“新”“老”特區的對比及加快海南經濟特區發展的對策建議

摘要：綜合配套改革是科學發展觀和構建和諧社會的必然要求，綜合配套改革試驗區(新特區)的設立，擔負著當前國家改革的緊急任務，反映了時代的要求，也為原有的經濟特區(老特區)的改革發展指明了方向。本文通過對“新”“老”特區的對比分析，并結合海南經濟特區現狀，對海南省在新時期的改革與發展方向作一探討。

關鍵詞：綜合配套改革；經濟特區；海南省

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2007)10-0039-04

2007年以來，為了為地方經濟發展獲得更多政策空間和財政、資金、項目支持，湖南、湖北、廣西、四川、海南、廣州、重慶與沈陽等省份與城市競相向中央提出實行綜合配套改革試點，一場“新”特區熱在全國范圍內展開。究竟“新”“老”特區有哪些異同，“老”特區面臨哪些挑戰，將如何發展，本文對此作一探討。

一、“新”“老”特區的異同

“新”“老”特區的建立都是國家對當時經濟社會面臨的突出矛盾與問題所做出的戰略決策。由于“新”“老”特區建立時處于我國現代化建設中的不同階段，其建立背景與目的、依據的發展理論和思路以及面臨的發展任務及手段等也有所不同。

(一)“新”“老”特區的相同點

1、“新”“老”特區作為我國改革“試驗田”的功能具有同等重要的地位。建立特區是我國漸進性改革思維的必然要求。老特區建立時，我國處于從原來的計劃經濟體制向市場經濟體制、由封閉經濟體向開放經濟體過渡轉軌初期。國際上沒有任何經驗借鑒，而且人們的思想轉變需要過程，這就決定了我國的改革開放只能是“摸著石頭過河”的漸進性改革。通過賦予經濟特區更多的政策自主權、特殊的優惠政策和經濟體制改革任務先行先試。而新特區的設立是新時期中央針對國家經濟社會發展面臨的突出矛盾做出的重大戰備舉措。經過30年的改革開放，我國在經濟迅速發展的同時，地區、城鄉差距持續擴大。經濟建設與社會發展不同步矛盾日益顯現，成為構建“和諧社會”的主要障礙。但是，由于我國資源配置權主要集中在中央，形成自上而下嚴格的垂直配置體系，使得地方在資源配置上空間有限、靈活性不足，決策上趨于保守。需要中央向地方讓渡部分權力，讓地方擁有更大的創新空間。在保證社會穩定的前提下如何處理權力開放以及由此帶來的不安全因素，最大限度地減少改革帶來的經濟、社會成本，仍然需要建立特區“先行先試”。因此，不論是新特區還是老特區，其充當我國改革“試驗田”的作用具有同等重要的地位。

2、“新”“老”特區作為我國對外開放的“窗口”的功能具有同等的現實意義。以開放促發展是我國社會主義現代建設的重要手段。社會主義市場經濟本質上也是一個開放的經濟體系。在改革開放初期，由計劃經濟過渡到市場經濟，由閉關自守走向對外開放，需要“窗口”向國際社會展示我國的對外開放政策和建立社會主義市場經濟體制的決心，老特區的建立迎合了這種需要。事實證明，幾十年來，老特區作為我國對外開放的“技術窗口、管理窗口、知識窗口和對外政策的窗口”作用十分顯著，不但堅定了國際資本投資我國的信心，加深了我國經濟與世界經濟的聯系，而且對香港與澳門回歸祖國具有重要的促進意義。而新特區是在科學發展觀的指導下，通過綜合配套改革，為建設社會主義和諧社會探索經驗。其目標任務體現了中國人民乃至全人類的美好愿望。新特區的成功建立將會增強中華民族的魅力、體現社會主義優越性、促進祖國統一大業最終完成，并為世界許多與我國面臨同樣難題的國家提供借鑒。

事實上，只要我國還處在社會主義初級階段，還有改革開放的要求，經濟特區在我國作為我國改革“試驗田”和對外開放“窗口”的歷史地位和作用就不會改變。中央一再強調：“發展經濟特區的決心不變。經濟特區的基本政策不變。經濟特區在全國改革開放和現代化建設中的歷史地位和作用不變”。

