從問題信托公司的處置看我國信托業發展的障礙及建議

摘要：近年來信托整頓折射出信托業在其不同發展階段面臨的諸多問題，不僅包括處置過程本身的障礙，還包括信托自身經營和外部環境的障礙。本文對這些問題深入分析，結合當前經濟金融形勢，依據全局性的觀點，從法制建設、監管協調、基礎設施、風險處置、經營模式以及戰略聯盟等方面對信托業的可持續發展提出建議。

關鍵詞：信托；風險處置；障礙

中圖分類號：F832.39

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)09-0019-04

一、當前問題信托公司處置面臨的主要問題

出于維護金融穩定的目的，近年來我國對多家問題金融機構進行了全面的清理和整頓。其中，高風險信托公司處置的力度也在進一步加大，并從以往的行政性行業整頓模式逐步過渡到對市場化退出模式的探索，但處置過程中遇到的一些現實障礙也給該項工作的推進帶來較大難度。

1.金融機構風險處置在法理層面存在一些模糊的地方。從當前信托公司風險處置的實際來看，這方面的矛盾十分突出。在風險處置的初期，金融機構退出過程中經常會涉及到停業整頓、行政撤銷與破產清算的界定問題，但理論上的模糊往往是許多信托公司在停業整頓初期工作推進緩慢的主要原因之一。

在風險處置過程中，由于金融機構行業管理與現有司法體系在出發點和宗旨方面不完全一致，導致在資產保全、執行程序、保障手段、退出模式等方面出現沖突，使許多預定的計劃執行起來舉步維艱。

進入后期破產程序時，由于當前我國還沒有專門針對金融機構的破產立法，信托公司又面臨著按一般企業破產程序進行著第二次資產清算和處置的問題。這些問題反映了金融機構退出在法理上和立法程序上的不足，《公司法》、《信托法》、《證券法》、《商業銀行法》、《中國人民銀行》、《銀行業監督管理法》、《企業破產法》以及《金融機構撤銷條例》等法律法規在適用范圍、適用條件等方面的規定還有待進一步理順和銜接。[1]

2.信托公司市場退出過程中面臨著操作層面上的不確定性。具體表現為：

(1)資產保全工作難度較高。由于全國各地的法院都有權查封執行停業整頓的信托公司的資產，影響了保全和追收資產工作。停業整頓公司的決策主體不明確，在保全資產、履行董事會權利等方面并不明朗，依法保全資產難度較大。

(2)案件勝訴后執行不力。以問題信托公司為原告的案件勝訴后存在著執行不利的情形，部分被執行人經營狀況不善，已無財產可供執行；部分被執行人雖有財產但存在多頭債務，有些被執行人的財產已因其他案件被法院先期查封；部分被執行人涉及到政府部門，法院已裁定中止執行；個人和企業賴賬，公司勝訴后得不到執行。

(3)主張債權的效力不足。一是問題信托公司長期不追收貸款，貸款基本上已超過訴訟時效，喪失了請求法院強制債務人償還債務的權力。同時，在第一債務人無法償還債務的情況下，又無法與擔保人即第二債務人聯系，因而通過追收擔保物以保全資產工作處于進退兩難狀態。二是貸款抵押手續不完善。有的貸款以房產或汽車等其他資產做抵押，但沒有辦理他項權利登記手續和接管抵押物，造成抵押物懸空。三是訴訟證據難以查找。在應訴案件中，能查找到的材料很有限，特別是一些特種金融債券、國債糾紛及各公司外省分支機構的案件，對出庭應訴造成很大的困難。

3.配套機制的缺失阻礙了問題信托公司的市場化退出進程。

(1)金融機構市場化退出缺乏應有的風險補償機制。從近幾年我國金融機構市場退出的實踐看，國家實際上承擔了對銀行存款的保險責任，其實質等于國家向危機金融機構提供了隱性無限的擔保。存款保險制度的建立將為這種隱性無限擔保劃上句號，目前，保險保障基金和證券投資者保護基金已經啟動，而作為銀行類金融機構市場化退出過程中風險補償機制的存款保險制度尚未建立起來。

(2)金融機構市場退出中的債務清償制度有待改進。《金融機構撤銷條例》規定了機構撤消的宣布、清算、組織清償等問題，但沒有解決如何保證債務清償這一關鍵性問題；條例規定了個人債權優先償付，但對個人債權不夠償付時如何解決沒有明確規定，對于機構的債權也沒有明確的說法。同時，在處置金融風險的實踐中，往往動用公共資金對個人債務實行全額兌付，雖然維護了社會穩定，但也容易引起道德風險和逆向選擇行為。

