人民銀行效能監察評價體系研究

摘要：央行效能監察是央行效能建設的重要環節和手段，對央行提高行政執行能力和運行效果有著重大意義。本文結合央行分支機構效能監察工作開展的實際，構建了央行效能監察的綜合和專項兩個評價指標體系，并針對目前央行效能監察工作存在的問題，提出了提高央行效能監察的水平的措施和建議。

關鍵詞：效能監察；評價體系；中央銀行

中圖分類號：F832.31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)12-0022-05

一、引言

效能監察是行政監察機關依法對國家行政機關及其部門在行政管理中依法履行職責的能力、效率、效果、效益情況進行的監督檢查活動。效能監察作為行政監察工作的重要組成部分和行政管理的重要環節，對改善行政管理、改進工作作風、提高行政效率、促進行政機關勤政廉政建設具有十分重要的作用。

近年來，人民銀行各級紀檢監察部門努力開展效能監察工作，對效能監察實踐進行了許多有益的探索，取得了較好的成效，為正確履行中央銀行職責起到了積極的促進作用。但是，如何有效地開展效能監察，監督人民銀行系統在履行職責中的效率、效果、效益，正確評價其工作狀況，還是一項嶄新的工作，無論工作思路、工作方法，還是工作內容、工作程序都處在探索階段，尚未形成系統的框架體系。本文通過簡要闡釋效能監察的相關基本概念和功能，力求在借鑒國內外相關理論和成功經驗的基礎上，對人民銀行效能監察評價體系的構建與完善提供方向性的、可操作的實施建議。

二、關于人民銀行效能監察評價的基本理論

(一)行政效能監察的內涵

關于行政效能監察，學界與實踐層面有多種理解與闡述。學界最具代表性的有：傅奎認為，行政效能監察是監察機關依法對行政機關及其公務人員履行職責行為的效率與質量情況所實施的監督檢查活動。[1]陳歧山認為，行政效能監察是行政監察機關依照法律、法規對監察對象履行行政職能的效率、效果(效益)、效應情況進行的監督檢查。[2]毛昭暉認為，行政效能監察是為維護公共利益，保障行政組織的廉政與勤政，行政監察機關和法律、法規授權的效能管理組織對行政管理體系及其行政管理行為的經濟性、效率性和效果性進行的整體性監察。[3]左連璧認為，行政效能監察是監察機關依法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員依法行政、履行職責及其工作效率和工作效果方面的監督檢查。[4]

而在實踐層面對此理解又有許多不同。《河南省行政效能監察暫行辦法》定義為行政效能監察指行政監察機關對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他工作人員(以下簡稱行政效能監察對象)的行政效能進行的監督檢查。[5]《韶山市行政效能監察暫行辦法》定義為監察機關以提高行政效能為目的，對監察對象在行政管理活動中影響行政效能的問題進行檢查或調查，并根據檢查或調查結果，作出監察決定或提出監察建議，實行行政問責的活動。[6]《昆明市行政效能監察實施辦法(試行)》定義為行政監察機關對政府所屬國家行政機關及其公務員，以及國家行政機關任命的其他工作人員，在行政管理活動中的行政效率、效果、效益進行的監督檢查，并依據監督檢查結果，作出監察決定或者提出監察建議的活動。[7]《株洲市行政效能監察工作暫行規定》定義為監察機關以提高行政效能為目的，對政府機關(包括受國家行政機關委托和法律、法規授權履行行政管理職責的組織，下同)及其工作人員涉及行政效能的管理行為、行政效率和服務質量進行監督檢查，對行政不作為、亂作為的問題和行為進行檢查或調查，并根據檢查或者調查結果，依據有關行政法規的規定作出監察決定或者提出監察建議的活動。[8]

我國學界與實踐層面對行政效能監察的理解與定義雖有較大的不一致，但在以下幾方面卻存在共同點。一是對其定義的概括基本沿用行政監察的定義框架。二是我國行政效能監察仍是以國外流行的政府績效觀“3E”——經濟性、效率性、有效性為核心內容或標準。[9]三是行政效能監察是一種“整體性”的監察活動，既要監察行政效能體系要素(如組織結構、行政職能、制度規范和行政程序等)的構成，又要監察行政監察對象的行政管理行為。四是行政效能監察是一個完整的行政監察活動過程，它包括行政監察工作的所有環節。

