省級聯社擺脫制度困境的對策建議

摘要：省級聯社作為金融改革中的新事物，既是中央政府、地方政府、農村信用社等多重力量協調與博弈的結果，也是政府目標與農村信用社市場目標融合的產物。正是這種力量博弈決定了省級聯社在改革進程中作為一種新的制度安排被創造出來，也導致了部分人員既不愿意繼續維持中央政府對農村信用社的行業管理局面，也不愿意把改革的主導權下放到省級以下的地方政府。在目前的地方管理體制下，應根據各地經濟發展實際特征，選擇具體是聯合模式。

關鍵詞：農村信用合作社；“三化”改革；制度困境

中圖分類號：F832.39

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)12-0076-03

省級聯社作為金融改革中的新事物，既是中央政府、地方政府、農村信用社等多重力量協調與博弈的結果，也是政府目標與農村信用社市場目標融合的產物。正是這種力量博弈決定了省級聯社在改革進程中作為一種新的制度安排被創造出來，也導致了部分人員既不愿意繼續維持中央政府對農村信用社的行業管理局面，也不愿意把改革的主導權下放到省級以下的地方政府。隨著農村信用合作社改革的深入和向農村合作銀行發展步伐的加快，探索農村信用合作改革進程具有主要意義。筆者在對農村信用社的改革發展現狀進行分析的基礎上，提出省級聯社擺脫制度困境的對策建議。[1]

一、省級聯社改革趨勢與改革初衷不相符

從農村信用社改革實際看，當初的改革試點和后來的推廣，大多數選擇了省級聯社模式，旨在保留“合作”性質。但是，從現有省級聯社的運作來看，其機構的性質已發生變化，出現與真正意義的合作金融組織相反的三大趨勢。

1.管理行政化。省級聯社是省政府賦予行業管理職權、企業屬性的農信社法人聯合體，具有法人聯合體的組織形式，界定為企業屬性，同時又是省政府的行業管理機構。當前地方政府管理經濟的職能尚處于轉軌時期，多數地方仍沿用計劃經濟時期管理國營企業的方式來管理農村信用社和農村合作銀行，這實際上賦予了省級聯社在同一游戲規則中同時充當運動員(金融市場的經營者)和裁判員(省政府的行業管理機構)的角色，并帶來角色沖突。[2]

2.運營集中化。主要表現人財物管理的集權化、開辦自營性業務、對基層行社(包括農合行)管理的集中化。這些做法，客觀上有利于統一規范農村信用社經營管理，能解決單個成員不能解決的綜合性、宏觀問題，但同時也是脫離適應各地經濟發展特點的做法，損害了獨立法人合法經營和廣大出資人利益，進而挫傷了基層行社有效服務“三農”的積極性和創造性。[3]

3.服務脫農化。整個農村信用社改革主要由政府部門在設計、運作，并沒有讓廣大農民參與，反映廣大農民利益的呼聲渠道尚未真正建立。省級聯社模式實際運行幾年來，一些地方行社偏離農村社區銀行服務方向，“三農”貸款難問題并未真正改善。如農信社改革依然未改變長期所形成的“官營”性質，合作金融機制尚未建立。信用社法人治理行政化，內部人控制依然嚴重，社員/股東大會形同虛設，未能真正反映廣大農民利益，不能實現合作目標，以致一些地方增資擴股艱難，甚至出現群體性退股現象。在省級聯社模式下，為實現可持續發展，追求市場化、商業化取向，往往聽命于地方，盲目擴張到與自身管理能力不適應的領域，涉足不具備開辦條件的業務，脫離“三農”，片面追求城市化、規模化。[4]

二、省級聯社面臨制度困境

中央政府推動農村信用社改革的總體目標是建立服務于“三農”發展的社區性金融機構。但是從制度的供給層面觀察，之所以出現嚴重的“三化”趨勢，與省級聯社本身具有政企合一的性質，同市場經濟條件下微觀主體的基本運行規則相違背不無關系，因而陷入了自我沖突的制度困境。

1.農村信用社在具有政企合一雙重性質的同時，還存在產權與控制權的雙重沖突。主要是省政府與省級聯社之間的制度沖突。省級聯社不是省屬國有企業，雖然省政府負有對農村信用社風險處置的職責，但它僅僅是一個利益相關者，并不是省級聯社的股東或所有者，在省級聯社的法人治理結構中并不能發揮決定作用。而從運行情況看，雖然省級聯社的主要人事安排都由社員(股東)通過社員大會或理事會直接或間接產生，但實際上省級聯社的高級管理人員由省政府提名，省政府把省級聯社比照正廳級單位管理。因此，省政府不是以所有者的身份擁有省級聯社的實際控制權。實際上這種人事任免權是一種行政權力，形成了對所有者權力的一種替代。

2.省級聯社與下級聯社之間存在制度沖突。省級聯社和市聯社的關系也是非常值得關注的，二者之間形成了一種股權與控制權的反向配置，即信用社之間的股權關系是自下而上持股，下級是上級的股東，基層信用社是縣聯社的股東，縣聯社是省級聯社的股東，形成金字塔型的持股結構。但是，信用社之間的控制權是自上而下，上級擁有對下級的控制權，這種管理成了法人管法人，而且下級社要將收入的一定比例(約0.5%)交給上級社作為管理費。下級機構高級管理人員的考核推薦權掌握在上級機構手中，信用社的管理層實際上最終對上負責，形成倒金字塔型的管理決策體系。這樣一種制度安排與市場經濟條件下股權與控制權的配置狀態是相反的。因此，省級聯社的產生雖然對推進農村信用社的改革具有現實作用，但由于它的多重性質與制度困境，因而只能是一種過渡性的制度安排。[5]

