海南省定安縣財政收支狀況的調查與分析

摘要：2001年以來，海南省定安縣財政預算收入一直保持在6000—7000萬元左右，但支出卻連年增長，嚴重依賴上級調撥收入，無法擺脫財政困境。本文分析了定安縣的財政概況及主要原因，提出改善定安縣財政收入狀況的對策建議。

關鍵詞：財政收支；調查；分析

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2007)10-0077-03

2001年以來，海南省定安縣地方一般預算收入一直在6000萬至7000萬元之間徘徊。財政預算支出則連年增長，財政支出嚴重依賴上級調撥收入，無法擺脫財政困境。原因在哪?如何擺脫困境?帶著這些問題，人行定安縣支行組織課題組進行了專題調研。

一、定安縣財政概況

2006年定安縣財政預算收入36216萬元，其中一般預算收入6151萬元，同比增長11％，基金預算收入980萬元，同比增長248％，一般預算調撥收入29085萬元，同比增長8％：財政預算支出32760萬元，與上年基本持平。由于地方財政收入增長緩慢，定安縣財政長期處于困難狀況，其困境主要表現在以下三個方面。

1、財政收支狀況沒有隨經濟的較快發展而有效改善。2006年定安縣實現生產總值(GDP)為185490萬元，按可比價格計算，比上年增長12.8％，比全省平均水平高0.3個百分點，地方經濟發展進入了快車道。與經濟增長對比，財政預算收入也理應水漲船高。但實際情況是，2006年財政一般預算收入6151萬元，以2001年為基數，年均增長速度僅為0.5％。財政預算收入長期徘徊不前，絕大部分財政支出依靠上級財政撥補，財政支出上捉襟見肘、令人堪憂的困境并沒有得到有效解決。公共財政投入不能滿足縣域各項公共事業發展的需要。

2、財政收入缺乏穩定的高稅利產業支撐。經濟發展的實踐證明，隨著國民經濟的持續健康發展，財政預算收入占GDP的比重呈逐步上升趨勢，比重越高，政府對經濟社會發展的調控能力越強，經濟運行的質量就越高。近年來，隨著定安縣GDP的增長，財政收入在GDP中的占比卻呈不斷下降的趨勢，而財政支出占GDP比例一直在高位運行(見圖1)，這說明邊際財政收入隨著GDP的擴大而遞減。隨著GDP的增加邊際財政收入不斷減少的表面現象，其實質是對不合理的經濟結構和落后的經濟增長方式的必然反映，意味著定安縣財政收入缺乏財源支柱產業支撐。

3、財政負擔沉重，難以發揮財政調控經濟功能。定安縣財政收入的構成中，工商稅收收入占財政收入的57％，非稅收入占29％，基金收入占14％，工商稅收占財政收入比重過低說明了定安縣財政收入缺乏可持續性。2006年定安縣財政供養人口比例為40：1，達8181人，絕大部分財政支出用于政府部門“保工資。保運轉”。地方財政真正能夠拓展的可用財力非常有限。財政對地方經濟建設的投入基本依賴上級撥入專項資金，對通達、通暢等基本建設項目，地方財政無力安排資金配套，財政杠桿調控地方經濟的功能作用弱化。

二、定安縣財政困難的主要原因

1、縣域經濟總量小、實力弱，財政稅收來源缺乏。2006年定安縣GDP僅占全省GDP的1.76％：地方財政收入列全省第14位；財政收入占GDP比重為3.3％，大大低于發達地區水平，且仍呈下降趨勢。2006年度全縣年納稅50萬元以上企業14家，其中納稅400萬元以上的企業4家。由于定安縣經濟總量偏小、含稅經濟實體實力弱，經濟增長質量未得到快速提高，稅收有機構成低，沒有形成財源支柱產業，地方財政來源缺乏，致使地方財政收入沒有隨經濟的較快發展而有較大的改善，同時暴露出定安縣經濟發展中高稅利企業較少。

2、產業結構低級，工業基礎薄弱。缺乏大項目拉動，財政稅源基礎不穩定。從定安縣經濟結構看，第一產業比重占到48％，以傳統農業為主，農業產業化步伐緩慢；第三產業比重占38％，服務業整體總量小，質量低：第二產業比重僅占15％，“工業短腿”大大制約了定安縣的經濟發展。而且工業企業大部份為糧食加工、炮竹、服裝、汽車維修等傳統工業，企業規模小。2006年底，定安縣工商企業注冊資本在1000萬以上的不足30家，投資額在億元以上企業沒有一家。按照大中型企業評定標準，定安縣僅有兩家中二型企業。由于全縣整體工商企業規模偏小，科技含量低，加之產品附加值和市場占有率低，這樣的工業企業在市場上易遭沖擊，致使地方財政稅收基礎不穩定。

