農村金融改革的關鍵：政府推動力與農村內生力的對接

摘要：金融是經濟的血脈，農村金融是農村經濟社會發展的原動力。近年來，我國農村金融改革穩步推進，取得許多可喜成就。但是，農村金融改革的結果還不盡如人意，仍不能滿足農業和農村經濟發展的需求，還存在許多需要解決的問題。農村金融改革由于制度壓抑缺乏內生力，政府單邊推進的農村金融改革遭遇了農村社會的冷臉，只有進行制度創新，促進政府推動力與農村內生力有機對接，才能有效地推進農村金融改革。

關鍵詞：農村金融改革；政府推動；關鍵；內生力；對接

中圖分類號：F832.39

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)09-0071-04

近年來，我國政府日益重視農村金融改革，把之作為推進新農村建設的重點問題，而且農村金融改革也取得了可喜的成效。但是，由于農村金融改革的內生力不足，農村金融仍不能滿足農業和農村經濟發展的要求，還存在許多需要解決的問題。如農村金融機構逐步收縮，信貸資金大量流失；農村金融機構商業化趨勢加強，偏遠落后地區金融服務供給不足；系統性風險嚴重，農村金融機構效益較差等。[1]金融是經濟的血脈，農村金融是農村經濟社會發展的重要條件。當前農村金融嚴重滯后農村經濟的發展，甚至被學界稱為“三農”問題之后的“四農”問題，究其原因是多方面的，但是，農村金融改革缺乏內生力的作用是其主要的原因。

一、制度壓抑：農村金融改革缺乏內生力

內生力是事物發展的內在張力和內在驅動力，是事物發展變化的內因。馬克思主義唯物辯證法認為，外因是事物變化的條件，內因是事物變化的根據，外因要通過內因才起作用。農村金融改革中，政府的推動力是農村金融發展的外因，是外在動力，只有農村社會自身的力量才是農村金融發展的內生力，是農村金融發展的根據。當前，農村金融制度壓抑使改革缺乏內生力，造成政府的農村金融改革步履艱難。

1.農民對金融改革缺乏主體動力。農民是農村金融的主體，金融改革的強大內生力必須從農民身上產生，但是，當前許多地方的農民經營觀念還停留在小農階段，缺乏對農村金融改革的強烈需求，制約了農村金融改革內生力的產生。實際上農村有許多可以發展特色產業，可以通過貸款做大做強。但是，農民與信用社的金融交往不夠，農民的市場經濟意識不強，許多人不愿冒風險。因此，農村普遍存在的小農經濟對農村金融缺乏依賴和信任，他們對農村金融改革的需求缺乏強烈的意識，抑制了農村金融改革的內生推動力發展。

2.農村金融機構對金融改革缺乏主動性。農村金融機構是推動農村金融改革的強大內生力，但是，農村金融機構由于一些商業銀行在農村內逐漸退縮，鄉鎮只剩下了信用合作社、農業銀行和郵政儲蓄所。三家單位各有自己的業務優勢，信用社基層網絡比較完整；農業銀行的服務和信譽更加吸引人；郵政儲蓄有農民工寄回家的工資存款支撐。三家機構有其業務領域，生存威脅不是很大，競爭并不激烈，推動農村金融改革的愿望不大。比如，有的農村信用社漸漸脫離了農村合作金融的軌道，他們既打出口號：“把信用社建成農民自己的銀行”，又喊著：“把信用社建成真正的銀行”。由于他們的口號和目標自相矛盾，經營方針和策略都在悄然發生變化，他們對于服務“三農”的金融改革也缺乏興趣。為了資金安全和資產增殖的考慮，農村信用社的金融支農動力日益減弱，特別是進行法人改革以后，在中央銀行的支持下，信用社有效地改變了自己的資金結構，緩解了自身的金融危機，對于金融改革主動性大大降低了。

