維護(hù)世界自然遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的法律思考

摘 要：我國(guó)于1985年簽訂《世界文化與自然遺產(chǎn)公約》，自1987年至今已有30項(xiàng)世界文化自然遺產(chǎn)和2項(xiàng)人類口述和非物質(zhì)遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》。世界遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的維護(hù)，已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，本文對(duì)張家界武陵源世界自然遺產(chǎn)區(qū)旅游資源現(xiàn)狀和原因進(jìn)行分析，闡述維護(hù)世界自然遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性應(yīng)加強(qiáng)立法、理順體制和提高全社會(huì)的保護(hù)意識(shí)。

關(guān)鍵詞：世界自然遺產(chǎn) 真實(shí)性 完整性 法律思考

一、問(wèn)題的提出

武陵源位于湖南省的西北部，地處武陵山脈中段，由張家界國(guó)家森林公園、索溪峪自然保護(hù)區(qū)、天子山自然保護(hù)區(qū)三大景區(qū)組成，核心景區(qū)面積264平方公里。武陵源自然風(fēng)景優(yōu)美，物種資源豐富，生態(tài)環(huán)境良好，巖溶地貌發(fā)達(dá)，以罕見的石英砂巖峰林地質(zhì)地貌而著稱于世。1992年12月，因“具有特別的和世界性的價(jià)值，因而為全人類的利益應(yīng)對(duì)其加以保護(hù)”被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入世界遺產(chǎn)名錄。“世界遺產(chǎn)”這塊金字招牌為武陵源每年帶來(lái)上數(shù)百萬(wàn)的游客，使得這個(gè)在20年前還地處偏遠(yuǎn)、交通閉塞的湘西山區(qū)成為國(guó)際知名的旅游勝地，到張家界的旅游人數(shù)逐年增加。大批游客的到來(lái)，使這里的旅游交通、住宿、飲食業(yè)蓬勃發(fā)展，一時(shí)間，在遺產(chǎn)核心區(qū)冒出了不少賓館、飯店和大小不一的棚點(diǎn)或商業(yè)小區(qū)，景區(qū)建成游覽線30多條，游道300多公里，景區(qū)還設(shè)有2條登山索道、1座觀光電梯，違章建筑面積19多萬(wàn)平方米。著名景點(diǎn)鑼鼓塔容納了一座“賓館城”，“世界最美的大峽谷”金鞭溪每天被迫接受2800噸污水。整個(gè)景區(qū)陷入了過(guò)度開發(fā)的誤區(qū)，優(yōu)美的自然環(huán)境受到了極大的污染，生物多樣性受到明顯的損害，遺產(chǎn)資源的“原生性”遭到了破壞。

二、影響武陵源世界自然遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的主要因素

（一）體制不順、權(quán)責(zé)不明。武陵源遺產(chǎn)區(qū)的旅游開發(fā)管理，是張家界市政府管理為主的“多頭管理”。首先是在遺產(chǎn)區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立了兩個(gè)處級(jí)管理機(jī)構(gòu)：武陵源區(qū)人民政府和是張家界森林公園管理處。其次是因?yàn)槲淞暝催z產(chǎn)區(qū)既是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、世界地質(zhì)公園，又包括索溪峪、天子山兩個(gè)自然保護(hù)區(qū)。所以建設(shè)行政管理部門、國(guó)土資源行政管理部門、環(huán)境行政管理部門等都可對(duì)武陵源遺產(chǎn)區(qū)行使管理權(quán)。再次，作為地方旅游行政主管機(jī)關(guān)的張家界市旅游局，對(duì)武陵源遺產(chǎn)區(qū)旅游的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)也有一定的管理權(quán)。第四，遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)的旅游經(jīng)營(yíng)也是兩大塊：一塊是政府直接經(jīng)營(yíng)，如森林公園和天子山自然保護(hù)區(qū)范圍；另一塊是由企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)，如索溪峪自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的黃龍洞、龍王洞、寶峰湖等是股份公司或有限公司經(jīng)營(yíng)。

