革

針對現行戶籍制度的弊端。《談我國戶籍制度改革背景下教育公平的實現》一文作者提出，戶籍管理應通過國家立法，形成中國公民在中國境內都能享受同等待遇的統一戶籍管理制度；改變戶籍管理方式，使戶籍管理機關僅確認、登記和提供公民人口基本信息等來解放刻板的戶籍制度對流動人員受教育的政策性約束。也有一些學者提出，義務教育的費用應該向社會保險一樣，實行一卡制，孩子到哪里，義務教育的人頭費就撥到哪里。另有學者提出現行的戶籍制度應該向與財政納稅制度相統一的方向改革，城市流動外來人口向流人地政府交稅，他們的子女就應該接受與城市孩子同等的義務教育。在《流動人口子女的平等受教育權問題探討》一文中，作者首先從當前流動兒童上學難這個現狀出發歸納出經濟、法律、政策等方面原因，應對各方面原因提出一些建設性意見，文中關于法國的例子尤為影響深刻，即在法國，16歲以下的孩子，無論國籍是否在法國，在法國能夠享受到跟當地孩子同樣的教育機會和權利，根本沒有任何差別，不管這些小孩有沒有合法的身份，都能享受到這個待遇。法國人的觀念就是，對法國社會來講，這些外來人口來了就不會走，教育是最好融入的渠道。雖然，當今中國還沒有達到法國的經濟實力水平，但是這種教育的理念卻值得推廣。

(三)財政撥款制度的改革

在《從教育公平原則看我國義務教育的投入》一文中，作者提出了要建立獨立的義務教育投資體制的建議，在原有的“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的義務教育管理體制基礎上更加明確資金投入比例和去向分配，在此基礎上建立中央財政對非戶籍常住人口子女義務教育財政轉移支付制度。一些學者也在借鑒外國經驗的同時提出，要通過國家立法，建立完善政府公共財政體制，明確中央、流人地政府、流出地政府在城市外來流動人口子女接受義務教育中的財政責任，建立穩定的機制。實現分層供給，使經費投入規范化、制度化和法制化。具體地說，如借鑒歐美通行的企業“社會責任道德標準”。可以根據進城務工人員對城市的貢獻重新統計GDP，按照一定的比例提取專項經費用于解決城市流動外來人口子女受教育的問題。另有《義務教育投資國際比較》一書中，作者也提出類似觀點。他指出流入地政府應將流動兒童的義務教育納入當地規劃，并從地方稅額中劃出一定比例給予支持，使國家當前以戶籍為基礎的義務教育管理體制逐步讓位于以納稅人為基礎的義務教育制度。在教育領域的公共政策方面，也有不少學者從國際化的視野去分析問題。在《美國、日本等國教育資助體制及方式》一文中，作者對美國、日本、巴西等國政府對弱勢群體的教育資助制度和方式進行分析。雖然每個國家在資助方式上有具體不同，但是在駕馭資助財政轉移支付的責任劃分上，中央政府和地方政府的分工都有明確的法律規定，并且在義務教育階段的教育公平目標的實現，更多的責任在于中央政府。而且，各國都本著義務教育優先的原則，把國民完成義務教育作為政府的基本職責。在這些舉措上對我國的制度完善有很大的借鑒作用。

三、幾點思考

在收集并總結歸納這些研究資料時，筆者發現，每位研究者對該問題的分析思考都站在了不同的角度。從一個側面也可以反映出，流動兒童受教育問題是個綜合性的社會問題，不僅僅涉及到教育領域，還涉及到戶籍制度、財政支付政策、教育法律的完善等領域。因此，研究這個問題還是具有很強的現實意義。但是，在整理資料過程中，筆者也發現了一些不足和值得改進的地方。

第一，大多數的研究資料局限于對現狀的概述，并針對現狀提出戶籍制度、財政制度、法律制度等方面的改革建議，但是對將來如果流動兒童無障礙進入公立學校學習之后會產生哪些問題、學校和家庭應該如何應對、面對流動兒童特殊特點，我們的教師隊伍應該如何改進等教學領域上的問題卻著墨不多。筆者在翻閱資料的過程中，《中國流動人口子女教育調查與研究》一書中。作者把流動兒童問題與社區教育功能聯系起來探討，分析的角度很新穎。制度上的問題可以通過修改政策法律來改善，但是教學過程中出現的問題卻要經過一段時間的準備才能夠慢慢解決。因此，筆者認為，關于這個問題的研究應該視野更加開闊，不能局限于眼下的棘手問題，也要著眼于將來。

第二，大多數資料的研究重點都在義務教育的框框里進行，但是人的教育是個持續的過程，義務教育階段和非義務教育階段是一脈相承的。因此，在研究過程中，是否能夠在考慮到向非義務教育階段發展的眼光去探討現行制度的改革呢?這樣的分析和建議才更具有現實意義。

第三，在資料收集中，很明顯的能夠發現學界對發達國家的政策介紹比較多，如美國和日本，但是對于發展中國家的經驗介紹卻很罕見。發達國家的經驗固然需要引進和學習，但是我國是發展中國家，和發達國家在很多層面上的條件有很大差距，而廣大的發展中國家在義務教育推行中一定會遇到流動兒童問題，如果能夠對其成功經驗和失敗教訓吸收歸納，筆者認為會對該問題的研究有很大幫助。

最后，雖然在學界的研究成果中有一些很有創新意義并且具有操作性的政策建議，但是從總體上來說，研究還是缺乏系統性和深刻性。研究文章的數量雖然多，但是都各自為政，不成體系。比如，在法律的學科視角下研究該問題，我國法律的漏洞在哪兒?執法過程中會遇到哪些具體問題?針對具體問題，我們應該制定哪些法律法規?等等。如果學界能夠以一個學科視角，更加深入詳細地調查討論，筆者認為會獲得更多的啟示。筆者在收集資料中，還發現一個發人深思的問題。絕大多數的研究都集中在教育類期刊中，在法律和公共政策方面的期刊中卻很少發現。另外，區域研究中北京的研究比較多，而其他大城市卻不多見。全國各個外來人口流入地的各項措施的研究也沒有廣泛展開。

總而言之，教育是下層社會向上層社會流動的唯一有效途徑，如果這條途徑由于法制環境等因素被無情切斷的話，對流動兒童是個傷害，對我們國家和整個民族的未來發展也會埋下不可忽視的隱患。教育公平作為社會公平價值在教育領域的延伸和體現，它不僅是教育現代化的基本價值和基本目標，也是社會公平的重要基石。被稱為美國“公立學校之父”的賀拉斯·曼曾宣稱：“教育是實現人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類的發明都偉大的多。”因此，關注城市流動兒童受教育問題研究具有深遠的社會意義。

責任編輯 星 曈