3.地方政府對金融改革缺乏領導熱情。我國農村金融的監管是銀監會，銀監會的統一管理制度嚴格而十分敏感，地方政府無法插手地方金融事務。在金融管理上，中央政府的金融管理權利十分集中，地方政府對金融缺乏控制力，在地方政府管理權力與改革義務不對等的情況下，地方政府很難在農村金融改革上尋租而獲得經濟利益。而且國家也擔心地方政府插手地方金融而造成行政干預，所以對地方政府的金融改革權力給予有限，地方政府的改革權力和自由度都不夠。同時，地方政府也為自身的鄉村債務焦頭爛額，經常被金融單位上門追債，而且農村金融改革也需要地方政府出力出錢，所以有的地方政府對農村金融改革缺乏熱情。[2]

4.民間金融的內生力不能正常發揮。農村金融改革受到民間金融的熱烈歡迎，特別是國家允許建立村鎮銀行和允許民間資本進入金融領域等政策，深得民間金融的擁護。民間金融是當前農村社會的重要力量，也是農村金融改革的重要推動力量。但是，當前我國法律和金融制度對民間金融持否定態度，民間金融不能正常發揮其推動農村金融改革的內生力。民間金融盡管存在許多問題，其運行也不規范，但是它在農村社會有其存在的合理性，并且對農村經濟發展，對解決農村資金緊缺問題都作出了貢獻，而且對當前農村金融改革具有一定的借鑒作用。比如，民間金融的一些借款方式、一些擔保措施、一些信用考察機制等。當前政府對民間金融的制度安排，壓抑了民間金融作為第三方力量的改革推動力，使他們不能作為推動農村金融改革的內生力正常發揮作用。

二、中央政府單方推進：農村金融改革遭遇上面熱、下面冷的境地

農村金融改革是當前我國建設社會主義新農村的重點，也是建設好新農村的關鍵問題，因此，中央政府對農村金融改革寄予了非常大的希望。但是，如果不注意與農村金融改革的內生力量對接，只靠政府單方面的金融改革推動力，就成了一相情愿的理想化改革，就會遭遇農民的冷臉，很難達到應有的目的。

1.政府單方推進力的資金限制。農村金融改革是要發展和活躍農村金融，使農村金融能夠適應農村經濟社會發展的需要。但是，當前農村金融的主要問題是農村金融需求和金融供給存在矛盾，農村金融機構的有效供給存在資金不足的問題。金融機構的資金來自老百姓的存款，必須充分利用農村的存款作為負債，只有充分調動農村私人資本的力量，積聚農村閑散的資金才能壯大農村金融機構的實力，也就是說農村金融改革不能靠政府撥款來解決問題。再有，如果政府設置的金融制度不符合農村的實際，不能滿足農民的需求，則改革的成效要受到影響。比如農村信用社的改革，政府的出發點和愿望是好的，但也出現農信社離農民越來越遠的現象。[3]

2.政府單方推動力的慣性有限。農村金融改革是一個漸進的過程，政府農村金融改革如果不注意發揮農村的內生力作用，政府的改革推動力就不能產生強大的慣性。可能會出現農村金融經過一段時間的運行又會回到原來的起點甚至走樣。因為政府推進的改革，只有取得農民的支持，充分深入農村的實踐，政府退出后才能永遠維持其發展的慣性，沿著政府的政策設置走下去。但政府的力量畢竟是外來的，影響也是制度層面的，真正的影響力應該是農民和農村金融機構本身。在市場經濟體制下，政府只能是改革的引導者和掌舵人，而不可能是操盤手。[4]農村金融改革只有政府推動力與農村內生力有機對接，才能使改革的推力發揮長久的慣性作用，促進改革成功。