(二)央行效能監察的內涵特征

中國人民銀行是我國的中央銀行，承擔著制定和執行貨幣政策、維護金融穩定和提供金融服務的職能，是國務院的重要組成部分，具有典型的國家機關性質。加強對央行效能監察的研究對保證央行正確行使其職權，有效履行其職責有著重大的意義。

央行效能監察是央行及其分支機構的紀檢監察部門對本單位或所轄下一級單位及其人員所開展的業務活動和管理活動的經濟性、效益性和效率性等進行綜合的或專項的現場與非現場監督檢查，然后提出效能監察建議，并實行行政問責的活動。

適于央行職能與管理體系的特點，央行效能監察有如下特質。

1.內置式特征。首先，央行效能監察是央行各級紀檢監察部門依據《中華人民共和國行政監察法》，特別是依據《中國人民銀行執法監察辦法(試行)》等法規賦予的職責而開展的監察活動，具有法律依據上的內生性特質。其次，央行效能監察是內部化的行政監察活動，監察的主體、對象及客體均為央行系統內部效能要素，因而具有較強的內部管理性。第三，央行效能監察管理體系的構成是由央行管理體系決定的，必須是自上而下的分級的效能監察管理體制。

2.內容特質化。區別于執法監察的最顯著之處是效能監察的內容。央行執法監察以行政的合規性為主要內容，目的是“保證政令暢通”。而效能監察是以“三性”為主要內容，目的是“提高行政效能”。具體講，經濟性是指用最小的成本獲得給定的資源、人員、設備等，衡量的是央行分支機構從事一項活動或提供的公共服務耗費最小化，效果最大化；效率性是指投入與產出的關系，被界定為投入與產出/結果的比率；有效性是指目標實現的程度，即央行分支機構從事一項活動或提供公共服務實際取得的成果與期望取得的成果之間的關系。

3.社會性特質。人民銀行的職能轉變使得央行更具有宏觀性和專業性的特質，這決定了對央行履行其“三大職責”的行政效能監察也具有社會性，決定央行效能監察機制必須是一個內部與外部社會公眾組織和個人相結合的評價機制。

三、央行效能監察評價體系構建的原則

(一)堅持微觀效益和宏觀效益相結合的原則

人民銀行作為國家宏觀調控部門，在微觀效益方面，主要考察行政運轉成本、內部控制、資源配置與使用的有效性；在宏觀效益方面，主要考核央行系統重大決策程序是否合理，宏觀調控措施是否到位，決策執行結果如何，產生的社會效益如何。通過微觀和宏觀效益的綜合分析，促進央行分支機構加強和改進內部管理，更好地履行央行職能，科學有效地保證經濟金融的順利運行和持續穩定發展。

(二)堅持定量分析和定性分析相結合的原則

定量分析與定性分析方法都不可避免地帶有一定的局限性和片面性，開展效能監察需充分注意定量分析和定性分析相結合，揚長避短，實現監察評價的科學性。央行系統效能監察定量分析側重應用于工作計劃的具體指標、各項業務規范和經濟技術指標、工作效率和效果的有關相對量指標、以前年度的績效和其他地區行的績效情況對比評價等；定性分析則側重于央行系統的有關貨幣政策、規章制度制定執行情況等無法單獨用數據分析的領域。

(三)堅持合規性監察和效能監察相結合的原則

效能監察追求的是資源利用的經濟性、效率性、效果性，必須以其財務收支數據與業務活動數據的真實、合規為基礎，可以說，效能監察是傳統監察內容的延伸和拓展。近幾年來，人民銀行系統的內部監察主要以合規性監察為主，及時揭示了財務收支、履行業務職能方面的違規問題，也為央行開展效能監察提供了有利條件。央行效能監察不能游離于傳統監察之外，只有將效能監察與合規性監察有機結合，才能保證效能監察的評價準確、科學，從而有效促進被監察對象提高管理水平。

四、央行效能監察評價體系構建的總體框架和指標體系

央行效能監察評價就是央行各級紀檢監察部門在實施綜合或專項效能監察時使用的一種考核評價方法，它是開展效能監察不可或缺的重要環節。主要是通過設計一系列與效能內容相關的指標，去衡量和評價效能監察對象行使職權、履行職責、開展的某項業務活動和管理活動狀況的好壞或優劣。

