義務教育擇校：利益相關者視角下的探析

摘要：當前擇校問題成為義務教育中的一大難題，其核心原因是作為義務教育擇校中直接利益相關者。地方政府、學校、教職工和學生及其家長在擇校行為中形成了一種互惠的利益關系，并在追求利益過程中運行著擇校活動。擇校活動損害了義務教育均衡發展的目標，解決義務教育擇校活動的策略是，理順利益相關者之間的關系，歸復應有的公平契約地位，建立有效的治理機制。

關鍵詞：義務教育；擇校；利益相關者

中圖分類號：G52

文獻標識碼：A

文章編號：1005-5843(2008)06-0001-03

我國政府在實施義務教育過程中，規定劃片就近入學、免試入學等，對義務教育階段學校的選擇行為進行限制，其目的是方便就學，減輕家長負擔，公平服務全體兒童發展。然而，當前義務教育階段優質資源配置不均，學校之間差距過大，民辦中小學沒有發揮其應有的“選擇”的作用。隨著家長和學生對高質量教育的需求日益旺盛，使得教育選擇問題通過“以錢擇校”、“以權擇校”、“以分擇校”等方式出現，而前兩種方式有不斷升級之勢，成為阻礙義務教育均衡發展的桎梏。2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》以及《教育部2008年工作要點》等文件都把義務教育擇校問題作為政策的焦點。本文運用利益相關者的有關理論和分析方法探討義務教育階段擇校問題，以求解決當前不正當的擇校行為。

一、義務教育擇校中的利益相關者及其互惠關系

(一)義務教育擇校中利益相關者厘定

依據美國管理學家弗里曼(Freeman)的研究，“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現或者能夠被組織實現目標過程影響的人”(Freeman，1984)。從這個定義出發，對一個組織而言，依據利益相關者與其組織的相互的影響程度，即利益相關者的權重，可以把利益相關者分為直接利益相關者和間接利益相關者，但即便是直接利益相關者之間，由于他們各自在權力(power)、合法性(legiti-macy)、緊迫性(urgency)等方面的權重的不同，因此彼此之間也有重要程度的排序。義務教育階段的擇校行為可以看作是一種組織活動，參與或影響擇校活動的因素較為復雜，如各級政府、各類性質的中小學校及教職工、所有的義務教育階段學生及家長、社區、社會輿論與社會環境等，都可以稱為擇校活動中的利益相關者。但筆者認為，與擇校活動直接相關且不可或缺的利益相關者，應為擇校活動中的地方政府、學校、教職工、學生及家長。他們直接參與了擇校活動，影響擇校活動的實現方式，并在此活動中獲益。他們通過權力與利益的交換構成了擇校行為，互惠的利益共同體關系又促使這一行為維持下去。

(二)義務教育擇校中利益相關者的互惠關系

義務教育擇校中的直接利益相關者為地方政府、學校、教職工、學生及家長，他們在互惠原則下形成一個利益共同體，其互惠關系如下圖所示。

1、學生及家長、地方政府與學校

在擇校中，地方政府和學生及其家長的關系主要表現在，地方政府教育職責的缺失導致學生及家長違背“就近入學”規則。這對關系是觸發義務教育擇校活動的直接原因。地方政府的職責是提供公共服務、維護社會正義和公平，反映在教育上就是要為學生及家長提供免費的、均等的、滿足需求的教育，保障每個適領兒童的受教育權。學生及家長則應服從地方政府“就近入學”的教育安排。地方政府和學生及家長的這種“服務”與“接受服務”的關系是通過隱性社會契約關系體現的。這種隱性契約關系使得地方政府行為缺乏民眾監督，導致地方政府追求經濟績效時，對教育投入不足，校際之間在辦學條件、教育質量等方面差距拉大。政府教育職責的缺失破壞了與人民之間的隱性契約關系，學生與家長為尋求高質量的教育而不得不違背地方政府“就近^學”的安排。

義務教育擇校活動產生之后，學生及家長、地方政府與學校之間形成一種互惠的利益關系，表現在以下兩對關系之中。首先，學校與學生及其家長的互惠關系，家長交納擇校費換取學校的優質教育。上“名校”對于學生及家長來說已不僅僅是為獲取優質教育資源，同時也是身份和地位的象征。學校要保持較高的社會聲望、優化辦學條件、競聘優秀教師，需要大量的經費，這兩者正好可以相互滿足。其次，學校與地方政府的互惠關系，表現為學校通過對政府的回報換取政府的“優惠”政策。學校要發展不僅需要經費，同時還需要優惠的政策，如默許收取擇校費、獲取各種榮譽稱號、評定教師職稱、參與各類研究課題等等，學校在獲得“優惠”教育政策的同時必須讓渡出部分權力，如按一定的比例與政府分成擇校費，優異的學校業績可作為地方政府的教育政績，對官員子女優先安排等。學校與地方政府在“互惠”關系中達成了“雙贏”。