3、工業園區產業集群效應不明顯，對全縣財政貢獻力偏小。近年來，雖然定安縣委、縣政府注重發展工業，邀請了專家論證和制定了定安塔嶺工業園區的發展規劃，同時制訂了一系列的招商引資工作服務措施及招商引資優惠政策。至2006年塔嶺工業園區內有企業38家，其中農副產品加工企業15家，醫藥企業有18家，其他企業5家，總投資額10億元。但是受多種因素制約，工業園區內資金、勞動力、土地及信息等資源要素無法整合，對經濟增長帶動力不夠，工業園區內企業對財政貢獻力偏小。

4、鄉鎮經濟發展滯后，對地方財政貢獻不足。定安縣下轄10個鄉鎮，2006年度鄉鎮生產總值僅占全縣GDP的22％。目前鄉鎮企業幾乎空白，農業經營主體基本上是農戶，生產組織松散，規模小，經濟實力脆弱，抵御風險能力差。從調查情況看。定安縣農業尚未形成產業化，農產品的商品化程度低于70％。鄉鎮財政收入(不含定城鎮)合計占比不足全縣的1／6，城鄉發展二元化凸現。

5、現行財稅管理體制制約地方可支配財政收入的有效增長。1994年以分稅制為中心的財政體制改革，分成比例一直向中央傾斜，扭轉了全國財政收入占國內生產總值比重和中央財政收入占全國財政收入比重過低的不利局面，但同時出現了地方財政收入與地方可用財力不能保持同步增長的問題，特別是取消農業稅和農業特產稅后，對以農業為基礎的欠發達地區表現尤為明顯。如定安縣2002年和2003年農業稅收均占當年地方財政收入總額24％，2006年全部免收農業稅和農業特產稅，加上體制性上解3018萬元，這對經濟發展落后、自身財力和保障能力較差的定安縣，造成一定的財政負擔，嚴重制約了地方經濟的發展。

6、財政、金融投入不足，對經濟拉動力偏弱。一方面財政投入不足是制約定安經濟發展的政策性因素。因財政困難，2006年財政投入經濟發展資金僅為1444萬元，其中1100萬元用于塔嶺工業園區企業扶持與資勵資金，只有344萬元用于城市維護，沒有資金承擔城市基礎設施建設。另一方面金融管制過嚴是制約經濟發展的機制性因素。定安縣2006年銀行金融機構各項存款余額17.9億元，貸款余額僅5億元，大量的上存資金，出現了“銀行難貸款，企業貸款難”的“兩難”矛盾。地方中小企業基本上得不到銀行貸款支持，除了企業內部經營原因外，銀行貸款“門坎高”也是一個重要因素。因信貸投入趨緩，信貸結構失衡，使T商企業資金流轉、生產經營均受資金不足“瓶頸”制約，導致企業發展后勁不足，影響了地方經濟的快速發展。

三、改善定安縣財政收入的對策建議

1、以工業化為核心增強定安縣域經濟綜合實力。工業化進程是一個地區走向繁榮富強的必經之路。定安縣政府必須走新型工業化的道路，轉變經濟增長方式，優化經濟結構，按“大企業進入，大項目帶動”的發展戰略，切實轉換政府服務職能，努力創造和諧的投資環境，利用本地優勢資源，通過真抓實干，盡快引入能切實提升全縣經濟總量的一批特色的工業企業，有效拉長“工業短腿”，提高財政收入占GDP比重，拓展稅收來源，夯實稅收基礎，增加財政收入，實現經濟、財政收入跨越性發展。

