我國農業信貸制度低效問題探析

摘要：現代農業的發展離不開新型農業信貸制度的支撐，然而，我國農業信貸制度效率低下，抑制了農業和農村經濟的發展。本文分析了我國農業信貸制度低效的表象、癥結，在此基礎上，提出了改善農業信貸制度績效的制度創新方略。

關鍵詞：農業信貸制度；構建；框架

中圖分類號：F832.43

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)09-0074-03

經過20多年的農村金融體制改革，我國已基本形成了包括商業性、政策性、合作性和其他形式的農業信貸供給體系。從制度變遷的角度看，我國的農業信貸制度是由行政力量推動的強制性制度變遷的結果，這種政府主導的制度變遷過程盡管符合制度制定者的要求，但與農村經濟主體需求相去甚遠，表現為現行農業信貸制度績效低下，難以適應現代農業和農村經濟發展的要求。[1]因此，在建設社會主義新農村、發展現代農業的大背景下，探討我國農業信貸制度低效問題具有重要的理論和現實意義。

一、我國農業信貸制度存在的不足

1.農業獲得信貸支持低，農民貸款困難重重。近年來，我國逐步加大了農業信貸資金的投入力度，農業投入總量和農業貸款占比都有所提高，但農業貸款規模同我國農業重要的基礎地位失衡。從表1可以看出，我國農業貸款規模只占全國信貸規模的5.0%-5.9%之間，而農業GDP占全國GDP的比重卻在12.6%-14.1%之間，遠遠高于信貸規模的比重，說明我國農業信貸規模與農業在國民經濟中的重要地位極不相稱。另據資料顯示，國務院發展研究中心2005年對全國29個省(直轄市、自治區)，1962個農戶的抽樣調查顯示，63%的農戶有借款需求，實際發生過借款行為的農戶占樣本的51%。在有過借款的農戶中，從親戚朋友借款的占58%，從農村信用社借款的占37%。根據調查推算，目前大約只有四分之一的農戶能夠從正規農村金融機構獲得貸款支持。

表1 中國農業信貸規模和農業地位的比較(單位：億元)

注：數據來源于2006年中國統計年鑒、2006年中國金融年鑒。

2.農村資金外流嚴重，農村資金供求矛盾尖銳。一方面，資金需求旺盛，隨著農村經濟結構調整不斷深入，農村經濟發展的資金需求呈現剛性增長態勢；另一方面，資金外流嚴重，信貸資金流向、流量發生了新的變化。在農村的金融機構中，郵政儲蓄只吸收農村資金而不發放貸款，吸收的資金統統上劃到地市級以上機構，然后轉存人民銀行獲得利息收入；而農村信用社也在強調資金的集中使用，往往也把吸收的農村資金上存到縣級以上機構。農業銀行對農村資金的抽離作用也仍然存在，數量不可小視。[2]因此，農村經濟對信貸資金需求量的剛性增加趨勢與農村資金外流之間的矛盾較為突出。如表2所示，近年來，我國農村存貸款數額呈不斷上升趨勢，同期存貸款差額也呈上升趨勢，存貸款比重不斷加大，反映出我國農村越來越多的資金通過金融機構逃離農村，進一步加劇了農村資金的供求矛盾。

表2 中國金融機構農村信貸收支規模(單位：億元)

注：農村存款包括農戶存款和農業存款，農村貸款包括農業貸款和鄉鎮企業貸款。

數據來源：2006年《中國金融年鑒》。

3.農村金融機構支農供給不足。目前，我國農村主要有農業銀行、農業發展銀行、農村信用社等金融機構，但缺乏支農積極性，農業信貸資金供給不足。隨著金融體制改革的深入，商業性金融機構越來越注重效益，而由于農業經濟發展滯后，支持農村經濟無利可圖，還可能帶來金融風險，因此，機構網點大量從縣域農村撤出，上收貸款權限，導致農業信貸資金日益萎縮；農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構，目前只承擔國有糧棉油流通環節的信貸業務，無力從事農業開發、農業產業化和農村基礎設施等支農事業，支農力度有限；目前農村信用社發揮著金融支農主力軍的作用，但農信社自身存在的問題以及在農村金融市場上的壟斷地位使其缺乏金融服務和產品創新的動力，支農后勁不足。總體來看，金融業支農供給嚴重不足，已經成為制約農村經濟發展，阻礙“三農”問題解決的重要因素。[3]