(3)金融機構破產管理人的監督約束制度尚未建立。沒有規范金融機構破產管理人的選任程序，缺乏必要的監督，這必然使破產清算工作的公正性受到挑戰；破產管理人在執行資產處置過程中同樣缺乏有效的監督，這樣容易導致資產處置權利的膨脹與濫用，使債權人的合法權益遭受損失。

二、從風險處置折射出信托業不同發展階段面臨的主要障礙

從風險管理的角度看，信托風險處置屬于事后處理階段。但問題信托公司在停業整頓、行政清算、撤銷關閉以及破產退出過程中折射出許多問題，不僅反映了金融機構風險處置過程中面臨的障礙，同時也暴露出信托業在不同發展階段存在的內部和外部障礙，必須在日后信托業的發展中重點關注和著力解決。

1.市場定位一直是一個較為突出的問題。按照國際慣例，信托業的本意為“受人之托、代人理財”，具有財產管理、資金融通、投資理財和社會公益等綜合功能。對于專業的信托公司而言，信托業務應該是其主業，但在國家經濟高速發展和快速轉型的過程中，一些信托公司在戰略定位和發展手段方面存在重大錯位，出現關注短期盈利目標的投機性行為。從信托業的業務范圍一度出現無序發展的態勢，一些信托公司主營業務是房地、股權投資、違規經營的存貸款以及證券買賣等，嚴重偏離信托投資的主業，隱藏著較大的經營風險。

2.治理結構方面存在嚴重缺陷。在問題信托公司的處置過程中，可以追溯到最初風險源的多種表現形式：成立之初就普遍存在出資不到位、變相抽逃出資等問題；董事會、監事會形同虛設，管理層缺乏相應監督形成內部人控制；機構設置較為混亂，沒有獨立的信托部門，自有財產和信托財產同屬一個部門管理和運作，資金和賬簿未按規定分別設立和管理；缺乏制約的管理層成為事實上的公司所有者，一些信托公司經常被作為主要股東的融資平臺；內部出現誤操作或風險事故，沒有嚴格的信息披露制度遵照執行；頻繁突破信托業的基本法律法規框架違規經營；問題機構有意識地人為割裂公司資產、負債之間的關系等。這些問題都對日后的重整和處置增添了許多難以逾越的困難。

3.信托機構整體風險控制能力不足。在信托風險處置過程中發現，信托項目運作存在嚴重的信息不對稱，違背委托人意愿單方面改變信托合同中有關條款約定的資金用途和運用方式的現象時有發生。同時，多年來信托業對于違規操作與產品創新之間一直存在著模糊界線，一些本來為了擴大資金來源而創造出來的各種非法吸收資金業務成了一部分人斂財的工具。在信托風險處置過程中，有的公司先后創造了幾十種債務憑證，其憑證表面記載的要素脫離實際情況，基本屬于非法業務。

4.法律制度缺乏使信托業的發展產生偏差和軟約束。信托公司1979年已經發展成立，但直到2001年才陸續建立信托業的法規監管框架。目前信托業主要依托于“一法兩規”，即《中華人民共和國信托法》、《信托投資公司管理辦法》和《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》。這分別代表著三個層次，即信托基本法、行業管理法及業務管理法。其中，作為基本法的《中華人民共和國信托法》只對信托的準入條件、信托財產的界定、信托當事人等內容進行了原則性規定，對信托交易、風險控制、信托稅收、會計制度、行業規模等還缺乏相關的具體規定。而且以前許多法律法規沒有對信托制度的特殊性加以考慮和規定，一些突出的問題如受托資產法律關系界定、投資主體的法律限制、商事信托和民事信托的確認、信托關系在資產證券化中的應用等，都要求有更為清晰的司法解釋以及更為專業和完善的法律法規出臺。

