關于商業銀行危機救助機制問題的若干探討

摘要：危機救助是針對商業銀行而采取的緩解危機的應對措施，救助方式不同，救助效果也不同。由于被救助的商業銀行已是商業化了的企業，同時其危機種類和形式又極其復雜，這就決定了危機救助形式必須是多元化、市場化的。建立符合我國國情的、規范的、法律化的危機救助機制，有利于提高商業銀行危機管理能力，使商業銀行轉危為安或盡可能地減輕商業銀行危機給社會帶來的振蕩。

關鍵詞：商業銀行；危機；救助機制

中圖分類號：F832.33

文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2007)10-0035-04

一、市場化了的商業銀行及其危機的復雜性決定了危機救助方式市場化、商業化和多元化、多層次化的特征

商業銀行危機救助機制是針對商業銀行危機的具體狀態而設計的應對措施，有什么樣的危機就要有相適應的救助機制，因此，商業銀行危機的性質、特點、種類決定了危機救助機制設置的思路。

(一)商業銀行危機救助機制的市場化、商業化原則

從我國歷史上商業銀行救助機制形式來看，主要以國家行政救助為主，這符合我國當時銀行業形成的背景和環境。這是因為在計劃經濟條件和從計劃經濟向市場經濟過渡的階段中，國有銀行承擔了政府許多政策性職能，特別是國有銀行體制下，銀行為國家所有，如果國有銀行經營出現危機，應由國家來負責解決。如國家1998年通過財政發行2700億特種國債補充商業銀行資本金；1999年通過設立四家資產管理公司剝離1萬多億不良資產；2003年末用現存資本核銷中國銀行和建設銀行的損失類不良資產，繼而又運用450億美元外匯和黃金儲備對兩行進行注資；從2003年開始，國家對農村信用社進行改革；2005年用總值達300億美元的財政資金和外匯儲備注入中國工商銀行等。但是，改革開放二十多年來，我國的市場經濟已具備相當的基礎，政企分離，企業成為市場經營主體，商業銀行獨立自主經營的權力越來越大，企業的所有制形式也多樣化，商業化程度越來越高，在這樣的環境下，商業銀行危機的救助機制必須按照商業化、市場化原則，也就是說，當商業銀行發生危機時提供的一種緊急救助必須按照價值規律、等價交換等市場規則來設計，解決商業銀行危機的救助主體不能再以政府為主體，而要以市場為主體，商業銀行危機救助付出的成本應由被救助的商業銀行來負擔。

(二)商業銀行危機救助機制的多樣化、多層次化原則

由于商業銀行危機種類和引發危機的原因是多樣化的。按危機的程度來分有一般危機、較嚴重危機和嚴重危機：按危機的后果來分有致命性危機和非致命性危機：按危機影響范圍可分為單一商業銀行局部、單一商業銀行系統和商業銀行行業危機；按危機種類可分為存款危機、貸款危機、結算危機、財務危機；從引發商業銀行危機原因來源可分為國家宏觀調控的外部原因和企業經營的內部原因：從危機形成的階段又可分為潛伏期、爆發期、擴散期、消退期。顯然危機的程度、范圍、性質、后果、種類、形成的原因不同，相應的救助方式也應不同，而危機種類的復雜性決定了單一的危機救助機制顯然不能起到救助作用和效果。或者造成資源浪費，或者救助不了危機。因此，必須建立一個立體的、多樣化、多層次的危機救助機制。

這種多樣化、多層次的救助機制，從救助主體來說可分為商業銀行自身救助和社會救助。從救助手段可分為經濟救助、行政救助和法律救助。合并重組、商業銀行退市屬于行政救助，存款保險制度屬于經濟救助，針對商業銀行危機等特殊狀態政府出臺緊急政策規定屬于法律救助。從救助種類可分為一般救助和特殊救助，如商業銀行支付頭寸不足，人民銀行給予資金調度屬于一般救助，但如是資金流動性出現困難就屬于特別救助。