4.農業信貸管理機制不暢，信貸業務滯后。農業生產具有“高風險性、分散性、波動性、周期性”等特點，要求農業信貸資金的投入應該與之相適應。然而，我國的信貸管理機制存在諸多問題，抑制了農業和農村經濟的進一步發展。具體表現為：一是嚴格的信貸管理體制和貸款責任追究制，影響對農業的信貸投入。一方面金融機構為了防范風險，對資金實行集約化管理，上收貸款權限，基層行授信權限受到嚴重限制；另一方面金融機構對貸款發放普遍實行第一責任制風險管理和貸款終身追究制，在目前信貸激勵與風險約束不對等的情況下，導致信貸員“慎貸”、“惜貸”、“怕貸”思想嚴重，限制了農業信貸的有效投入。二是農戶小額信用貸款額度偏小。隨著農村經濟結構調整和現代農業的發展，5千到1萬元的小額農貸授信額度遠遠不夠，資金供求矛盾較為突出。三是貸款利率偏高。目前農村信用社貸款利率普遍上浮20%-100%不等，有的還“一浮到頂”，與農業生產收益率較低的現實相比，農民難以承受，也與國家的惠農政策相悖。[4]四是貸款期限與農業生產周期脫節。由于現代農業已打破傳統農業的春種秋收模式，向反季節、長周期發展，一些特色農業的生產周期延長，而目前農金部門仍采取傳統的農業貸款發放辦法，無論貸款種類、用途均實行1年內的貸款期限，已不適應現代農業經濟的發展規律。五是農業貸款抵押擔保難。目前縣級擔保體系尚未健全和完善，部分縣市甚至還沒有一家擔保公司，且涉農業務稀缺，大部分農村中小民營企業和種養業農民因缺少擔保而被拒于貸款門檻以外，擔保抵押物缺失已經成為農民貸款難的突出問題。

二、我國農業信貸制度績效低下的原因

1.農業信貸制度變遷的供需不均衡。我國農業信貸制度的變遷是一種由政府主導的非需求導向型的過程，由政府自上而下強制性供給，導致制度供給的錯位和不足，制度效率低下。高效的農業信貸制度安排應該是制度供給者和需求者相互選擇的結果，也是信貸資金供給者和需求者相互選擇的結果。然而，政府作為農業信貸制度的主要供給者，在安排農業信貸制度時，主要考慮滿足制度供給者和制度生產者的需求，忽視了制度需求者的需求。從而表現出制度供給上的錯位和不足，并存在較為明顯的市場化收縮效應，使得農業信貸供給嚴重滯后于需求，農業信貸供求失衡的局面嚴重，影響了農業信貸制度的績效。

2.農業信貸機構自身存在的問題。目前我國的農業信貸機構在經營管理制度上存在許多問題，產權制度問題尤為突出。在我國的農業信貸機構中，農業銀行和農業發展銀行屬于公有產權，兩家銀行固有的產權主體虛置和委托-代理關系缺陷，導致信息不對稱和公司治理水平差，是其資產質量和盈利能力低下的制度原因。農村信用社的定位雖然是屬于合作組織，產權歸社員所有，但實際情況是農信社出資人的產權并不完全，出資人沒有管理權，獨占權和轉讓權也不能充分體現。而且信息不對稱造成內部人控制與逆向選擇引致的高風險，造成農村金融資源以大量不良貸款形式被低效率配置和信用社金融資源交易媒介的能力低下。

3.農業信貸市場缺乏競爭。在現有農業信貸制度安排下，由于直接面對農業信貸市場的信貸服務主體類型單一，再加上各個農業信貸機構之間信貸市場的分割，服務主體之間的有效競爭是微乎其微的，競爭的缺乏是制約農業信貸市場績效的重要原因之一。

4.農業信貸制度的實施機制不完善。制度經濟學認為，制度是能夠自行實行或由某種外在的權威施行的，實施機制對于制度功能和績效的發揮至關重要。[5]然而我國農業信貸制度的實施機制問題比較突出，主要表現為一是農業信貸機構自身的經營管理機制滯后。農信社、農業銀行和農業發展銀行在經營管理機制上不同程度地存在著問題。二是缺乏對金融機構信貸支農的激勵約束機制。一方面，政府對金融機構信貸支農缺乏硬性的約束，支農目標不明確；另一方面，金融機構發放農業貸款很少有相應的政策優惠，盡管也出臺了對農村信用社改革時期的資金支持與免稅政策，但由于受地方財力的限制，很難及時到位，這樣嚴重挫傷了農業信貸機構信貸支農的積極性。