武陵源遺產(chǎn)區(qū)的多部門管理，造成政出多門或相互矛盾，景區(qū)管理和保護(hù)政策往往得不到落實(shí)；地方政府與主管機(jī)關(guān)的矛盾不易協(xié)調(diào)，地方政府強(qiáng)調(diào)旅游開發(fā)而職能主管部門要求注意保護(hù)。這種多部門管理的區(qū)域分治、條塊分割使得一些部門在對(duì)待遺產(chǎn)資源管理問(wèn)題上，貌似建設(shè)，實(shí)為破壞，名為保護(hù)，實(shí)為壟斷，使武陵源遺產(chǎn)資源受損，壽命縮短。

（二）政府部門缺乏科學(xué)規(guī)劃和管理。政府及職能部門的規(guī)劃管理存在著責(zé)權(quán)不清、管理不嚴(yán)、違法難糾的問(wèn)題。一些具體項(xiàng)目，一般由區(qū)、市、省主管部門共同審批，有的還和建設(shè)部一起審批，責(zé)任分擔(dān)，法不責(zé)眾，造成違規(guī)項(xiàng)目合法化和違規(guī)項(xiàng)目難以糾正。武陵源在1992年列入世界自然遺產(chǎn)名錄后，缺乏一部可持續(xù)發(fā)展的景區(qū)詳規(guī)，以致出現(xiàn)比較嚴(yán)重的景區(qū)城市化問(wèn)題。大量的房子建在核心景區(qū)內(nèi)，使自然遺產(chǎn)保護(hù)流于形式，導(dǎo)致武陵源世界自然遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性遭到嚴(yán)重破壞。

（三）保護(hù)意識(shí)淡薄。世界自然遺產(chǎn)這塊金字招牌給武陵源帶來(lái)巨大商機(jī)，人們向自然索取的欲望變得比任何時(shí)候都強(qiáng)烈。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，只知道利用金字招牌招商搞建設(shè)，賺取收入，而忽略了對(duì)這一份世界遺產(chǎn)的保護(hù)。政府沒有對(duì)全市的資源做徹底的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、規(guī)劃，發(fā)現(xiàn)某一個(gè)景點(diǎn)可以開發(fā)，就馬上去開發(fā)，以犧牲生態(tài)效益換取經(jīng)濟(jì)效益。有一流的資源，而無(wú)一流的管理。市民的環(huán)境意識(shí)淡薄，長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)、整體觀點(diǎn)不強(qiáng)。不少飯店、餐館的污水、垃圾未經(jīng)處理隨處排放，造成遺產(chǎn)地污染，景觀質(zhì)量下降，威脅珍貴物種的生存。武陵源連年攀升的旅游觀光壓力，是影響保護(hù)遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的重要因素，較突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在：水質(zhì)明顯惡化，大氣環(huán)境質(zhì)量逐年降低，生物多樣性受到威脅等。

三、維護(hù)世界自然遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的法律思考

世界自然遺產(chǎn)是珍貴的、不可再生的資源，但它又十分脆弱，它的真實(shí)性和完整性一旦遭到威脅和破壞，原始面貌就難以恢復(fù)，甚至有可能從地球上消失。根據(jù)影響武陵源世界自然遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為要使武陵源世界自然遺產(chǎn)和我國(guó)所有的世界自然遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性得到有效的保護(hù)，就必須加強(qiáng)法制建設(shè)。