(二)“新”“老”特區的不同點

1、建立背景與目的不同。眾所周知，改革開放初期即是“十年文化大革命”剛剛結束，當時，國家百業待興，經濟體制僵化、經濟發展落后。建特區的主要目的就是通過特區試點為從僵化的計劃經濟體制向靈活的市場經濟體制轉變探路，解放生產力，發展生產力，以迅速增強國家的經濟實力。而新特區是在我國社會主義市場經濟體系框架基本建成，經濟發展取得巨大成就的同時，市場化改革與政府行為不配套、經濟發展與社會發展不同步、經濟發展與環境保護的矛盾、城鄉與區域經濟發展差距逐步拉大等不和諧現象突出時建立的，建立目的是要消除阻礙我國和諧社會建設的制度根源。

2、依據的發展理論和思路不同。老特區是依據區域適度非均衡發展與梯度發展理論，按照“讓一部分人和地先富起來”、“效率優先兼顧公平”、“先富帶動后富”的發展思路，在東南沿海具有區位優勢的地區建立特殊經濟區域先行先試。而新特區是依據區域均衡發展理論，國家配合國家西部大開發和振興東北老工業基地的發展戰略，著眼點在于從國家區域發展總體戰略出發，通過在全國范圍內培育多個“增長極”的發展思路，探索新的歷史條件下區域協調發展的新模式，其更加注重區域發展機會均等與社會公平。

3、發展任務和手段不同。老特區主要任務是解決對外開放的問題，啟動我國經濟市場化進程。主要手段是依靠國家在稅收、財政、土地使用、外匯管理、勞務用工、人員出入境等特殊的經濟政策和處理對外經濟關系的自主權，吸引外資、國外先進技術和管理經驗，在“體制外”實現本地區快速發展，為“體制內”地區形成可資借鑒的發展模式。而新特區設立的核心在于“綜合配套”，發展任務是要改變多年形成的單純強調經濟增長的發展觀，綜合解決經濟發展中的體制矛盾，即從經濟發展、社會發展、城鄉關系、土地開發和環境保護等多個領域形成相互配套的管理體制和運行機制。制度創新是其發展的主要手段。

需要指出的是。老特區主要集中于經濟體制改革，其改革成果具有普遍的“紅利性”，得到了全國人民的一致贊成，而新特區改革涉及更多領域，涉及諸多部門的利益調整，阻力相對更大，國家給新特區設定的改革目標要求更高。盡管“新”“老”特區存在諸多不同，但新特區的改革任務及目標正是老特區實踐的延續和繼承。

二、老特區面臨的挑戰與發展思路轉變

經過二十多年的發展，老特區最初設定的主要任務已基本完成。隨著我國改革開放的進一步深入，老特區面臨的國際國內環境發生了變化，特別是加入WTO以后，其改革與發展面臨諸多挑戰，需要轉型。

(一)老特區面臨的挑戰

1、加入WTO對經濟特區帶來的挑戰。加入WTO是國家為了充分利用國際國內兩個市場，在國際競爭中提升國內企業競爭能力，以開放促發展的重要戰略舉措。WTO規則明確要求成員國的國內市場、國內法律法則、國內優惠政策和措施統一。為實現人世承諾，國家逐步降低關稅與出口退稅比率，外資企業所得稅優惠也將隨著《企業所得稅法》2008年1月1日正式實施而取消，使得經濟特區原來在“體制外”，主要依賴稅收優惠吸引外資的發展模式面臨挑戰。

2、經濟社會環境變化對經濟特區帶來的挑戰。一是隨著全國范圍內由點到面全方位開放格局基本形成，老特區的區位優勢面臨挑戰。改革開放以來，我國陸續開放沿海、沿江、邊境、內陸城市，到目前為止，已建成100多個國家級經濟技術開發區、高新技術開發區和15個保稅區、15個出口加工區、14個邊境貿易合作區，內地呈現“特區化”，老特區原有的區位優勢逐漸弱化，“特區不特”現象加劇。二是“先行先試”分散化，老特區作為國家“試驗田”的歷史地位面臨挑戰。自2005年以來，中央已經陸續批準了上海浦東新區、天津濱海新區和成都重慶三個國家綜合配套改革試驗區，分別賦予其在行政體制改革、金融制度創新以及城鄉統籌發展三個方面進行先行先試，老特區不再是國家改革唯一的“試驗田”，其改革任務、政策資源及資金項目支持面臨競爭。三是國家區域發展戰略轉移，老特區的社會地位面臨挑戰。隨著國家區域平衡發展戰略的陸續推進：珠江三角洲、長江三角洲、西部大開發、振興東北老工業基地、環渤海灣經濟圈、中部崛起，中央支持的重心在轉移。而且隨著區域差距的日益擴大，落后地區人民要求發展機會平等的意識日趨強烈，特區自身的特區意識也在淡化。老特區已不再是媒體、公眾關注的焦點。