二、加大企業自我積累能力。不斷完善商業銀行自我救助機制

商業銀行是經營貨幣業務的金融企業，是市場經濟條件下獨立的運行主體，獨立承擔經營責任與后果，因此，商業銀行必須對其經營成果包括危機損失承擔責任。商業銀行首先必須對自己的經營行為負責。我國商業銀行的經營責任與救助利益是不對等的，商業銀行經營出現問題總有政府、國家來埋單，經營好壞與商業銀行股東和從業人員關系不大，這種救助機制使商業銀行不重視企業自我救助資金的積累與投入。導致商業銀行自我救助能力的下降，因而救助能力較弱，同時還增加了商業銀行發生危機的概率。目前商業銀行都進行或正在進行股份制改革，商業銀行的股東和經營者及從業人員分享著由于商業銀行準入門檻高帶來的超額利益。在這樣的形勢下，商業銀行一旦發生危機，理應由商業銀行股東或通過市場化機制建立起來的并分享了商業銀行利益的救助主體來擔當，以充分體現利益與責任對等的基本原則，同時也能體現市場問題由市場手段來解決的市場經濟的根本特征。危機救助中自我救助是最有效最靈活的救助，因此，我國商業銀行要按照國際商業銀行的標桿，不斷提高商業銀行自我救助能力。

1、不斷提高資本金充足率。資本充足率反映了銀行的抗風險能力，同時也體現了商業銀行股東承擔社會責任的能力。目前，商業銀行的資本充足率較低，因此，要不斷提高商業銀行的資本充足率，以增強商業銀行抗風險能力，所有商業銀行應在規定的時間內達到或超過8％的標準。

2、按規定提足各項準備金和風險拔備。商業銀行要按照風險資產的一定比例計提一般準備金和專項準備，特別是要提足風險拔備，準確進行信貸資產質量的五級分類。商業銀行如果能提足各項準備金，即使商業銀行發生重大資產損失，也能及時彌補資金損失。從而有效地化解各種危機。

3、不斷提高企業的財務積累能力，處理好投資與消費的關系。目前，有些商業銀行不能妥善地處理好積累與消費的關系，對從業人員實行了高額的分配政策，管理層實行著高額的在職消費，有些行的收入費用率高達50％，而在積累方面往往顯得不足。因此，商業銀行在保持發展的同時，要不斷提高企業的自我積累能力。以應對各種可能發生的危機。

三、進一步完善商業銀行退市制度。通過少數銀行的退市。化解商業銀行行業危機因素

市場經濟條件下，商業銀行和其他企業一樣，都有一個市場進入和退出問題。這是市場經濟優勝劣汰、自然進化的過程。經營失敗的商業銀行出現清償性危機并最終導致破產的現象頻發，化解商業銀行的危機方式多樣，退市也是商業銀行化解危機的重要方式之一。

退市機制可以盡早阻斷商業銀行危機的傳導，遏制危機的擴散，維護金融體系的安全：銀行機構的退市問題放在一個可控的范圍內，從而防止或者減少導致的各種金融危機，甚至是整個國家的金融危機，同時可以對其他銀行形成壓力，激勵其不斷提高經營管理水平，保持銀行業的發展活力；可以提高社會公眾對于危機的認知能力，增強危機意識。銀行退出市場，既是競爭的結果，也是維護良性的競爭秩序、促進銀行業穩健發展的客觀需要。

那些資產質量差、資本不足、效率低的銀行的存在，是我國銀行業穩定運行的一大隱患，化解這些隱患的最好辦法是讓這些銀行退出市場，這有利于增強我國銀行業的整體競爭力，提高我國銀行業的整體運行效率，有利于保證我國銀行體系的穩定，有利于促進存款人、投資者增強危機意識，減少銀行管理人員的道德危機，增強市場對金融機構的約束力。

退市機制有消除有問題商業銀行危機的積極性一面，但也有引起社會動蕩的可能。當前銀行退市面臨多種障礙，如市場退出的法律法規尚未健全，社會保障制度不完善，市場退出的操作程序、救助措施及其標準不夠明確，由于銀行的特殊性，退市會在或大或小的范圍內引起經濟的震動。銀行倒閉破產不僅會影響投資者的利益，更會損害廣大存戶的利益，所以，必須通過一系列相關的制度安排來減輕銀行退市給經濟帶來的震動，商業銀行在運用退市手段來化解危機的同時，還要同時綜合運用其他救助手段來緩解由于退市引起的對社會的負效應。

