關于海南省縣域實施生源地助學貸款政策的調查與思考

摘要：本文深刻闡述了海南省生源地助學貸款政策的五大優勢及特點，深入調查研究了當前海南省縣域生源地助學貸款政策實施現狀，全面探討了海南省縣域生源地助學貸款政策推行難的根本性原因以及關于在海南省縣域全面推行生源地助學貸款政策的基本思路，并對進一步有效增強海南省縣域生源地助學貸款政策的實施效應提出了合理化建議。

關鍵詞：海南省；生源地助學貸款；調查研究

中圖分類號：F127 F832.479

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)09-0035-05

一、問題的提出

我國自1999年開始推行國家助學貸款政策，但海南省實施國家助學貸款政策起步相對較晚。自2005年以來，由于國家教育部和海南省政府以及四大國有商業銀行的強力推助，有力地促進了海南省國家助學貸款發放工作的較快進展。兩年多來，海南省國家助學貸款政策得到了省政府、教育行政管理部門和金融部門的大力支持，國家助學貸款的發放工作得到穩步推進并已初見成效。所謂生源地助學貸款，是指由大學生家庭所在地的商業銀行和農村信用社對家庭經濟困難的大學生、大學生的父母、或者愿意承擔助學貸款擔保的其他相關人發放的用于幫助貧困大學生完成大學學業的財政貼息貸款。根據相關調查資料反映，為解決經濟困難家庭子女上大學難問題，生源地助學貸款在海南省縣域特別是經濟欠發達市縣的需求量大且逐年上升，生源地助學貸款這一政策性金融業務成為海南省社會各界普遍關注的金融熱點和焦點。因此，海南省政府、教育行政管理部門和金融部門加快構建統一規范和科學有效的生源地助學貸款運行機制就顯得十分必要和緊迫。最近，筆者對海南省縣域特別是經濟欠發達市縣實施生源地助學貸款政策的未來走勢作了相關調研，深入調查生源地助學貸款政策在海南省縣域特別是經濟欠發達市縣在推行過程中所面臨的種種障礙性因素，并對生源地助學貸款政策的未來發展方向提出合理化建議。

二、生源地助學貸款政策的優勢及特點

生源地助學貸款在城鎮和農村地區幫助貧困學子完成大學學業過程中發揮著雪中送炭的作用。作為生源地助學貸款發放主體的縣域商業銀行和農村信用社，在積極開展信貸產品創新中應主動發揮自身的資金優勢，積極幫助貧困家庭和貧困農民解決子女求學的后顧之憂，幫助貧困學子解決學費難題，對拓寬商業銀行和農村信用社的信貸業務領域，以及進一步提升商業銀行和農村信用社的社會信譽都是非常有益的。

1.承貸主體多元化，其安全性更加可靠

商業銀行發放的國家助學貸款是對高等學校的在讀大學生發放的信用性助學貸款，國家助學貸款無須任何擔保手續，貸款資助對象為在校大學生本人。而生源地助學貸款則是把在校大學生、大學生的父母、以及愿意承擔貸款擔保的其他相關人等三方作為承貸主體，在校大學生本人、大學生的父母和愿承擔貸款擔保的其他相關人等三方都對助學貸款本息歸還負有連帶法律責任，從而降低了商業銀行和農村信用社的貸款風險，使得生源地助學貸款的安全性更加可靠。

2.放貸方式多樣化，貸款條件更加靈活便利

根據《中國人民銀行助學貸款管理辦法》的相關規定：“國家助學貸款是貸款人對高等學校的在讀生(包括專科生、本科生和研究生)發放的無須擔保的信用性助學貸款”。而生源地助學貸款則可采取信用貸款、擔保貸款、抵押貸款、聯保貸款等多種放貸方式向城鎮和農村地區的貧困家庭發放，是幫助經濟困難家庭解決子女求學所面臨學費難題的優惠性助學貸款。正因為生源地助學貸款的放貸方式具有多樣化特點，因而可以為助學貸款的借款人提供更加靈活便利的貸款條件。