(二)老特區發展思路的戰略轉變

老特區呈現“特區不特”現象已是不爭的現實，如結合當前國家發展戰略和發展要求來看，“特區不特”并非偶然。新時期，特區要發展，必須在發展思路上實行戰略轉變。

1、發展動力：實現由優惠政策向體制創新轉變。以優惠政策促發展只是一種治標、外在、淺層的模式，不具有可持續性。中央也一再強調不會再給經濟特區什么特別的優惠政策，因此，老特區想通過優惠政策實現發展既不符合中央精神也不切合實際。而且隨著經濟特區的改革任務和發展重點發生變化，單靠優惠政策無助于當前主要矛盾的根本解決。特區要發展只能在體制、機制方面“增創新優勢”，通過建立更具活力的管理體制和經濟運行機制才能不斷為經濟特區的經濟社會和諧發展“造血”，形成本地區治本、內生、深層的持久發展動力。

2、地區吸引力：實現區位優勢向綜合環境優勢轉變。區位優勢只是先天的外在優勢，并非地區發展的必要條件，而且目前這種區位優勢大大削弱。真正吸引資金、人才的是一個地區的綜合環境，包括：高效行政管理、廉潔的公務員隊伍、完備的法律法規體系、開放的社會監督、文明城信的社會環境、發達基礎設施以及人與自然和諧共處的生態環境。

3、價值取向：實現經濟增長至上向全面發展轉變。一直以來，在單純追求GDP的高速增長思路指導下，致使資本能力過大，制度為資本讓路，給我國經濟社會發展帶來了一系列問題：如環境污染、地區之間惡性競爭、血汗工廠，經濟社會秩序受到挑戰，影響我國經濟的可持續增長與社會穩定。新時期，經濟特區要正確認識和處理經濟增長與社會全面發展的關系，從單純追求經濟基礎增長速度和財富水平的發展思路轉變到以“五個統籌”為指導，實現人與自然、經濟與社會的和諧發展。

三、新時期加快海南經濟特區發展的對策建議

海南省作為我國較早成立的經濟特區之一，其發展不儀面臨所有老特區所面臨的挑戰，而且存在以下特殊情況使得海南省的發展任務更為艱巨：一是由于歷史發展戰略失誤錯失了發展良機，到現在乃未能形成應有的地方財富積累。二是作為全國唯一一個省級經濟特區，海南省面臨其它城市特區所不具有的城鄉“二元經濟結構”和“三農”問題。在原有的優惠政策消失且沒有強大的經濟基礎支撐的情況下，海南要實現現代化，就必須與時俱進，在體制與機制上不斷增創新優勢，在“特”字上做文章。

(一)建立科學的行政管理體制

1、推進政府機構改革。在理順各級政府和部門的事權和財權基礎上，明確界定政府各部門的權責邊界，避免行政管理過程中的錯位、越位和缺位，提高行政管理效率，降低行政成本；推行機構設置撤并與整合，減少行政審批，規范和優化審批流程，提高辦事效率；加強食品安全和社會治安等關系民生的管理部門的資金、人員傾斜力度。

2、完善行政決策機制。建立和完善集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、對重大問題、重大事故建立嚴厲的問責制度，建立嚴格的內部審計與紀檢程序。提高行政決策的透明度，促進依法行政。