5.頻繁的行業整頓仍不能解決監管不足的問題。信托業整頓力度之大在別的金融領域是沒有的，頻繁的整頓除了暴露出信托業自身存在較多問題，同時也反映了外部監管和風險約束缺乏長效機制。首先，監管方面難以制定事前的預防和監測措施，當問題積累到一定程度時才采取較大動作予以治理。在最近幾年的信托整頓中不難發現，大量違規業務實際已存續了相當長的時間，但卻一直沒有得到有效的控制和制止。其次，當風險積累到一定程度再去消除和化解將付出較高的處置成本，對信托業的長遠發展也會產生較大的負面影響。如1988年開始的第三次信托整頓，信托公司從745家一下縮減到339家，對信托業以至整個金融體系都造成了較大的沖擊。[2]再次，與銀行、保險、證券相比，我國信托業缺乏專業的監管機構，目前由銀監會的內設機構監管，對于交叉性業務領域，或一些證券、銀行、信托等金融機構共同競爭的領域，各監管機構之間缺乏有效協調。最后，由于信托業本身業務范圍廣，存在著大量的表外業務，面對的又是大量非合格投資者等特點，雖然監管部門不時推出各項管理規定，但監管當局難以做到真正的風險防范。

6.競爭壓力加劇使信托業生存環境惡化。其一，金融業綜合經營步伐的加快使信托公司原先具有的渠道多樣化、領域多樣化優勢被弱化。當前不斷推出的多種服務，如銀行業理財、證券業集合理財、保險業投資連結險、基金業證券投資基金、貨幣市場基金等理財產品從本質上看都是資金信托產品。其二，信托產品交易市場影響力有限，公眾認知程度不足，產品流動性差，影響了信托產品的創新、升級。其三，信托業務受到政策歧視較多，使之在與其他金融機構的競爭中處于不利地位，如不得突破200份合同限制、不得設立分支機構等。其他金融機構在信息、網絡、服務和融資等方面具有的優勢對當前信托業的生存和發展提出了實質性的挑戰。

三、促進我國信托業健康發展的對策建議

綜上所述，信托業在多年的曲折發展中，出現了不少問題，主要集中在信托業發展中出現的“錯位”和與政策的“偏離”。就信托的本質而言，其以信托服務方式進行財產管理的專業理財功能并沒有爭議，關鍵是這種基本功能是否有效發揮出來。我國目前各種資產管理的需求非常旺盛，不難判斷，信托作為一種財富管理和傳承的制度，應用和發展的空間仍非常廣闊，信托業務將是今后一個時期各金融機構共同競爭的一個重要業務領域。

1.完善基礎法律法規體系。要構建一個完整的信托法規體系，《信托法》是其中最為基礎的環節，它決定了信托公司信托理財專營權的落實，同時能夠發揮承上啟下的作用，是其他行業法規的前提。自2001年頒布信托法以來，我國經濟金融環境發生了較為顯著的變化，當前這一法律應適應新形勢，對信托公募與私募性質的確認，資金、財產、權利信托的類型，信托財產的轉讓，信托公示效力等突出問題予以明確；制訂信托業務的判別標準，規定信托機構的業務范圍，信托財產類型、信托業務文件、監管機關及其監管原則等內容；對于信托業務中的一些具體操作問題，可通過行業法規的形勢及時調整，但必須注重法律法規的系統性和延續性，不至于因過度調整對現有信托業務造成重大沖擊。

2.加強金融業綜合經營趨勢下的信托監管協調。當前，金融業綜合經營的趨勢不斷加強，銀行、證券、信托等機構分別從事受托理財業務并予以相應的制度安排。以證監會為例，在取消了2003年前有關受托投資管理文件的基礎上，發布了新的客戶資產管理業務試行辦法，新的辦法內容在許多方面出現了與信托公司的資金信托管理辦法內容相似、接近的地方。對于不同金融機構從事相近業務，在監管方面應如何取得一致以維持市場競爭的公平性問題，以及如何避免出現把資金分別委托給信托公司和證券公司從事相同證券交易卻遇到不同的政策制度約束，是當前不容回避的現實問題。信托業應按照激勵相容、效率和競爭的監管原則，改進監管和協調監管。具體措施是：建立符合信托業務規律和法律特征的監管標準；改變以往完全按照業務規模收取監管費用的辦法；在信托業內部進一步細分和分類監管；在交叉性或同類金融業務的監管中應參考借鑒別的部門的監管依據等。