3.政府單方推動力不能形成合力。政府對農村金融如果一相情愿地推動，如果沒有農村內生力的加強，就不可能形成農村金融改革的合力。農村金融改革是一項系統工程，需要多方的合作和配合，也需要多方的努力。政府的推動力不能說很小，但是政府只是一方的力量。并且政府還是外在的一方力量之一。農村金融改革還需要其他的外在力量比如經濟發展、信用環境、法律法規等各方的支撐，因此，政府推動力不對接農村內生力，農村金融改革的推動力也就非常單薄，其發揮的作用最終會被限制，甚至被其他力量抵消。

4.政府單方的推動力可能會導致結果變異。政府的單方推動力并不是不好，但是政府單方推動力的結果往往會因為其他力量的干擾而發生變異。在20世紀90年代曾經也進行過農村金融的創新，到現在還留有尾巴的農村合作基金會、農村互助扶貧儲金會、農村供銷社股金會等一系列農村金融機構，至今給農民留下了痛苦的記憶，也給農村社會的信用造成了巨大的危機，這就是有些地方政府單方推動的金融改革結下的變異之果。政府單方推動金融改革，不能發揮農村社會的多層主體積極性，也不能適合農村社會的需要。金融事關農村社會的發展與穩定，金融的制度變遷對政府和農民都相當重要。因此，農村金融改革一定要緊貼農村實際，充分尊重農民意愿，把農村的內生力量結合起來，求得農村金融改革的多方互動。

三、制度創新：促進政府推動力與農村內生力有機對接

外來的力量重要，但內生的力量更值得珍惜。俗話說，扶貧必先扶志，“輸血”更要“造血”。加快金融改革，核心是要增強農村金融的“造血”功能，把政府改革的外在推力和農村的內生動力結合起來，形成合力、激發內力、增添動力、產生效力，增強農村金融的自我發展能力。

1.適當放松對農村金融管制。農村金融的管制對預防農村金融風險、維護農村社會經濟的穩定起了非常重要的作用。但是，農村金融有農村金融的特點，農村金融數量小，具有地域性，風險不是普遍性的，只要監管到位，合理引導，農村金融的風險是可以預防和化解的。同時，農村金融不能完全用統一的管理模式監管，也不能用相同的體系規范，以防止造成制度的不適應性，影響農村金融的改革內生力。當然，放松農村金融的管制并非是放任自由，更不是取消監管，而是在結合農村實際的基礎上，對農村金融的風險控制和穩定應該更加科學化和個性化，做到“因時因地的制宜”，使制度監管更加具有適應性和符合農村實際。

2.創新農村金融產品。在當前的大部分農村，金融單位提供的金融產品單一，農民對金融產品選擇的余地很少，甚至農民只有存錢和貸款等唯一的金融產品，不能滿足農村發展對金融的多樣性需求，限制了農村資金充分發揮作用產生經濟效益，也影響農民對農村金融的改革積極性。比如，農村信用社至今還很難在全國開通全國聯行結算業務，也沒有ATM機取款業務。隨著農民可支配收入增加，家庭作坊式小企業得到蓬勃發展，盡管其經營規模有限，信貸需求不大，但他們希望農村金融發揮點多面廣、信息靈的優勢，為他們提供財務管理、咨詢評估、投資理財等方面的服務，然而，當前農村金融并不能提供這樣的服務。[5]因此，農村金融改革要以農村實際為出發點，創新適合農村需要和農村發展的金融產品，以此提高農村金融主體參與金融改革的積極性。

3.建立農村金融保險制度。農村金融風險的產生主要在于農民與金融機構的信用信息不對稱，農業生產周期長、農業的經營風險和不可預測性比其他商業和工業更大。本來，農業品生產包含兩個風險，一個是自然風險，另一個是價格風險。前者靠農業保險對沖，后者依靠期貨市場進行對沖。但我國農村改革在農保上多年徘徊不前，導致隱含的農業貸款面臨風險。盡管農村金融風險盡管規模不大，但是風險度更高。特別是農民的種植與養殖業的經營，病蟲與天災的風險存在不可控制性。因此，農村金融改革要改革農村金融風險的化解方式，創新農村金融風險的承擔機制，建立完善的農村金融業保險制度。要規范農村金融單位的存款準備金制度，強制呆賬貸款準備金制度，同時強制金融機構存款保險制度，多方預防農村金融的風險，使農村金融改革能夠平穩和安全地推進。