四、靈活運用最后貸款人制度。不斷提高行政性救助的效能

最后貸款人制度是中央銀行向暫時出現流動性困難并處于高度危機的商業銀行提供緊急援助的一種制度安排，目的是防止暫時流動性危機向清償危機和系統性危機轉化，使陷入危機的商業銀行走出困境。最后貸款人制度創立的初衷就是為了防范銀行風險和穩定金融，這一制度設計已成為世界各國中央銀行的普遍做法。20世紀末期以來，在處理各類問題金融機構的退出過程中，我國一直實行以政府信用為擔保、以人民銀行再貸款為主要支撐的救助制度，在救助風險金融機構時先后多次履行了最后貸款人職責。這一制度，在形成有效的商業銀行市場退出機制、減輕政府救助負擔、抑制個別商業銀行倒閉造成的“多米諾骨牌效應”、降低系統性金融危機方面有著重要的作用。但中央銀行實施最后貸款人制度，有很強的行政性特征，因此，這種救助制度有明顯的缺陷。

1、最后貸款人制度的過度使用會導致基礎貨幣供應量的增加，帶來通貨膨脹，由此也導致了央行維護幣值穩定職責與最后貸款人職責的沖突。央行為穩定幣值必須嚴肅執行貨幣政策，不得以貨幣發行人的便利條件而增投基礎貨幣處置商業銀行的危機。

2、救助工具單一。目前主要是央行再貸款，中央銀行在提供緊急流動性支持時缺乏清楚的配套措施以懲罰銀行不謹慎行為的決策者和受益各方。

3、政府救助制度具有政策性、非常態性和隨機性等特點，再貸款救助方式會加重政府的負擔，引起商業銀行管理人員的道德風險。銀行出現經營困難，就由國家通過財政進行救助，幫助其承擔債務甚至虧損，商業銀行不良貸款增量居高不下的重要原因是長期以國家信用作后盾，造成金融風險難以化解，不利于提高公眾對金融的信心。也不利于金融機構實現公平競爭，而且還會對正常的銀行退出機制起阻礙作用。

4、由于商業銀行長期依托國家信用和政府信用所提供的隱性擔保進行經營，并主要依靠行政計劃設立、運行，基本上不存在破產的問題。商業銀行的管理人員基于銀行遭受損失致使破產。政府會出面解決的思想，從事高風險的業務投資以獲得高額回報。在這種隱性的政府擔保或全額的風險補償機制下，存款人可能很少或根本沒有動力監督和約束金融機構的過度投機行為，一旦出現支付危機，則將風險轉嫁給政府。

5、最后貸款人機制帶有隨意性和模糊性。最后貸款人的資金主要來源于央行的再貸款，最后貸款人機制在履行的過程中涉及與多個政府部門的溝通，并不需要獨立、專門的機構來處理危機銀行。屬于個案處理范疇，因而帶有隨意性和模糊性，當某個金融機構出現問題時，公眾便有猜疑甚至參與擠兌的強烈動機，我國一些地方曾經發生的大面積擠兌說明了這點。

因此，雖然最后貸款人制度有救助見效快的特點，但其帶有行政性特征。因此，要嚴格界定最后貸款人制度的使用范圍，只有屬于由于宏觀調控、政策性原因引起的商業銀行危機或短期危機，最后貸款人機制才能發揮作用。也可以采取接管或并購方案。接管與并購是介于商業銀行退市與保持商業銀行原體之間的一種化解危機的方式，對商業銀行的接管是指監管部門依法對陷入危機的商業銀行通過成立接管組織強行介入，行使經營管理權，防止其資產和業務進一步惡化，以保護存款人和其他債權人利益，恢復銀行經營能力的法律行為。它是對出現危機、瀕臨破產但有繼續經營價值的銀行采取的一種挽救措施。商業銀行并購是合并與收購的簡稱，它與銀行經營情況沒有必然的聯系，但對陷入危機的商業銀行的接管與并購制度則是拯救危機銀行的一項制度設計。由于商業銀行是一個掌握公共資源的特殊企業，其陷入危機或倒閉會在社會上產生劇烈影響，因此，當商業銀行嚴重資不抵債陷入危機時，由金融監管部門對其實行接管，進行業務重整，就可能避免發生或化解已經發生的危機，保持商業銀行的健康發展。而通過并購措施，可能使處于危機中的商業銀行的債權債務由并購方承擔，從而保持商業銀行的持續經營，減少存款人的損失，維護了金融秩序的穩定。但接管和并購措施只能是有針對性個案的處理。對于眾多的商業銀行危機而言，此措施往往有很大的局限性。