(一)央行效能監察評價體系構建的總體框架

對央行的效能狀況做出科學評價，確定效能監察評價體系是關鍵問題。根據上述原則及要求，央行效能監察可建立兩個評價體系。一是綜合效能評價體系，它是從體系的視角對一個單位或部門行政效能保障體系的經濟性、效率性和效果性進行整體和全面的評價。二是專項效能評價體系，是對央行各級通過專門立項的某一具體業務項目或管理事項的效能進行評價。兩個評價體系目的和側重點不同。前者是央行效能監察的常態性工作，主要目標是管理與改進、保障與控制，促進組織持續地提升行政效能，重在事前控制和事中控制；后者是央行效能監察的選擇性工作，主要目標是責任與節約開支，重在事后監督。

(二)央行效能監察綜合評價指標體系的構成及其考評

在央行分支機構建立起一個“四層次、五大類、四評項”效能監察綜合評價的指標體系(見圖1)。

“四層次”是指央行效能監察評價可分為分行、省會城市中心支行(副省級城市中心支行)、地市中心支行和縣(市)支行四個層次進行。“四層次”間均建立相對獨立、有所區別的評定指標體系，但又要符合開放原則的要求，相互間有一定的兼容性。

“五大類”就是依據《中國人民銀行法》賦予央行的職能，圍繞執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務三個職能，央行效能又可分為“貨幣政策類”、“金融穩定類”、“金融服務類”、“綜合管理類”和“外匯管理類”等五個類別。每個類別包含著相應的專業工作。每類指標的評定項及其衡量維度有所區別，有所側重，有所不同。

“四評項”是指每類指標最后分為資源配置項、職能履行項、內部控制項和工作效果項等。其中，資源配置項主要評定內部資源配置效益(物質資源、人力資源等)狀態，即履行職責過程中資源利用的“經濟性”，是衡量工作效能的靜態評價要素。職能履行項主要評價履行職責過程中行政管理的“效率性”，是考量工作效率和行政效能動態評價指標。內部控制項主要是對內部風險防范控制能力和趨勢作出評價。工作效果項是對履行職責過程中行政活動的“效果性”評定，重點體現在內部效益和社會效益兩方面，是整個評定體系的核心和主要指標。按照用最少的指標控制最大的效能結果的要求，央行效能監察綜合評價體系的四個一級評價指標可分解成若干二級指標和三級指標。二、三級指標可根據效能監察對象的實際情況和考評任務的實際需要適當增減。三級指標的量化標準統一后，可以根據客觀評價項目的考核情況進行考評打分，考評可采用定量考評與定性考評相結合。并根據效能監察項目類型，結合工作重點，具體設定各級指標權重，通過逐項分層加權計算，最后匯總得出總指標分值。

其計算公式可表示為：

其中，Ⅱ為央行效能監察評價總指標得分，m為第一級指標的個數，n為某一級指標下屬二級指標個數，n可變；0為某二級指標下屬三級指標個數，o也可變；P_ijk為某三級指標標準化后的分值，W_ijk為其權重；W_ij為某二級指標權重；W_i為某一級指標權重。

(三)專項效能監察評價指標體系構成及其考評

專項效能監察評價指標體系主要項由“三評項”的多級指標體系構成。“三評項”主要包括經濟性、效率性和有效性等，每項由多個一級指標構成，一級指標又細化為多個結構化二級指標、三級指標(見圖2)。

專項效能評價指標體系中，應注意以下幾方面問題：一是經濟性評項中的“立項內容”與“立項功能”應包括所察行政效能項目的計劃數或預期目標等。二是在各評項中，三級、四級指標大多具有可選擇性，要根據所察效能項目的實際情況再作出選擇。三是各評項中，三級、四級有的是量化指標，有是質化指標。實際使用時應注意兩種指標的比例，能量化的盡量量化，能細化的盡量細化。

央行專項效能評估一般可采取現場與非現場考核相結合的方法。在具體評定時主要是依據考核掌握的實際情況對各項指標進行評分，再按一定的權重和計算模型得出整個項目的總體得分，最后分別匯總各考評人員的文字考評意見，形成“三評項”及綜合評價結論。

五、提升央行效能監察水平的對策措施

央行效能監察評價指標體系的建立僅僅為央行效能監察工作的開展提供了可供操作的工具。要發揮評價體系的作用，提高央行效能監察水平，仍需多方面努力。

(一)制定央行效能監察管理規章制度，完善效能監察管理體制

監察規范是開展人民銀行效能監察工作的關鍵，而規范央行效能監察的核心是依法監察。目前，央行系統尚未建立起效能監察管理方面的專門制度，效能監察缺乏明確的直接的依據，更無規范的管理體系和操作規范，導致效能監察工作的開展出現各行其是的情況，效能監察結論的規范性、科學性和正確性大打折扣。因此，應盡快研究建立央行效能監察管理辦法，明確央行效能監察的領導體制、責任體制、管理體制及實施辦法，明確央行效能監察的任務、權限、方法、程序等，加強央行效能監察長效機制的建設，推動央行效能監察的深入發展。