4.允許民間金融合法存在。農村民間金融在農村存在的歷史很久，有自身的效率，也不可能自行消滅，對農村的發展作出了很大的貢獻。民間金融在農村社會發展中對農村正規金融具有重大的補充和競爭作用。因此，在農村金融改革中間，針對當前農村的特點，要允許民間金融在合法運行的前提下繼續存在，引導民間金融規范發展，防止民間金融的風險。在有些地方可以讓民間金融公開化，以便于政府的規范和監管。對于民間金融，政府不能強制其消亡，只能創造公平競爭的市場環境，讓民間金融在市場競爭中決定自身的發展軌跡，由市場來決定民間金融消亡與否，否則，政府強制就會損害農民的利益。

5.完善農民土地的財產權制度。農村金融的改革推進，要有一定的制度環境做支撐，當前農村金融改革的主要問題是依托的政策環境不夠。一方面，金融改革要使金融單位的經營盈利，要使其資金安全；另一方面，金融改革要使老百姓得到實惠。這似乎是一個兩難的問題，其關鍵是農村金融的抵押貸款缺乏條件。土地是農民最大的固定財產和收入來源，當前，我國的土地政策使農民不能用土地進行抵押貸款，因此，金融單位在農民沒有抵押的情況下也不會貸款給農民，造成了農民金融需求不能滿足。再加上政府的產業政策在農村還比較強制，比如基本農田保護區只能種稻子不能搞多種經營，糧食主產區必須完成多少糧食產量等。土地的轉讓和集中在某些地方也受到許多的限制。因此，政府土地政策造成了農村金融的有效需求不足。政府要改革土地政策，在土地集體和國家終極所有權不變的情況下，賦予農民土地的特殊財產權，讓土地能夠進入金融市場成為可以抵押的產品。這樣，農民融資能力就會增強，農村金融改革的內生力就可以充分發展。[6]

6.加大農村政策性金融機構的公平與支農力度。當前，農村政策性金融機構的支農作用沒有充分發揮出來，沒有擔當其國家政策性支農的重任。農業發展銀行是我國唯一的農業政策性銀行，是實施“三農”資金支持，逆市場配置資金，增加農業農村資金投入的重要手段，是財政資金和信貸資金有效結合的支農方式。但由于種種原因，農業發展銀行從成立至今一直沒能有效發揮其應有的職能與作用。由于產權的單一性即國家所有，決定了其在組織制度、機構設置、人事管理、經營機制等諸多方面都具有濃厚的行政色彩。同時，農業發展銀行業務單一，功能缺位明顯。對農產品收購資金實行封閉管理，由于鄉鎮基層監管乏力以及銀監會方面對封閉資金的監管關系還未理順，資金流失的情況時有發生。因此，要充分利用政策性金融機構，把優惠農民的各項支農政策公平地讓農民享受，提高國家金融支農的有效性，為農村金融改革提供政府與農村對接的有機力量，推進農村金融改革的順利進行。

參考文獻：

[1] 人行福建中支課題組.狹義銀行制度：縣域信貸存差與經濟發展相關性研究[J].金融研究，2001(10).

[2] 張杰.中國農村金融制度：結構、變遷與政策[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[3] 梅興保.我國農村金融風險的防范與化解[M].北京：中國金融出版社，2000.

[4] 何廣文.對農村政策金融改革的理性思考[J].香港中文大學中國研究服務中心資料庫，2003.

[5] 朱旭東，馬妮.發展和完善我國農村民間金融體系[J].中南財經政法大學學報，2005，(6).

[6] 陶然，劉明興，章奇.“中國農村稅費負擔：一個政治經濟學的分析”[J].中國社會科學評論，2003，(1).