五、大力推廣存款保險制度。提高商業銀行救助制度市場化與商業化程度

商業銀行一旦陷入危機，如果在沒有建立存款保險制度的情況下，中央銀行將獨立承擔最后貸款人和救援者的責任。存款保險制度的建立將有助于抑制中央銀行在處置銀行危機時可能出現的過多發行貨幣的狀況，從而有利于貨幣政策的穩定。有助于減輕監管機構和公眾的負擔。因此，如何制定科學合理的存款保險制度體系對于發揮構建商業銀行危機救助機制是非常關鍵的環節，我國應結合國際上存款保險方面成功的經驗，根據商業銀行危機管理的需要，來構建我國的存款保險制度。

1、積極進行存款保險立法。存款保險制度必須要有相應的法律作保障，通過相關配套制度的完善及其貫徹實施來推動這一行為。要通過完善相關法律制度和措施以克服存款保險制度中的消極影響，有計劃、有步驟地建立起保護存款者利益、維護商業銀行體系穩定的存款保險法律制度，促進國內商業銀行的可持續發展。

2、建立全國性的存款保險機構。由于商業銀行業務廣泛的滲透性和危機影響的深遠性。存款保險機構宜由政府出面，依法建立具有獨立法人地位的國家存款保險公司，其下按經濟區域設置分公司，以使存款保險權力集中于中央，范圍覆蓋全國，在全國范圍內統一組織、統一制度、統一操作運行。其任務主要是保護存款人利益和維護商業銀行的穩定。存款保險公司的職能應多重化，不僅僅局限于補償存款人利益損失，還可以對商業銀行提供緊急援助、接管銀行、風險監管等。

3、存款保險采取強制加入模式。只要符合加入存款保險機構的基本條件，無論是大型商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行還是農村商業銀行和信用合作社，都必須強制性加入。否則，經營穩健的銀行就會選擇退出保險體系，只有脆弱的銀行留在體系內部。同時，對不符合條件的商業銀行也不能勉強加入，如果不加區分令其加入保險體系。反會增加投保銀行的賠償負擔。

4、拓展保險基金的積累渠道。存款保險資金或基金是存款保險機構履行職責、發揮作用的物質基礎，需要多渠道進行籌集。國家財政可適度出資，在啟動階段，可以部分從中央銀行的法定準備金中劃轉，適當降低央行存款準備金率并將其轉化為存款保險費，或劃轉部分外匯儲備作為保險基金等。

5、實行差別保險費率制度。保險費率宜實行差別費率，要根據商業銀行的風險大小征收保費。這樣對那些經營狀況較好、風險較低的商業銀行來講，由于保費相對較低，這就保持了其經營的積極性，在一定程度上解決了道德風險問題。對于中小銀行，雖然保費費率相對高，但由于其負債額較小，成本也不會太大。有了存款保險的信用擔保，中小銀行也會獲得一定的生存和發展空間。要實施動態的保費制度，對投保的商業銀行隨時根據其風險的變化調整其保險費用，不但能保持公平，而且促使商業銀行加強自身風險管理，始終把風險控制在一定的范圍之內。

6、明確存款保險機構的保險范圍。保險范圍主要指參加存款保險的商業銀行、保險方式、保險標的等方面的內容。存款保險標的只對商業銀行存款中的活期存款、定期存款、儲蓄存款提供保險，保險金額應在存款保險法中確立最高限額與比例賠償結合的原則，這種風險共擔機制既能有利于保護中小存款人的利益，又能強化大額存款人對商業銀行的選擇和監督作用，實現商業銀行之間的有效競爭，還能避免對市場紀律的削弱，使存款人注重風險的控制，避免道德風險的發生。

7、賦予存款保險機構較大的監管權力和責任。存款保險機構要履行補償責任，它就有維護商業銀行安全運行的權利，就要加強對商業銀行進行有效的監管。對于那些不適于采取挽救措施或采取挽救措施無效的受保商業銀行，由央行批準存款保險機構通過法院宣告其破產，并對存款進行依法賠償。

在我國經濟轉軌的特殊時期，中央財政資金在國民收入分配中的比重日趨減少，在公共資金不足的情況下，要建立有效的商業銀行危機風險補償機制，應當綜合利用政府救助、企業自我補償等多種形式的救助方式。只有這樣，商業銀行才能夠更好、更快地向前發展。