三、省級聯社制度模式的評價與選擇

隨著市場化進程的改革的深入，按照市場經濟條件下政企分開的基本原則，農村信用社省級聯社面臨多樣化的制度模式和制度選擇，可以通過比較這些模式的優劣，進而做出恰當的評價和選擇。

1.股份制改造模式。對省轄農村信用社實行股份制改造，在省一級建立完全股份制的農村信用社省級經營管理型機構。省級政府以戰略投資者的身份參股省農村信用聯社，并成為最大股東；省農村信用聯社再以控股股東或最大股東身份參股縣農村信用聯社或農村合作銀行，縣農村信用聯社或農村合作銀行實行投資股與資格股相結合的股份合作制。通過政府投資入股的辦法，省級政府作為大股東，運用經濟的手段來實現對農村信用社的管理。

這種模式的特點是在市場化的基礎上，以資本為紐帶，對農村信用社實行股份制改造。其優點是，省政府從農村信用社的行政控制中擺脫出來，通過控股集團實現所有者的權利，摒棄了政企合一的弊端，農村信用社被改造為具有市場主體地位的地方性金融機構，有利于從根本上完善農村信用社的法人治理結構，建立“自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險”的經營機制。而且，這種模式將省級政府的管理利益、經濟利益與農村信用社的經濟利益與發展結合起來，有利于保證省級政府在管理農村信用社過程中，既積極穩妥推進農村信用社的改革，在防范風險的前提下加快農村信用社的業務發展，又合法合規地對農村信用社進行指導、管理，避免不恰當的直接行政干預給農村信用社帶來巨大金融風險和經濟損失，避免一切由政府說了算，從而有利于真正實現農村信用社持續健康穩定發展。

其缺點是，商業化取向將導致在利潤最大化的目標驅使下，農村信用社很可能將農村資金轉移到非農產業或城市投資，從根本上背離“三農”方向。而且，省政府作為控股股東，容易形成一股獨大，形成政府在省農村信用聯社或農村合作銀行出資過多、達到絕對控股的局面，從而導致農村信用社的國有化和出現國有企業病，無法建立起適應市場經濟的經營機制和內控機制。

2.行業協會模式。這是一種松散型的發展模式，省政府從省級聯社的日常管理中退出，不再參與農村信用社的日常管理工作，省級聯社改造成全省農村信用社的具有社團法人性質的行業協會。協會的主要功能是服務和協調，向省政府及有關部門爭取依法收貸、稅費減免、打擊逃廢債等方面的具體政策，維護全省農村信用社的權益，并協調農村信用社組建全省范圍內的結算網絡和資金調劑市場。該模式的優點是，行業協會是一個民間組織，有利于農村信用社徹底擺脫行政干預和自主經營。其缺點是，對省政府而言，一方面承擔了全省農村信用社風險處置的責任，另一方面失去了對農村信用社的控制權，呈現權責不對等的狀態。

3.金融監管模式。該模式的做法是中央政府將農村信用社的金融監管權力下放到省級政府，中央政府不再承擔對農村信用社的監管職責，同時省政府不再參與省級聯社的日常管理。該模式的特點是理順了省政府和省級聯社之間的關系，省政府以裁判員的身份監管地方金融市場，不再身兼裁判員和運動員的雙重身份，農村信用社也實現了政企分開。該模式的優點是有利于地方政府根據本地實際主動采取切實有效的措施，防范和化解金融風險，避免出現風險累積到危險程度時再處理的狀況；有利于地方政府根據本地實際情況對農村信用社的發展進行規劃，并采取有效措施支持農村信用社。

其缺點是監管權力的調整涉及到現行法律的修改，制度變遷的成本較大；地方政府擁有監管權力后，在政府周期和短期利益的驅動下，容易放松監管標準和要求而鼓勵農村信用社信貸業務的快速擴張，金融風險存在再度膨脹的可能性。

結合上述三種模式的利弊分析，筆者認為，對農村信用社省級聯社進行股份制改造的模式較為可行。這是因為，相對于金融監管模式，該模式不需要調整現行法律，制度成本較低。相對于行業協會模式，省政府能以大股東的身份實現對農村信用社的控制，權力和責任相對稱，農村信用社也能擺脫行政干預。當然，這種模式也有自身的缺點，不過這可以通過一定的制度設計而避免。例如，為了防止省政府在省級聯社中一股獨大，防止省級聯社演變成省屬國有企業，可以規定省政府的最大持股比例，省政府主要以戰略投資者的身份引導社會投資入股農村信用社，以大股東的身份影響省農村信用聯社或農村合作銀行的決策，進而引導省級農村信用社的經營方向和管理，避免農村信用社信貸資金的非農化。

參考文獻：

[1] 周明生，祖強.探索發展農村市場經濟之路[M].天津：天津人民出版社，2006.

[2][3][4] 劉澤亮，郭子輝.農村信用社經營管理[M].北京：中國財政出版社，2005.

[5] 陶君道.金融監管與宏觀調控[M].北京：中國金融出版社，2006.