(一)加強(qiáng)立法，盡快制訂《世界遺產(chǎn)保護(hù)法》。要想使遺產(chǎn)地管理和保護(hù)工作得以有效開展，就必須賦予其有力的法律武器，使遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)有法可依，依法管理。我國(guó)所有的遺產(chǎn)地都是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，其管理執(zhí)行的是國(guó)務(wù)院1985年頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。但在實(shí)際工作中，一些地方對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)了解不夠、執(zhí)行不力，甚至有法不依、各行其是。2000年12月，湖南省通過(guò)了《武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》，但是帶有嚴(yán)重破壞遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的“百龍電梯”于2002年“五一”正式投入營(yíng)運(yùn)。更重要的是沒有一部全國(guó)性的、位階較高的保護(hù)性法律。風(fēng)景名勝區(qū)的管理經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，已經(jīng)對(duì)其中許多理論和實(shí)踐問(wèn)題有了基本的認(rèn)識(shí)，可在《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，并根據(jù)其實(shí)施過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)，盡快制訂和頒布《世界遺產(chǎn)保護(hù)法》，對(duì)遺產(chǎn)地的管理和保護(hù)做出明確的法律界定。遺產(chǎn)區(qū)旅游開發(fā)與建設(shè)及旅游業(yè)的發(fā)展必須與國(guó)際接軌。國(guó)際化的一個(gè)重要特征就是管理的規(guī)范化、法制化。世界自然遺產(chǎn)區(qū)是國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，沒有國(guó)家的立法，就無(wú)法國(guó)際化，遺產(chǎn)管理中存在的諸多問(wèn)題難以解決。

(二) 理順管理體制，以法律的形式規(guī)定遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)及職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)遺產(chǎn)地的科學(xué)管理。遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能職責(zé)必須要通過(guò)立法，以法律的形式加以確定。目前的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)分屬不同的部門管理，而且各部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人、財(cái)、物等行政管理權(quán)力在地方，極易產(chǎn)生地方保護(hù)主義。為提高管理的權(quán)威性，避免地方權(quán)力對(duì)國(guó)家自然文化遺產(chǎn)的掠奪式開發(fā)，通過(guò)立法可將多頭管理統(tǒng)一在一起，建立國(guó)家自然文化遺產(chǎn)管理委員會(huì)，各遺產(chǎn)地下設(shè)管理局，以實(shí)現(xiàn)對(duì)遺產(chǎn)地的科學(xué)化集中管理。對(duì)世界遺產(chǎn)的管理和維護(hù)，需要由一支專業(yè)的管理隊(duì)伍來(lái)實(shí)施。遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)對(duì)旅游工作的管理可以接受旅游部門的指導(dǎo)，但所有權(quán)與管理權(quán)不能分離，不能由旅游部門直接行使管理職權(quán)。統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)可以按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，對(duì)遺產(chǎn)地實(shí)施統(tǒng)一管理，科學(xué)合理的配置資源，在堅(jiān)持維護(hù)世界遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的前提下，對(duì)世界遺產(chǎn)地資源進(jìn)行合理的開發(fā)和利用，做到有效保護(hù)、合理利用、依法管理、文明服務(wù)，使環(huán)境效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)依法加強(qiáng)對(duì)保護(hù)世界遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性工作的宣傳，使保護(hù)工作的意義深入人心，提高對(duì)世界遺產(chǎn)資源真實(shí)性和完整性的保護(hù)意識(shí)。遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)有責(zé)任和義務(wù)向全社會(huì)宣傳保護(hù)世界遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的意義，讓全社會(huì)都能夠真正理解保護(hù)世界遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的重要性和價(jià)值。遺產(chǎn)地的管理和保護(hù)工作僅僅依靠專業(yè)的管理保護(hù)工作者來(lái)完成是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它需要得到社會(huì)各個(gè)方面的關(guān)懷和支持。政府在政策上支持，各種社會(huì)機(jī)構(gòu)的配合以及每一個(gè)人對(duì)遺產(chǎn)地資源和環(huán)境的自覺維護(hù)，才可能為世界遺產(chǎn)創(chuàng)造一個(gè)良好的保存、保護(hù)空間，使世界遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性得到有效保護(hù)。遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)遺產(chǎn)地的特點(diǎn)，從歷史、藝術(shù)、科學(xué)、審美、人類學(xué)及保護(hù)的角度，制定教育和宣傳計(jì)劃，通過(guò)傳播知識(shí)、增進(jìn)了解，素質(zhì)教育，贏得全社會(huì)對(duì)世界文化與自然遺產(chǎn)的贊賞和尊重，防止出現(xiàn)任何可能直接或間接損害世界自然遺產(chǎn)的行為。