3.期限結構靈活性化，更加貼近借款人的需求

商業銀行發放的國家助學貸款，都是以大學生畢業后的預期收益來確定其還款來源，大多數國家助學貸款都把大學生畢業后的第一年作為最初還貸的起點。根據相關資料統計顯示，目前商業銀行發放的國家助學貸款，其貸款期限達到4年以上的貸款占國家助學貸款的94%左右。但是，生源地助學貸款的期限結構可以根據承貸主體的實際情況來具體確定，既可以根據大學生畢業后的預期收益來確定其貸款期限，也可以根據借款人的家庭預期收益狀況和家庭經濟收入來源來確定其貸款期限，還可以根據愿意承擔助學貸款擔保的其他相關人的保證條件來確定其貸款期限。因此，生源地助學貸款的期限結構更加具有靈活性特點，更能貼近借款人的實際情況，符合更多借款人的實際需求。

4.提前發放貸款，貸款手續更加便捷

商業銀行所發放的國家助學貸款，是在大學生本人入學之后，通過在讀高校向所在地的國有商業銀行申請，由于各高校規定的貧困大學生標準不盡相同，大學生的申請能否得到當地商業銀行的國家助學貸款資助尚是一個未知數，而且貧困大學生申請國家助學貸款的相關手續也十分煩瑣。而生源地助學貸款是以當地參加當年高考的貧困高中畢業生在收到高等學校錄取通知書后，即可到當地商業銀行或者農村信用社申請辦理生源地助學貸款。也就是說，生源地助學貸款的首筆貸款的放貸時間可以提前到貧困大學生入學之前，而且有大學生父母以及愿意承擔助學貸款擔保的其他相關人的保證條件作為信用擔保，其貸款手續也相應簡單便利，從而深受大學生和家長的普遍歡迎。

5.屬地化管理，貸后管理成本更低

商業銀行開辦國家助學貸款業務主要面臨的制度設計缺陷是：國家助學貸款的金額小且過于分散、貸款期限較長、貸后管理成本過高，特別是受貸學生畢業后，其就業狀況不明朗也不穩定，且就業情況遍及全國各地區，為數較多的受貸學生其畢業后的就業收入偏低且收入不穩定，從而增加經辦行催收貸款本息的難度，自然加大貸款經辦行的經營成本開支。這也就造成發放國家助學貸款的商業銀行對國家助學貸款不僅感到貸后難以管理，而且感到貸后管理成本太大。如果商業銀行和農村信用社開辦生源地助學貸款業務，就可以充分發揮貸款屬地化管理的客觀優勢。經辦行社既可以與借款人保持經常聯系，也可以把生源地助學貸款的執行情況約定為一年一定，或者根據具體情況靈活機動掌握，能及時了解和發現貸款風險的苗頭，使得生源地助學貸款的不良貸款率大大降低。

三、當前海南省縣域實施生源地助學貸款政策的現狀及原因

目前海南省發放的助學貸款主要有兩種，一種是國家助學貸款，另一種是商業性助學貸款。前者是指由國家貼息無需擔保的信用貸款，后者是指沒有貼息而需要提供擔保的貸款。兩種助學貸款都由四大國有商業銀行承貸發放。國家助學貸款主要是在高等學校所在地集中發放的信用貸款，而一般商業性助學貸款主要是在大學生的生源所在地由當地商業銀行和農村信用社對大學生發放，并由其父母或親屬提供擔保的商業貸款。生源地助學貸款既符合生源地的實際情況，又能較好地滿足生源地借款人的合理需求，從而具有較大的發展潛力和拓展空間。內地許多省份都已經在部分市縣開展試點工作的基礎上，逐步推開生源地助學貸款業務。但令人遺憾的是，目前在海南省發放的國家助學貸款中真正屬于財政貼息的生源地助學貸款為數不多，縣域特別是經濟欠發達市縣開展生源地助學貸款業務還相當滯后，有些市縣的生源地助學貸款業務幾近空白。存在這些問題的原因有以下幾點。