3.完善信托業風險評價與管理體系等基礎設施。目前我國信托產品風險主要體現在受托人的道德風險、風險傳染、政策法律風險等方面。金融業的發展使風險管理的水平不斷提高，目前銀行、證券、保險等行業都已建立并不斷完善各自的風險評價體系，這是風險管理的基礎性要求。一是信托業應借鑒比較成熟的風險管理模式，結合本行業特點，設計相應的定性和定量指標，建立完善的資金監測體系；二是在風險監測的基礎上，建立嚴格的信息披露制度以及相應的配套監管措施，使各方激勵相容；三是將信托風險管理盡量控制在初始階段，及時化解系統性風險，最大程度降低后期處置成本；四是根據風險評估的不同情況，對高級管理人員的行政責任、民事責任和刑事責任進行追究，建立嚴格的問責制。

4.多方位推動風險處置機制的建立。首先，市場退出過程中的配套法規要跟進。對于金融機構破產申請主體、破產管理人、破產財產分配制度等應在現有《破產法》框架下進一步予以明確。其次，在現有法律框架下，當先行法律還沒有完全規范時，必須注重規范與效率的原則，正確認識金融機構市場退出過程中法定義務和政策責任的關系，推動行政清算向破產清算的平穩過渡。再次，積極探索多樣化的退出模式，要做好化解高風險信托公司的預案，根據不同情況采取重組、停業整頓等措施，防止風險蔓延，重組無望的要盡快制定破產(關閉)方案，已批準破產的要盡快進入破產程序，要統籌解決信托公司的遺留問題。最后，推動風險補償機制市場化進度，進一步完善證券投資者保護基金制度，推動存款保險制度以及其他投資者保護制度的建設。

5.加大信托業經營模式的轉變。新的《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》已于2007年開始實施，從調整思路看，主要是引導信托業逐步回歸本業，并進一步鼓勵創新機制的建立。[3]其一，在競爭日趨激烈的市場條件下，各信托公司應突破以往“金融百貨公司”的定位模式，向“特色金融服務的專業機構\"轉型，培育專業化的銷售能力和投資能力。信托公司應從被動融資向主動理財轉變，從傭金收入型向投資收益型提升。[4]其二，針對信托公司主營業務不明確的問題，對信托經營機構按其主營方進行改組，集中資源于具有成長潛質的信托投資公司，有效地緩解信托市場供求失衡的矛盾。其三，信托公司在不同層面和方位加大創新力度，設計前瞻性的產品，及時推出證券投資型、股權投資型、資金貸款型、資產準證券化型、資產轉讓受益權型、信托資金租賃型等多種類型的信托品種，如銀行不良貸款證券化受益權等信托產品的推出，不僅大幅推動了信托業務的拓展空間，也為解決國有資產證券化的難題探索出有價值的途徑。

6.積極引進戰略投資者和實現橫向聯合。對信托公司而言，要實現可持續發展，當前最迫切的任務是通過完善治理結構成為有競爭力的現代金融企業。戰略投資者的引進將使信托公司股權結構多元化，同時將有利于引入良好的機制和管理經驗。通過在人力資源、業務結構、機構配置等方面做出一些調整，信托公司可以進一步強化在投資銀行、風險管理、產品設計等業務領域的職能。同時，針對信托公司自由資本短缺、資產與負債不對稱的問題，可考慮對信托公司進行橫向兼并，嘗試“信托銀團”等方式，這樣既可以壯大資本實力，增強財務資源的綜合協調與運作能力，又能進一步強化信托資源配置的廣度和深度，提高行業綜合競爭能力。

參考文獻：

[1] 郭保民.論高風險金融機構的市場退出[J].金融研究，2006，(6).

[2] 中國人民大學信托與基金研究所.中國信托業發展報告(2004)[M].北京：中國經濟出版社，2005.

[3] 中國銀監會.關于實施《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》有關具體事項的通知[R].2007-02-14.

[4] 孫飛.中國信托業改革與發展回顧及展望[J].中國證券期貨，2005，(11).

The Obstacle and Suggestion about the Development of Trust Company by View of the Resolution of Problem Iinstitutions

YAN Dou 1； JIANG Wen-ying 2

(1.Haikou Centre Sub-ranch，The People’s Bank of China， Haikou 570105，China； 2.Hainan Sub-branch， China Construction Bank， Haikou 570125，China)

Abstract： In recent years， lots of problems have been refracted in the different stages of trust development， including those obstacles in the readjustment， the operation and the outside environment. This article analyzes these problems in depth with an overall viewpointand， in order to promoting the consistent development of the trust industry， puts some suggestions such as construction of legal system， supervision coordination， infrastructural facilities， risk resolution， operation pattern， strategy alliance and so on.

Key Words： Trust； Risk Resolution； Obstacle