淺談農民工社會保障問題的現狀及解決辦法

摘要：隨著工業化、城市化進程的加快，農民工隊伍不斷擴大，他們脫離了農業生產經營活動，離了傳統土地的保障范圍，進入城鎮就業領域，與城鎮其他勞動者一樣面臨著工業化所帶來的各方面的社會風險。雖然客觀上他們強烈要求受到現代社會保障制度的覆蓋，但是由于現行的戶籍制度和傳統的二元社會體制等原因導致他們幾乎處于沒有任何保障的境地。

本文通過對我國農民工社會保障制度的現狀、存在問題以及影響因素的分析，提出了如何構建農民工的社會保障制度的幾點建議。

關鍵詞： 農民工；社會保障制度；現狀；建議

據新華社報道，到2003年為止，中國已有一億的農村勞動力進入城鎮就業，3個產業工人就有2個來自農村。作為一個特殊群體，農民工的出現并迅速走向大規模化，是中國經濟社會持續發展進步的一個非常重要的標志。但是，由于戶籍的限制，他們完全排斥在城市社會保障體制之外，在生活條件、就業、醫療諸多方面，都處于一種隨時受到威脅的狀態。切實保障農民工權益，特別是農民工的社會保障權益受到了全社會的關注。從1998年9月廣東省頒布了《廣東省社會養老條例》將農民工納入城鎮職工社會養老保險體系試點以來，中央政府和部分的地方政府紛紛出臺了一系列保護農民工社會保障權益的相關政策，并取得了一定的成效。但是，由于缺乏統一的中央政策，各地農民工社會保障政策仍處于摸索階段，存在多種改革模式并存的局面。因此，如何進一步完善農民工的社會保障制度，是一個值得全社會共同關注的問題，也將成為解決“三農”問題的突破口。

1．農民工社會保障制度的現狀

農民工一般被界定為：具有農業戶口，在國家規定的勞動年齡內有勞動能力，與用人單位形成勞動關系的人員。隨著我國經濟的發展，國家對“三農”問題及保障農民工權益問題的關注度日益提高，使得農民工的社會保障問題也逐步提上了議事日程。

在中國十大社會階層中，農業勞動者階層的規模最大，人數約在3.5億左右，這也無愧于我國農業大國的稱號。但近兩年隨著工業化和城市化進程的加快，大多數農民離開了土地，流向城市，外出務工，轉入工人階層。據2000年第五次全國人口普查統計，農民工占全國工人總數的50%以上，在產業工人中占57.5%、第三產業從業人員占37%。由此可見，農民工已是產業工人階層的主要部分，其規模龐大在中國乃至世界都是少見的，但他們的地位卻不是很高。

農民工的生活條件惡劣，享受不到基本的生活待遇，住在最臟、最簡易的工棚里。無干凈的飲用水，無衛生設施，除了工作還是工作。在城市，農民工還受到社會的排斥和歧視，城鎮居民和管理者把城市的臟、亂、差問題都歸罪于農民工，經常采取一些不公平的做法。如限制農民工進入一些行業工作，不給同等的市民待遇，不讓他們的子女上公立學校讀書等等。進城的農民工一邊在城市貢獻了青春、汗水、甚至鮮血，一邊在承受著傷痛、養老、子女教育的重擔。據中華總工會的一項調查，農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工生育保險的參保率僅為33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，而農民工企業補充保險，職工互助合作險，商業保險的參保率則更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%。

盡管農民工的社會保障問題引起了社會各級的廣泛關注，但是農民工的社會保障建設的實質性進展卻不大，由于缺乏統一的中央政策，各地的農民工社會保障建設呈現多種模式并存的局面。目前，從實踐層面上看，農民工的社會保障模式有三種：即入城保模式（以廣東省為代表）、新建綜合保險模式（以上海為代表）和入農模式（以沿海發達農村為代表），這三種模式歸結為兩個項目——直接擴面的社會保險項目、相對獨立的農民工社會保險項目。

1．1．直接擴面的社會保險項目

所謂直接擴面的社會保險項目就是通過一定的政策將農民工作為擴大城鎮社會保險制度覆蓋面的對象直接納入城鎮社會保險制度體系中，以期在向農民工提供社會保障的同時擴大城鎮社會保險制度的覆蓋范圍。目前，直接擴面的社會保險項目僅限于社會養老保險、工傷保險和醫療保險。