1.經營成本高且利潤低，在一定程度上影響了發放生源地助學貸款的積極性

首先，生源地助學貸款是帶有政策性因素的信貸業務，與商業性信貸業務相比，它既涉及到高等學校、大學生、大學生父母、貸款相關保證人和經辦行社等多個法律主體，同時又涉及到貸款的審查、審批、風險補償基金、財政貼息資金等多項政策性業務和金融業務的操作程序，業務手續較為繁雜，其經辦成本也相對較高，自然會影響經辦行社的積極性。其次，與一般商業性貸款相比，生源地助學貸款還存在著貸款金額偏小，經辦筆數太多，貸后管理過于分散，貸款發放時間過于集中，資金價格成本與資金收益率不對稱不匹配等諸多問題，從而影響經辦行社開辦生源地助學貸款的積極性。再次，農村鄉鎮基層信用社經辦生源地助學貸款業務的權限受制于上級聯社，自身無貸款決策權，也會影響基層信用社發放生源地助學貸款的積極性。[1]

2.對生源地助學貸款政策的宣傳力度不夠

最近，筆者就海南省五指山市實施生源地助學貸款政策現狀開展相關調查獲悉，多數農村鄉鎮基層信用社都愿意開辦生源地助學貸款業務，但是在城鎮地區和農村地區能真正了解這項政策性金融業務的民眾并不是很多。根據農村信用社信貸員的調查反映，在受調查的農戶中，有九成以上的農村居民不知曉或不完全了解生源地助學貸款政策的相關情況，說明農村地區的家長和學生對生源地助學貸款政策的知悉率相當低。此外，到目前為止，海南省各市縣的國有商業銀行基層支行都沒有開辦生源地助學貸款業務，根據商業銀行基層支行負責人反映，有近八成的城鎮居民不了解或不愿意了解生源地助學貸款政策，這說明城鎮居民對生源地助學貸款政策的知曉度同樣很低。在海南省各市縣的城鎮和農村地區，絕大多數的經濟困難家庭都忽視了生源地助學貸款的政策性功能，直接導致海南省農村地區為數不少的貧困家庭子女未能得到生源地助學貸款的資助而無法順利完成學業，這對他們未來的求學求職和成長經歷是相當不公平的，這在一定程度上降低生源地助學貸款政策的實施效應。[2]

3.財政貼息資金尚難以到位，影響生源地助學貸款業務的全面推廣

按照助學貸款政策的相關規定，經辦行社開辦生源地助學貸款業務應享受地方政府的財政貼息，但是作為貸款貼息的財政貼息資金無法落實到位，自然會給經辦此項政策性金融業務的商業銀行和農村信用社在賬務處理上帶來較多的困難，從而影響生源地助學貸款業務在全省縣域全面推開。雖然國家相關政策規定，對國有商業銀行開辦生源地助學貸款業務已明確實施了財政貼息的優惠政策，以及助學貸款遭遇損失可直接報總行稅前核銷的特殊政策，但是如果農村信用社經辦生源地助學貸款業務，國家和地方政府并未明確給予農村信用社相應的財政貼息優惠待遇。也就是說，若農村信用社經辦生源地助學貸款業務，則無法得到地方政府的財政貼息補助。因此，農村信用社在資金成本與收益不對稱和信貸風險的雙重壓力下，自然不愿意開辦生源地助學貸款業務，因而直接導致生源地助學貸款政策在全省農村地區目前尚無法付諸實施。

4.相關部門間缺乏必要的組織協調與合作機制

根據調查了解，目前海南省各市縣政府對推行生源地助學貸款工作的相關協調督導機制尚未健全。有些地方政府認為，發放生源地助學貸款屬于金融機構的業務范圍，政府部門無權對金融機構的經營行為進行行政干預。正因為地方政府、教育行政管理部門、高等學校、財政部門、稅務部門、金融機構等相關部門之間的組織協調與合作機制不健全，各相關部門誰也不愿意承擔生源地助學貸款的風險責任，從而直接影響生源地助學貸款政策措施在海南省縣域的貫徹落實。