2、以有效的財政優惠政策增強塔嶺工業園區企業的納稅能力。按照新型工業化的發展思路，規范與規劃塔嶺工業園區，把工業園區建成定安縣工業化的載體。一是重新制訂財政稅收的優惠政策，對真正在園區內生產經營的企業，按實際納稅額排名進行獎勵。二是做大做強工業園區，集聚培育支柱產業。利用塔嶺工業園的區位優勢，優先發展高科技醫藥產業，重點引導發展中藥制藥、生物制藥、基因制藥工程、醫藥精細化工等生態藥業領域，按創新能力、環保、高利稅的要求引進醫藥企業，努力把工業園區建設成?？卺t藥工業基地的重要補充和延伸。要綜合利用全縣農業資源優勢，在園區內著重發展檳榔、橡膠、胡椒為原料的熱帶作物深加工，利用無規定疫病區的優勢，發展以牛、羊、雞、鴨等原料的肉聯加工業，發展冷藏保鮮業和農產品交易物流，加快現代農產品加工產業的集聚。三是做強骨干企業。充分利用現有產業資源，通過財政、稅收、金融等政策支持、扶持企業發展壯大，鼓勵企業爭創品牌，力爭培育出產值、稅收上規模的企業。

3、以市場為導向調整農業結構，推動產業化和提高農產品商品化，提高競爭力。一是按照市場規律，以市場運作的手段，加快定安縣農業實用技術的推廣和培訓，大力實施農業標準化、產業化生產。二是根據各鄉鎮具體農業資源優勢，政府加強窗口指導，加大農業內部結構調整，積極引導鄉鎮發展特色農畜業，如龍州的外貿蔬菜、新竹的白鵝、雷鳴的黑豬、嶺口的檳榔等，緊緊圍繞定安地方的綠色農產品，培育主導產品與知名品牌，以提升產品的市場競爭力，將定安建成海南東北部的“綠色菜藍子中心”。三是要大力扶持農業行業協會和農業龍頭企業，推動農業產業化、規?；?、集約化經營，發揮龍頭企業的帶動作用，延伸農業產業鏈，使農產品在生產加工、流通等環節充分發揮效益，鼓勵農民進城經商，鼓勵農產品進入市場流通，大幅度提高農產品的商品率，切實改變第一產業只增產值不增稅收的局面。

4、以休閑、文化建設為重點，增強旅游的吸引力。旅游業近年來已經成為國民經濟中一個重要的增長點。定安縣要充分發揮南麗湖的天然優勢資源，堅持“以生態為基礎，以文化為靈魂”的旅游發展戰略，敦促開發商遵守協議，按照規劃盡快投入資金對南麗湖風景區進行開發，完善旅游設施，突出旅游休閑特點，提升品牌檔次，凝結旅游吸引力；結合文筆鋒道家文化宛，下大力挖掘、傳承、發展鄉土文化，突出強調“休閑、文化”特色。以“獨特、精致、生態、文化”品位大力發展旅游產業，積極推動旅游業升級轉型。同時，要進一步包裝推介“母瑞山”紅色旅游，“農家樂”旅游，以旅游為主線，促進定安第三產業上規模、上檔次，帶動并促進現代服務業的發展。

5、以定城為中心加快城鎮化建設，增強地方經濟拉動力。城鎮化建設是拉動地區經濟的一個有效因素。作為定安縣中心城鎮，定城鎮要加速整體建設。一要加強規劃，加大財政資金投入，完善定城基礎設施建設，解決公益設施、社會治安、居住環境等問題。二要增強、擴大龍州的外貿蔬菜交易市場和仙溝水牛交易市場，確立定城地區成為省內水牛交易中心及瓊北重要蔬菜交易地，增強定城的輻射力和影響力。三要利用定城鎮是全縣的生產、消費中心，鼓勵農民進城經商居住，盡快使定城鎮成為全縣商品和生產要素的集散地和農村剩余勞動力的轉移地，促進人員流動和商品流通周轉，從而拉動經濟增長，增加財政稅收。

6、以金融生態環境建設增強銀行資金支持動力。一是政府部門要加快“信用立縣”的步伐，創造良好的信用環境和執法環境，協助金融部門打擊逃廢銀行債務行為，增強銀行放貸信心。二是企業要狠抓經營管理，完善法人治理機制，建立健全現代企業管理制度，規范內部管理，以良好的經濟效益吸引銀行資金支持。三是人民銀行要充分利用已經建立的“信息溝通”平臺、征信管理系統、賬戶管理系統、大小額支付系統、國庫管理系統等金融服務平臺，解決政府、銀行、企業之間信息不對稱的問題，定期或不定期召開“政、銀、企”座談會、信貸品種推介會、銀企懇談會等，讓銀行與企業直接對話，溝通信息，增強信貸的有效投入。四是政策銀行、國有商業銀行、農村信用社應加強調研，主動參與地方經濟建設，積極篩選符合貸款條件的企業或項目，培植自己的優質客戶和信貸支持重點，讓銀行資金更好地用于地方經濟建設。