1．1．1 社會養老保險政策方面

自1998年9月廣東省頒布了《廣東省社會養老保險條例》將農民工納入城鎮職工社會養老保險體系以來，廈門、南京、深圳、北京、天津、鄭州等地相繼制定了類似的農民工社會養老保險政策，其特點是將農民工納入城鎮職工基本養老保險體系，實行單位和個人共同繳費，推行社會統籌與個人賬戶相結合的社會養老保險制度。同時，針對那些流動性較強的農民工，出臺了個人賬戶的可轉移性和一次性提取的相關規定。當然，各地在具體做法上也有所差異，如各地在領取條件和退休年齡上的規定不同。

1．1．2 工傷保險政策方面

2004年6月1日，勞動與社會保障部針對建筑行業農民工工傷事故頻發，卻不能得到切實保障的現狀，專門發出通知對農民工參加工傷社會保險的相關事宜做了規定。隨即北京、安徽、河北、重慶、山西等省市紛紛出臺了本地農民工參加工傷保險的具體措施，將農民工也納入城鎮職工工傷保險制度范圍。從目前各地制定的政策來看，農民工的工傷保險在參保率、繳費對象、繳費比例和繳費基數等方面與城鎮職工的工傷保險基本一致，但在不同傷殘等級的具體待遇支付方式與城鎮職工仍有所不同。比如在待遇支付方式上，跨省流動的農民工，即戶籍不在參加工傷保險統籌地區（生產經營地）所在省（自治區，直轄市）的農民工，在1—4級的傷殘長期待遇支付上，可以在一次性支付和長期支付兩種方式上進行選擇。

1．1．3 醫療保險政策方面

北京市2004年7月頒布《北京外地農民工參加基本醫療保險暫行辦法》將農民工納入到城鎮職工醫療保險覆蓋范圍內，解決農民工看病難的問題。擴面過程中，為了適應農民工繳費能力有限，流動性較大的特點，政策做出了相關調整。如農民工個人不繳費而由企業繳費，降低了保險給付的起付標準和最高支付額等。和北京類似，石家莊、山東、山西等省市也制定了把農民工納入城鎮職工醫保的相關措施。

1．2 相對獨立的農民工社會保險項目

相對獨立的農民工社會保險項目是指在城鎮職工社會保險體系之外，結合農民工流動性強和收入水平低等特點，建立在費率水平、基金運行方式、待遇支付水平和方式等方面與城鎮職工社會保險政策相對獨立的社會保險項目。目前，相對獨立的農民工社會保險項目僅在上海市和成都市試行，即2002年9月上海首先制定并實施了《上海市外來從業人員綜合保險暫行方法》，2003年3月1日成都市制定并實施了《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》。這兩個綜合社會保險項目都只提供工傷或意外傷害補貼、住院醫療待遇、老年補貼待遇三方面的保障，其繳費率和享受的待遇水平均較城鎮社會保險項目要低，且都具有繳費方式靈活、引入商業保險公司參與項目經營等特點。

2．現行農民工社會保障政策存在的問題

農民工群體經過二次分工已基本組成以下兩大職業階層：由個體工商戶和私營企業主形成的業主層，由個體勞動者形成的雇工層。顯然，由于他們對生產資料、資金、技術等社會資源的占有狀況不同，導致他們面臨的社會風險及對風險的承受能力和應付能力存在很大差異。所以，農民工作為異質性群體其保障需求也是多層次的。但是，實際上農民工的社會保障供給比較單一，缺乏切實有效的分層分類保障。這主要表現在以下三個方面：

首先，農民工的流動性制約了參保的有效執行。農民工的流動性不僅反映在務工期間在不同就業地區之間的流動，也反映在由城鎮到返回原籍的流動中。若將農民工納入城鎮社會保障體系，使農民工的社會保險關系無法根據其流動相應轉移。我國農村目前基本上是農民家庭自我保障。養老保險制度還處于試點階段，總體覆蓋率不足10%。失業保險基本醫療保險等其他社保均處于起步階段。當農民工返鄉時，其社會保險關系沒有地方接收，即使有的地方實行了保險試點，但二者標準和模式不統一，也無法衡量。同時，農民工在跨地區流動時，也因各地標準不統一而使社會保險關系無法實現轉移。

其次，即使是社會保險項目，卻過分注重農民工社會養老保險的未來收入保障項目，而忽視工傷、醫療、生育等短期保障項目。在城市務工期間，大多數農民工面臨的最大的、最緊迫的風險都是工傷、失業、疾病等即時性風險。相反，退休后的收入保障風險是長期的，并且取得社會養老保險的給付資格要求長期繳費，這相應的要求提供勞動者在短期喪失勞動能力或者暫時失去工作崗位時的收入保障，以使勞動者在長期內實現就業。顯然，建立農民工的工傷、生育、失業保險可以提供勞動過程中的保障項目，更具有直接性、基礎性的作用。現實中這種供給和需求的結構性矛盾直接導致部分農民工無法獲得最需要的保障項目，而一些需求不是很強烈的保障項目卻占用了大量的社會資源。