(二)加強央行行政效能建設，優化效能監察生態環境

效能建設就是運用各種科學的管理手段、制度，充分發揮和調動效能建設主體(干部職工)的積極性、創造性，不斷強化央行行政的經濟性，提高央行行政的效率和效果。效能建設是效能監察的目的，建立效能監察評價體系只是促進效能建設的一個手段。從另一個方面講，效能監察又是以效能建設為基礎，效能監察評價的好壞依賴于效能建設狀況的優劣，效能監察是效能建設實現的保證和促進。因此，首要的是加強效能建設。一是樹立全員效能意識，要在全系統內加強對效能建設的宣傳和教育培訓，做到個人講效能、部門講效能、組織講效能，優化央行效能監察人文價值環境。二是從效能建設多樣性出發，以科學發展觀為指導，制定央行分支機構效能建設指導綱要，建立央行效能建設長效機制。

(三)圍繞中心工作，確立效能監察重點，提高央行效能監察質量

效能監察工作要抓住重點，圍繞央行中心工作，突出“一個重點”，抓好“三個環節”。突出“一個重點”就是突出“職責履行”方面的效能監察。一是結合每階段的工作重點，實行立項傾斜，把監察的重點放在央行“三大職能”的履行效能上。同時，應加強選題立項的有效性分析，保證有限的行政效能監察資源集中在重點項目上。二是以綜合評價為抓手，促進央行分支機構的效能建設。目前，央行部分分支機構以專項行政效能監察為突破口，摸著石頭過河，為提高央行效能監察水平作積累。但更為迫切的是通過央行效能監察綜合評價的運用，促進央行效能監察重心轉變到整體效能建設上來。抓好“三個環節”，就是緊緊抓住行政效能監察的處理、整改和反饋。糾正和防范違法行政，提高行政運行效率是效能監察的出發點和落腳點。因此，效能監察結束后，效能監察部門要隨時監督被監察單位的整改情況，并適時對其進行跟蹤檢查，防止前清后犯和糾而復生。對違規行為，要嚴格追究過錯責任，實行行政效能告誡制度、公開遣責制度和引咎辭職制度等，對情節嚴重的按規定進行行政處分。

(四)加大監察隊伍建設，提高央行效能監察能力

監察人員的專業勝任能力是廣泛開展效能監察的必要保障，也是提高央行效能監察能力的客觀要求。行政效能監察是行政監察發展到高階段的必然產物，是行政監察制度創新的標志。[10]央行效能監察對其監察隊伍建設提出了更高的要求。要適應新形勢，必須不斷優化監察隊伍的人員和知識結構，加大對監察人員效能監察理論及業務操作的培訓，增強監察人員培訓工作的系統性、針對性。積極參與當地政府組織的效能建設活動，加強央行各級紀檢監察干部與效能建設及行政效能監察開展較好的地方監察部門的工作溝通和交流。

參考文獻：

[1]傅奎.監察機關開展行政效能監察的回顧與展望[J].中國發展研究基金報告，2007，(27).

[2]陳歧山.試論行政效能能監察的必要性與可行性效能監察理論與實踐[C].北京：中國檢察出版社，2001.

[3] 中國行政效能監察——理論模式與方法[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[4] 左連璧.中國監察制度研究[M].北京：人民出版社，2004.

[5] 河南省行政效能監察暫行辦法[R].豫監發[2004]3號.

[6] 韶山市行政效能監察暫行辦法[R].韶山市監察局政務中心，2006-11-23.

[7] 昆明市行政效能監察實施辦法[R].昆政發[2007]11號，云南省昆明市人民政府，2007-03-02.

[8] 株洲市行政效能監察工作暫行規定[R].株政辦發[2004]45號，湖南省株洲市人民政府辦公室，2004-09-02.

[9] 財政部經濟建設司編著.政府公共部門績效考評理論與實務[M].北京：中國財政經濟出版社，2005.

[10] 毛昭暉.中國行政效能監察——理論模式與方法[M].北京：中國人民大學出版社，2007.