5.信用監督機制缺失，缺乏行之有效的約束機制

雖然海南省各市縣當地人民銀行已建立了企業信貸征信咨詢系統，但對個人征信咨詢系統目前尚未建立起來，商業銀行和農村信用社目前尚無能力建立起有關個人信用記錄的信息庫管理系統，因而對助學貸款的違約行為尚無法進行有效的金融制裁。據調查了解，經辦國家助學貸款業務的商業銀行認為，在受助的大學生當中，還款意識淡薄、惡意拖欠貸款本息的情況屢屢發生，對于這種不誠信行為目前商業銀行尚無法對借款人實施相關的制裁措施。由于信用監督體系不健全，導致商業銀行發放國家助學貸款的還貸情況很不理想，有個別經辦行的助學貸款不良率出現了明顯的反彈。即使經辦行按國家有關政策規定享有14%的風險補償金，但是經辦行也要承擔20%以上的風險損失。

四、海南省實施生源地助學貸款政策的基本思路

為更好地在海南省縣域全面實施生源地助學貸款政策，就必須堅持以政府行為和金融行為相結合的方式進行推動的基本思路。基層央行應對推行此項政策性業務切實加強協調與指導，銀行業監督管理機構應對此項政策性業務加強檢查監督，商業銀行和農村信用社應積極承辦此項業務，地方財政部門、稅務部門、教育行政管理部門和高等學校應密切合作，共同推動生源地助學貸款政策在海南省縣域的成功實施。

1.政府行為和金融行為的強勢推動

實施生源地助學貸款政策是黨中央和國務院實施科教興國戰略的一項英明舉措，助學貸款政策的成功實施，對加速我國人才培養，促進各項社會事業協調發展，全面提高中華民族素質，培育民族創新能力，實現國家繁榮富強等有著現實和深遠的意義。為此，海南省各級地方政府應積極發揮政府行為強勢推動的作用，把推廣生源地助學貸款工作作為當前建設和諧新農村的一項重要基礎工作來抓緊抓好。省、市、縣三級政府都應建立起由地方政府、人民銀行、銀監辦、財政局、教育局、高等學校、商業銀行、農信聯社等相關機構組成的生源地助學貸款協調工作領導小組，建立和完善生源地助學貸款的組織協調與合作機制，全力推動生源地助學貸款業務在全省縣域范圍內付諸實施。應參考國家助學貸款政策的相關規定，建立起相應的風險補償金制度，對經辦生源地助學貸款業務的商業銀行和農村信用社給予相應的風險補助，為經辦行社發放生源地助學貸款提供相應的風險保障。必須采取政府行為和金融行為相結合的方式進行組織推動，在全省范圍內盡快形成高等學校和教育行政管理部門提供大學生個人真實信息、財政部門落實相關財政貼息資金、稅務部門落實免征經辦行社生源地助學貸款營業稅的優惠政策、人民銀行提供相關業務指導和政策引導、銀監辦負責監督檢查助學貸款的執行情況、商業銀行和農村信用社負責具體承辦生源地助學貸款業務、新聞媒體進行廣泛宣傳發動、各相關部門相互支持和密切合作的良好局面，共同推助生源地助學貸款業務在海南省縣域的健康發展。

2.央行和銀行業監督管理機構應加強對經辦行社的協調、指導和監督

在推行生源地助學貸款政策的過程中，央行和銀行業監督管理機構應積極做好協調、指導、監督和落實等相關工作。一是應深入到需要助學貸款資助的大學生生源所在地，對生源地助學貸款的需求量和貧困大學生的家庭經濟狀況進行調查，認真做好在全省縣域推行生源地助學貸款政策的可行性研究，選擇有代表性的市縣開展生源地助學貸款業務試點工作。二是應在認真學習內地省份成功推行生源地助學貸款經驗的基礎上，認真總結海南省試點市縣的工作經驗，及時形成生源地助學貸款試點工作經驗總結，并向當地政府提交試點工作經驗總結報告。還應積極會同教育行政管理部門、高等學校、財政部門和稅務部門等相關職能部門具體研究制定出適合海南省縣域生源地實際情況的財政貼息助學貸款管理辦法，加強經辦行社和高等院校之間的交流，及時推廣生源地助學貸款管理方面的成功經驗，及時向相關部門反饋生源地助學貸款政策執行過程中出現的新問題和新情況，并積極加以協調解決。三是應加強對商業銀行和農村信用社開展生源地助學貸款業務的執行情況進行業務指導和檢查監督，切實幫助經辦行社解決好在執行政策性操作上所遇到的實際問題和困難。四是央行應加強對商業銀行和農村信用社發放生源地助學貸款的額度、利率、人數、收回等情況進行監測分析，確保生源地助學貸款政策發揮出應有的政策效應。