2、學生及家長、教職工與學校

學生及其家長、教職工與學校之間首先是一種顯性社會契約關系。當前我國中小學實行校長負責制、教職工聘任制，教職工與學校、教職工與學生及家長之間是一種顯性社會契約關系。隨著《中小學幼兒園安全管理辦法》的出臺和《義務教育法》的修訂，這種顯性的社會契約關系得到了進一步加強。

在義務教育擇校行為中，教職工與學校、教職工與學生及家長之間也存在一種互惠關系，但是這種互惠關系隱藏在顯性的社會契約關系之中，具體分三個方面：第一，教職工為學校的教學質量和學生身心發展負責，同時具有應聘學校、自主授課、管理學生等權利，追求經濟回報以實現自身的價值；第二，學校要為學生身心發展、教職工的人事等問題負責，同時具有教育學生和管理學校內一切教育要素的權利，在此過程中獲得一定的經濟和社會回報；第三，學生及家長有責任服從學校的教學活動安排，同時有受教育權和教育選擇權，目的是更好地促進學生身心健康發展。表面看來，擇校活動中與非擇校活動中的教職工與學校、教職工與學生及家長的關系似乎沒有區別，但實際存在本質區別，擇校活動中教職工、學校、與學生及家長之間的互惠關系是圍繞擇校費產生和延續的，擇校活動一旦終止，學校非財政資金就會減少，學校教職工福利待遇水平將隨之下降，其結果就是優秀教師流失、學校將生源大減、社會聲望下降，那么教職工、學校與學生及家長之問的互惠關系也將斷裂。

二、義務教育擇校活動的運作機理

擇校活動產生后，維持并運作這一活動的機理是各利益相關者之間互惠的利益關系，而這一互惠利益關系的形成是通過各利益相關者的合作與博弈而實現的。

(一)政府行為

地方政府是義務教育擇校活動的最初推動者。當前，盡管各地方政府都出臺了一系列禁止義務教育階段擇校和亂收費的政策法規，但是各個城市的擇校活動始終沒有停止，甚至還有愈演愈烈的趨勢，究其原因是地方政府在公共教育資源上的非均衡配置結果創造了擇校的條件，地方政府與學校在擇校費收入上的爭利使擇校活動合法化、公開化。重點學校是地方政府長期不公平地分配公共教育資源而形成的。政府對各中小學教育經費配置上的差異，使得各校在辦學條件、師資力量等方面的差異顯著，誘發了義務教育階段的擇校和高收費現象。巨額的擇校費即成為地方政府和學校互惠關系的紐帶，如廣東省對擇校費規定：50％返還學校，用來學校發展，另外50％上繳財政用來改造薄弱學校。這為學校收取擇校費披上合法的外衣。

(二)家長行為

在擇校運作中，如果說政府利用公共權力制造重點學校，提供擇校條件，那么經濟和社會資本強勢家長則是擇校活動的需求者。為擇校活動提供了消費市場。由于義務教育的質量在很大程度上決定了子女今后的學業成就和發展機會，因此，在擇校過程中，學生及家長通過多種渠道尋求各個學校的教育信息以權衡自己的選擇，甚至不惜為子女的優質教育支出巨額的擇校費。雖然，從2008年秋季學期起免除了城市義務教育階段的學雜費，減輕了低收入階層的教育負擔，保證了教育的底線公平，但是政府這種保證底線的教育公平并不能解決優勢群體對超額優質教育的強烈需求，這從各地擇校費與免除的雜費之間的對比中可以看出。如表1所示，在四大城市中，擇校費與雜費的比值，最低為66倍(哈爾濱)，最高為258倍(深圳)。因此，免除的雜費對于有超額優質教育需求的人群來說只是九牛一毛，微不足道。從各地的擇校費中。可以明顯地感知家長追求優質教育力量的巨大。

(三)學校和教職工行為

被擇學校及其教職工是擇校活動的主要受益者，為了維護既得利益，被擇學校及其教職工通過各種策略來延續和運作著擇校活動。為了維護其“被擇”的地位，一方面，學校要向地方政府爭取更多的公共教育資源、更多的招生和收費方面的自主權，為此，學校把招生市場主要指向地方官員子女和有較強社會、經濟資本的人群子女。這既顯示了擇校活動存在的必要性，又為學校尋得了較多的政策和經濟資源。另一方面，學校把部分擇校費用于吸引優質教師，激勵教職工，以此來提高教職工的工作質量和效率，提升學校的社會聲望，從而吸引更多的教育資源。根據北京師范大學教育管理學院課題組對校長問卷的調查數據發現，各個學校擇校費的用途各異，有交給上級主管部門的(75％)、投入學校的基本建設的(40％)以及提高教職工福利的(17％)。這也進一步例證了地方政府、學校及其教職工在擇校活動方面的互惠關系，推動著擇校活動的運行。