第三，同一城市的社會保險項目供給模式單一、缺乏組合，存在希望用一種保障供給模式來滿足所有農民工的保障需求政策取向。直接擴面的社會保險模式更適合“市民化”程度較高，流動性較低的工資勞動者型的農民工，因為這種模式提供的保障項目很接近，并且“統帳結合”的社會養老保險權益。相反，相對獨立的社會保險供給模式更適合流動性較大，在城市定居可能性較小的農民工，因為這些項目的費率水平較低且農民工繳費形成的權益隨農民工的流動而流動。顯然，無論是直接擴面的社會保險供給模式還是相對獨立的社會保險供給模式只是適合農民工群體中的部分人口，要想有效的進行分類保障，這兩種模式必須有效組合。

3．造成農民工社會保障制度無法完善的因素

雖然，各地都為農民工社會保障制度做了一定的規定，出臺了一些相關的政策，但就整體而言，相應的農民工社保機制和體系還是非常落后的，農民工群體基本游離于現在的社保體制之外。在約一億的農民工中，養老保險的總體參保率僅為15%，醫保的平均參保率為10%左右，失業保險、生育保險仍與絕大多數農民工無緣。為何會使廣大農民工處于社保制度的“真空地帶”，影響因素有以下幾個方面：

3．1 經濟因素

經濟是決定一切的，社會保障也不例外。財力支持不夠是農民工社會保障缺失的重要原因，建立該環節中最難的就是酬資問題，收入偏低且不穩定是限制農民工入保積極性的首要因素。從而個人、集體、國家三方共同出資的社會保障制度就受到了沖擊。同時，國家集中財力、精力加強城鎮社會保障改革與建設，以確保經濟體制改革的順利進行，勢必會對農民工社保的資金保障形成制約。

3．2 制度因素

一方面，從制度設計上看，現行的戶籍制度以及農民工參保費率過高、社會保險持續性難是其在制度上的兩大阻力。戶籍制度使農民工失去了城鎮參保的資格，進而加深了城鄉矛盾。在費率和社保銜接方面，由于國家要承擔大批老國企的歷史遺留問題，因而費率過高。同時，社保統籌被分割在多個統籌單位，各統籌單位之間政策又不統一，難以互聯互通。按照現行規定，職工跨地區流動時只轉移養老保險個人賬戶，不轉移社會統籌資金。城鎮職工的社會保險關系轉移如此困難，農民工的社會保險關系轉移則更難，從而造成農民工的退保。

另一方面，從制度執行上看，許多用人單位與農民工不簽訂勞動合同。由于市場供大于求的壓力，使得農民工為了保住“飯碗”而不敢主張自己權益。而勞動備案部門因執法力量薄弱等多種原因限制，對違法單位無法做到全方位監控，從而無法從根本上切實保障到農民工的合法權益。

3．3 法制因素

目前除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社保立法外，我國還沒有第二部社會保障方面的專門性法律。許多社會保障實施辦法規定只能通過其他各種規范性文件發布，針對農民工的社保立法則更為罕見，由于缺乏法律依據、剛性制度和懲處力度，有令不行、違規不禁的現象則比比皆是。

3．4 利益群體因素

利益群體又稱壓力集團。是指建立在共同利益的基礎上并試圖參與政治的過程，以實現其共同利益的團體。利益群體是最常見、最規范性的一種社會性利益群體。中國的利益群體大多屬于社團性質的，其利益的表達是由不同類型利益群體的代表或個人通過一定的渠道和方式向執政黨、政府和各級組織表達自身利益要求來實現的。在中國現行的國家制度結構中，各種群體都有自己的代言人，如：工會、婦聯、工商聯組織分別是工人、婦女、工商業者群體權益的主要維護者，但農民工這一群體卻沒有正式的代言人，使得其社會保障體系建立一直得不到重視，而被擱置。

4．構建農民工社會保障制度的建議

綜觀目前農民工社會保障制度的實踐探索和理論研究可以發現，現有的制度模式設計還沒有很好的解決前文的幾個問題。當然每種制度的存在都有其合理性，但問題是如何建立一個可以在全國范圍內實施的、設計合理的，能被政府、企業和農民工接受的社會保障模式？農民工社會保障模式的構建既要照顧到制度模式的可實踐性，又要考慮到制度實施的可持續性；既要適應農民工群體的特點，又要考慮制度與二元社會保障體系的對接問題。制度設計的多重目標要求其最大特點就是靈活性。因此，我國農民工社會保障制度模式的構建應是建立個人發展賬戶為基礎的綜合保障體系。