3.鼓勵商業銀行和農村信用社經辦生源地助學貸款業務

在海南省縣域開展生源地助學貸款業務，主要依靠商業銀行和農村信用社具體承辦操作。因此，商業銀行和農村信用社是具體經辦生源地助學貸款業務的主要機構，是保證生源地助學貸款政策在海南省縣域成功實施的重要力量。經辦行社開展生源地助學貸款業務應認真抓好四項工作環節。一是認真做好貸前調查工作。經辦行社應對生源地助學貸款的可行性、貸款需求量、借款人及其連帶責任人的經濟條件和信用狀況等進行貸前調查，掌握借款人的真實信息。二是依照相關政策規定及時審批發放助學貸款。經辦行社受理助學貸款申請應在不超過十個工作日內進行審批，并將審批結果書面通知貸款申請人，貸款方式可根據借款人的實際情況發放信用貸款和擔保貸款。發放擔保貸款時若借款人為學生的父母或法定監護人，則受助學生本人也要簽訂還款承諾書，承擔連帶還款責任。生源地助學貸款的年度貸款金額最高不超過在校大學生一學年的學費和生活費用。貸款期限以第一筆貸款日期為起始日期計算，一般不超過8年。貸款利率按照國家利率政策的相關規定執行，助學貸款利率不得上浮，但貸款利率可執行一年一定政策。生源地助學貸款的還本付息方式，可以在大學生畢業后第一年開始償還貸款本息，也可以提前歸還貸款本息或者貸款到期一次性還清本息，還可以按年按季分次償還貸款本息。三是及時向當地財政部門申報生源地助學貸款的相關財政貼息資金報表。經辦行社可按季填報“生源地財政貼息助學貸款貼息資金申請表”，及時報送市縣財政部門，并接受人民銀行、財政部門、地稅部門等相關職能部門的檢查監督。四是應積極開展生源地助學貸款政策的宣傳工作，促進生源地助學貸款業務穩健發展。商業銀行和農村信用社開辦生源地助學貸款業務，不僅能夠幫助當地農村貧困家庭子女解決上大學難問題，而且能夠有效拓展自身的業務發展空間和盈利空間。因此，經辦行社應積極開展生源地助學貸款政策的宣傳工作，促進生源地助學貸款業務穩健發展。

4.各有關管理部門應和高校相互支持與密切配合

為成功推助生源地助學貸款政策在海南省縣域付諸實施，各相關職能部門的相互支持和協調合作是至關重要的。只有地方財政部門、稅務部門、教育行政管理部門和高等學校的相互支持與配合，才能有效保證生源地助學貸款業務在海南省縣域順利開展。一是市縣財政部門對經辦行社上報的“生源地財政貼息助學貸款貼息資金申請表”應及時審理和報批，并按時向經辦行社撥付“生源地助學貸款財政貼息資金”。二是市縣地稅部門應根據經辦行社上報的“生源地財政貼息助學貸款收支報表”，相應減免經辦行社發放生源地助學貸款的營業稅負。三是教育行政管理部門應加強對轄區高等學校開展生源地助學貸款的執行情況開展工作檢查和政策指導，確保國家助學貸款政策的有效實施和貫徹落實。四是高等學校應加大生源地助學貸款政策的宣傳力度，在保證向經辦行社提供借款人真實信息的同時，應加強對受助學生的誠信教育，使更多受助學生牢固樹立起正確的信用觀，誠實守信，做誠實人，按時歸還助學貸款本息，在大學生中樹立誠信人生的理念，共同凈化社會信用環境。