3、建立科學的績效考核與評估體系。改變GDP至上的考核指標，增加促進就業、環境保護、社會保障等指標權重，以此完善職務晉升及人才選撥機制。

(二)建立更加和諧的社會管理體制

1、進一步推進城鎮化建設。統一城鄉戶籍管理制度，統一城鄉產業規劃進行城市擴容，通過“以城帶鄉，以工哺農”，逐步縮小城鄉經濟發展差距。

2、建立統籌城鄉的社會保障體系。探索政府、就業單位和個人合理分擔費用機制，試辦土地換社保、換就業、換住房，妥善解決失地農民、進城農民工和外來民工社保、就業問題。

3、建立長效的監督檢查和懲罰制度。對環境污染、食品安全、教育收費、藥品價格、社保費用交納、安全生產和拖欠農民工工資等民生問題，要重點監督檢查，并及時做出處理。

(三)打造更具活力的市場機制

1、促進生產要素的形成與合理流動。一是促進土地合理流轉。加強和完善政府對土地的宏觀管理和統一規劃，增強政府對土地供應的調控能力：建立和完善科學的土地收益分配機制和征地補償制度：探索和完善土地價格形成和市場交易機制，積極推進農村集體建設用地流轉等方面的改革。二是促進資本的形成。綜合稅收優惠、市場準入和財政資金支持等手段，以各產業龍頭企業為載體，有目的地吸引民間與金融資本向重點行業和企業集中，促進資本的形成。三是加大人力引進和儲備。加大外來人才的引進力度，樹立由待遇留人向靠機制、發展空間留人思維轉變。大力發展海南急需的職業教育如旅游、化工、機械、企業企業管理、家政等，為海南省經濟社會發展儲備人力資源。

2、建立更具活力的市場經濟基礎。鼓勵企業通過兼并、重組等方式，實行國有資本在競爭領域完全退出，在“國退民進”中提升混合所有制經濟的層次。完善公司治理結構和激勵約束機制，形成自主創新的微觀體制基礎。

3、規范市場主體行為和市場競爭秩序。加快建立以納稅、合同履約、產品質量、服務收費、環境保護等信用記錄為重點，以市場準入、業務開展、信貸獲得、品牌評選為主要獎懲手段的信用體系建設，促進市場規范高效運行。

(四)建立更具特色的經濟結構

1、依托資源稟賦，進一步做實“一省兩地”戰略。如工業應大力發展石油化工、鋼鐵、鈦金屬和石英沙等的加工與貿易，農業方面大力發展海水養殖、橡膠、南藥、熱帶水果、農作物和蔬菜等優勢產品，服務業應大力發展旅游業、娛樂業和物流業。各級政府應明確并做實本地區優勢產業，爭取實現“一縣一特色產業、一鄉一特色產品”，在省域內形成合理的產業結構和空間布局。

2、大力推行海南品牌戰略。加快推進和引導海南企業參與省級著名商標、綠色食品商標、中國名牌、著名商標和馳名商標評選，優化審批流程，減少申報與評審費用，加強農產品原產地標志保護。

(五)爭取國家重大改革試點。為海南省經濟社會發展助力

1、以改革促發展。各部門應積極準備，相合海南省自身經濟發展要求，有選擇性爭取國家重大改革試點如農業政策性保險試點、環境保護改革試點、市政債券發行試點、城鄉統籌改革試點、信用城市建設試點等在海南“先行先試”，為海南特色經濟發展擴大政策空間。

2、以開放促發展。以建立洋浦保稅港區和國際旅游島為重點，提高對外開放水平。一是功能定位要高。應集加工、貿易、物流配送和保稅為一體的綜合區域，而不是單一的經濟功能區。二是管理模式要新。應真正實行“一線放開、二線管住、區內自由”的“境內關外”符合國際慣例的管理模式。三是通關效率要高。如實行保稅區與境外之間的貨物流通的備案制度，允許保稅區企業可以代理“一線”和“二線”的進出口業務。四是與海南本土的經濟聯系要緊。如支持有利于發揮海南省資源優勢的企業進駐保稅港區，使洋浦經濟開發區成為帶動海南省經濟發展的火車頭；建設國際旅游島有利于發揮海南省獨特旅游資源優勢和擴大海南的國際知名度。海南省應充分利用特區政府擁有的特別立法權，在航權開放、免簽證及落地簽證進行立法，在免稅商店和外匯管理方面尋求中央支持。