4．1 建立個人發展賬戶

個人發展賬戶是一種綜合的保障項目，包括購房、子女教育、養老等保障項目。主要通過儲蓄形成，個人和雇主承擔主要部分，政府通過給予存入資金免征所得稅這種間接的方式進行補貼。個人發展賬戶的所有權和收益權歸個人所有，支配權和使用權受公共政策的干預和約束。政府承擔的責任，應當在資產形成、保值增值、待遇計發三個方面進行平衡，并通過強制或非強制的辦法執行、管理和運作。個人發展賬戶是綜合賬戶，分項設計，綜合管理，統一使用，實行個人賬戶的縱向轉移支付。個人賬戶具有的靈活性對于目前我國統一的勞動力市場的形成有促進作用，也適應勞動力流動頻繁的現狀，以及與城鄉社會保障體系的對接都是可行的。

4．2 建立更加完備的工傷保險制度

按照普遍性和強制性覆蓋原則確立農民工工傷保險制度，以保證農民工的身心健康和生命安全，解決農民工工傷事故和群體職業病層出不窮而導致的勞資糾紛問題，以及農民工權益受損引發的不穩定社會問題等現實矛盾。農民工所在的企業必須根據企業所在行業風險大小繳納農民工的工傷保險費用，一旦漏保企業應按當地工傷保險賠償比例自行負擔賠償費用。這不僅是對企業生產安全的一個保障，也是維護農民工弱勢地位的一個體現。

4．3建立全國統籌的大病醫療制度

建立農民工的醫療保險制度，特別是建立大病或疾病住院保障機制，可根據農民工在本地區服務時間的長短來制定醫療保障待遇。對于職業穩定，有固定收入，已在城鎮居住多年的農民工，應實行與城鎮職工相同的社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險制度。對不穩定就業的農民工可不參加一般醫療保險，而建立大病醫療保險制度，著重保障住院當期醫療，減少疾病、工傷對農民工進城務工期間住院醫療保障問題。大病統籌應類似于農村的合作醫療，政府對此資助力度較大，體現社會公正，引導農民工參加。

4．4 建立農民工養老和失業保險制度

養老保險和失業保險要考慮到農民工就業的特殊性。應對農民工失業可采取積極的就業促進措施或失業援助計劃以及最低生活保障制度。可在大城市建立“公共勞動”形成的流動人口的最低生存保障體制。鑒于農民工的特殊身份，最低生活保障也可以是雙重的。在戶籍改革的大趨勢下，農民工入城市戶籍可享受城市低保，回農村可以繼續享有對土地的永久使用權。但是為了防止大量農民工涌入城市享受低保給城市帶來負擔，各個城市可以規定農民工連續在某一城市工作的年限，作為其享受城市低保的一個條件。養老保險方面，對于無固定職業且流動性較大的農民工，可實行低保費率，低繳費基數，繳費由用人單位和農民工雙方共同負擔，企業可按本企業工資總額的10%，個人按本人工資的5%繳納，全部繳費進入農民工個人賬戶。農民工持有個人賬戶卡，可查詢，不可提前支取。在不同統籌地區參保的，個人賬戶和保險權益只接不轉，不能退保。對于符合條件轉入城鎮養老體系的，按規定折抵繳費年限調整個人賬戶規模，劃分個人賬戶和社會統籌基金，對回農村的農民工則轉移個人賬戶進入農村社會保障體系。

4．5 建立農民工的社會救濟制度

社會救助制度應當包括農民工遭遇天災人禍時的緊急救濟，特殊情況下的貧困救濟，合法權益受損或遭遇不公正待遇時的法律援助等，在具體保障的方案上可區分對待。對擁有比較穩定職業且已在城鎮就業時間較長的農民工，應納入城鎮社會保障體系，其保障費交納費用可視同城鎮職工。對無穩定工作且流動性大的農民工，可設計一種“不同檔次繳費率”的方案，由雇傭單位根據農民工選擇的繳費率而繳納相應檔次的保障費。對于進入城鎮從事經營性的自雇性農民，則可參照城鎮個體工商業戶的保險制度安排。同時，必須積極推進各項配套改革，打破城鄉“蕃籬”和所有制界限變戶籍門檻為素質門檻，促進農民在城鄉間的流動。

通過以上對我國農民工社會保障制度的現狀，存在問題以及影響因素的分析，提出了如何構建一個適應我國國情的農民工社會保障制度的幾點建議。這一制度的建立不僅對我國社會保障制度的發展有重大意義，還將對我國經濟發展、社會穩定起到非常重要的作用。它不僅關系到農民工自身的利益問題，成為解決農村社會保障問題的突破口；而且有利于農村經濟的發展，更有利于城市社保制度的改革，使我國的社會保障制度更加全面和完善。

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