5.應加大資金投入，大力推進社會信用環境建設和個人信用征信體系建設

為進一步完善生源地助學貸款政策的相關機制，降低助學貸款的政策性風險和信用風險，地方政府、人民銀行、商業銀行和農村信用社和高等學校應加大資金投入，大力推進社會信用環境建設和個人信用征信體系建設，積極防范生源地助學貸款所面臨的道德風險。一是國家助學貸款管理中心應進一步完善受助大學生個人信用征信咨詢系統，全面加強受助學生個人信息管理和貸后跟蹤管理工作，負責接受經辦行社對借款學生的信用征詢，并負責將違約學生名單在新聞媒體和全國學籍管理網上公布，切實采取有效措施降低助學貸款的信用風險。二是地方政府應充分利用新聞媒介加大誠信教育宣傳力度，在生源地特別是農村地區應大力開展“講信用做誠信公民”宣傳教育工作，大力推進生源地的社會信用環境建設，使誠信教育更加深入民心。三是人民銀行應進一步健全和完善銀行信貸征信咨詢系統，盡快把個人信用數據庫并入銀行信貸征信咨詢系統，大力推進個人信用征信體系的建設工作，并最終實現個人信用征信體系全國聯網運行。四是商業銀行和農村信用社應建立和健全大學生個人信用數據庫，將受助大學生的個人信用數據錄入經辦行社的“借款人信用數據管理系統”，并逐步實現該系統與全國學籍管理網的聯網對接，對大學生個人信用數據進行查詢，收集大學生違約記錄數據，可在網上定期公布違約大學生的黑名單，建立受助大學生的還款約束機制，努力使經辦行社對受助大學生的貸后監督管理工作實現電子化和公開化，有助于規范和約束借款人的信用行為。五是農村信用社應把開辦生源地助學貸款與農戶小額信用貸款、小額農戶聯保貸款和城鎮小額信用貸款等信貸品種有機地結合起來，通過創建信用戶、信用村和信用鄉鎮的誠信示范效應來加快農村地區個人信用數據庫建設工作，不斷改善和凈化農村社會的信用環境。六是高等院校應全面加強大學生的誠信教育工作，應該把“誠信教育”作為當代大學生的一門必修課來要求全體大學生認真學習。同時，高等院校應建立和完善借款大學生的個人信用征信咨詢系統，建立健全大學生個人信用數據庫，及時向經辦行社提供借款學生的相關信息，積極協助經辦行社開展助學貸款的貸后管理工作，積極配合經辦行社做好違約學生的身份核查工作，加強防范助學貸款所面臨的道德風險。

參考文獻：

[1] 王曉欣.約束與激勵并重，破助學貸款難題[N].金融時報，2006-03-16.

[2] 賀先道.生源地助學貸款難在何處[J].金融參考，2006，(6).

Investigation and Reflection on the Policy of Subsidization Loans for the Local Students That Enforcement in County District of Hainan Province

LI Yu-qi

(Wuzhishan Branch， The People's Bank of China， Wuzhishan 572200，China)

Abstract： In this paper we make deeply and exhaustive expound the five advantages and characteristic to the policy of grant-in-aid loans for the local students. We also make a thorough and deepen investigation and study to the present situation about the policy of subsidization loans for the local students that put into practice in county region of Hainan province， and the common civilian look forward to the effect on the action of the Hainan government. We make overall probe into the basis cause about the knotty problems of carry out the policy of subsidization loans for the local students that enforcement in county district of Hainan province， and the fundamental train of thought to the policy of subsidization loans for the local students that put into practice comprehensively in county region of Hainan province. We also put forward the rationalization proposal on further enhance the enforcement effect about the policy of subsidization loans for the local students in county district of Hainan province.

Key Words： The Policy of Currency and Credit；Subsidization Loans for the Local Students；Investigation and Research