三、改善我國農業信貸制度低效的對策建議

1.農業信貸制度設計與創新應符合現代農業和農村經濟發展的要求。隨著現代農業的發展和農村產業結構調整的深入，農業信貸需求呈現出大額、期限長、反季節性等新的特點，相應地對現有的農業信貸制度提出了新的要求。政府作為制度的主要供給者，進行制度創新有其優勢，但往往脫離制度需求，表現為一種強制性變遷的過程。我國農業信貸制度創新，應是在充分考慮需求的基礎上，由政府主導的一個制度供求均衡的過程。[6]

2.繼續推進農業信貸機構改革，實現組織功能再造。一是繼續鞏固農村信用社信貸支農主力軍的地位。農村信用社要牢固樹立為“三農”服務的宗旨，真正改造為社員入股，產權歸社員所有，主要為社員服務的農村合作金融組織。二是發揮農業銀行在信貸支農中的骨干和支柱作用。要扭轉農業銀行近年來出現的“離農”傾向，將農業銀行的業務重心定位于縣域經濟，發揮其支持農業的傳統優勢。三是擴充農業發展銀行的服務功能。農業發展銀行要支持國家糧棉等主要農產品調控體系建設、農業和農村基礎設施建設、農業結構調整、農業和農村生態環境建設與區域扶貧開發。

3.積極培育和發展競爭性的農業信貸市場。一個開放的、多元化和多主體競爭性的農業信貸市場是現代農業和農村經濟發展的信貸資金投入保障。針對農業信貸市場競爭性比較差的狀況，可以采取以下措施。一是適當降低農業信貸市場的準入條件。對具備一定資金實力和經營能力的民間信貸組織、個人以及外國金融機構，可以適當給予優惠政策，允許注冊成為合法的農業信貸機構。二是適當放開農業信貸市場利率。對農業信貸市場的利率水平可以逐步放開，由農業信貸供求雙方根據具體信貸項目的盈利水平和風險水平以及其它市場的利率水平決定具體利率，逐步形成利率的市場形成機制。三是對全國各地區分散的、不同層次的農業信貸市場進行整合，建立統一協調的農業信貸市場體系。各地區相互分割、互不融通的農業信貸市場格局必然影響市場的有效競爭。因此，盡快整合各地農業信貸市場，建立全國統一、完善的農業信貸市場體系是增強市場有效競爭的重要途徑。四是規范和引導民間借貸、推進民間金融合法化。銀監部門應盡快對民間借貸的市場準入、組織形式、資金定價區間、監管規則等制定相應規則，改善民間借貸發展的市場環境和制度環境，實現民間金融的合法化，發揮其與正規金融的互補效應。

4.完善我國農業信貸制度的實施機制。在繼續完善農業信貸機構運營機制的同時，政府要加強對信貸支農的政策指導與制度安排。一是加強對金融機構加大支農信貸投入的硬性約束。在當前商業銀行遵從利潤核心化經營理念的背景下，依靠自覺行為難以保障農業信貸資金的有效投入。地方政府及人民銀行可以制定相關政策，從支農職責分工與義務、新增貸款的比例、財政性風險補償機制、制度性激勵約束等方面進行明確界定，降低金融機構風向預期，調動信貸支農的積極性。二是對長期支農工作不力的金融機構采取限制機構設立或勒令市場退出的懲罰措施。三是加大財政補貼投入規模，構建穩定的信貸支農的風險分擔機制。四是對金融機構支農資金投入在稅費、不良資產的處置、央行支農再貸款及利率等方面提供政策傾斜。

參考文獻：

[1] 張杰.中國農村金融制度：結構變遷與政策[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[2] 殷本杰.金融約束：新農村建設的金融制度安排[J].中國農村經濟，2006，(6).

[3] 李春來.中國農村信貸制度的演變及其適應性[J].當代經濟研究，2004，(10).

[4] 李文昌.金融支持是完善農業投入機制的現實選擇[J].農村經濟，2006，(4).

[5] 盧現祥.新制度經濟學[M].武漢：武漢大學出版社，2004.

[6] 羅春玲.農村金融體系的制度創新[J].改革，2005，(2).