三、義務教育擇校問題的解決路徑

利益相關者視角本質上是一種治理機制，它強調結構均衡和利益均沾。義務教育擇校問題上的利益相關者只是義務教育利益相關者的一部分，更準確地講是一部分利益既得者。他們的利益以及追逐利益的行為一方面促進了優質義務教育的產生和擴張，另一方面也損害了義務教育公平和均衡發展。從義務教育利益相關者的角度看，擇校是義務教育治理機制失衡的表現，是滿足了一部分人的利益，卻損害了義務教育的公平目標。因此，必須構建合理的機制來理順義務教育利益相關者之間的關系，使其重新歸復到應有的公平契約關系中。

(一)規范義務教育利益相關者的契約行為

擁有酌情裁量權，是地方政府可以根據自己的偏好傾斜投入一些學校，制造校際間差距的根本原因。舉辦義務教育是人民委托給政府的公共服務責任，居民向政府繳納了相應的稅收。然而，由于家長與政府之間是隱性契約關系，政府撥款規則并沒有明確的規定，因此一些官員就利用公權力來做一些違背義務教育公平的事情。所以，今后改革的思路是，加強制度建設，將一些隱性契約顯性化，明確規定政府對學校的撥款規則，公平進行撥款。最可行的辦法是，嚴格按照在校生數對各個學校進行資源配置。對于一些因地理位置、特殊學生群體等部分學校進行相應的調整，但調整的規則應該公示。政府的行為有章可依，才能杜絕學校的尋租行為，然后學校的行為才能有章可依。只有相關的規章制度明確了，政府和學校的行為才能逐漸規范。

(二)構建義務教育利益相關者的共同治理

政府是薄弱學校和優質學校利益相關者之間聯系的中介，兩個群體也都是政府服務的地位相等的對象，如何平衡兩個群體之間的利益，逐步縮小校際差異，對擇校進行“釜底抽薪”，是擺在地方政府面前的難題。目前流行的做法是，區政府按照一定比例對優質學校的擇校費進行提成，然后把這個資金用于薄弱學校的改造和建設上。這種機制是極其有害的，原因有三點：第一，對擇校費提成挫傷優質學校發展的積極性；第二，財政投入使薄弱學校形成一種“理所當然”的依賴思維，使資金使用效率低下；第三，擇校費提取和撥付過程不透明，容易出現教育尋租和腐敗問題。考慮到利益相關者的對等地位，不能損害一方來服務另一方，因此可考慮一個共同治理機制以克服上述缺陷：政府以授權收取擇校費為條件，要求優質學校對口扶持一所或者多所薄弱學校，進行一體化管理，帶動其發展。優質學校和薄弱學校之間要制定一個帶動發展方案，政府依據方案與優質學校和薄弱學校分別簽訂合約，定期檢查和驗收，以決定是否終止對其授權。在這種三方共同治理下，優質學校的快速發展勢頭不被粗暴抑制，優質學校將利用其資金、管理、教師、課程等各方面的強大優勢對薄弱學校進行全面扶持和改造，從而使薄弱學校的學生也獲益。

(二)設立義務教育利益相關者的外部監督

理順義務教育利益相關者關系的一個重要環節是家長與政府之間的關系。防止政府與重點學校，以及重點學校的教職工共謀互惠，損害教育公平，僅有均衡推進的實施機制。沒有問責和監督機制，義務教育均衡發展仍難以實現。因此必須建立人民委托的監督機制，比如人大監督、紀檢部門監督、教育政策聽證制度，以及媒體監督等。借鑒各地區有效的實踐經驗，在教育系統內建立“省包市、市包區、區包學校”的分片包干的工作機制，將監督檢查的責任分解到人，層層督辦和落實，同時要協調監察和審計部門，強化對市內各區教育資源配置狀況的行政監察和專項市計，以保證過程的透明、公正。另一方面，市級政府應將區內教育均衡程度納入到區級政府的政績考核中，把區內教育均衡發展作為區級黨政主要領導干部的一個重要政績指標，督促區級政府促進校際之間均衡發展。隨著各學校教育水平差距的縮小，一些優質學校也失去了“被擇”的優勢，原來擇校的各利益相關者之間互惠鏈條自然斷裂，各利益相關者繼而遵循各自顯性的社會契約關系，承擔責任、履行義務，共同致力于教育事業的發展。

責任編輯 曙 光