地方政府制度變遷的負效應分析

摘 要：隨著改革的深入，特別是分稅制實施以后，地方政府獲得了明確的地方收益權，同時也獲得了一定程度的獨立事權，并承擔相應責任，由此會出現調整制度的需求。地方政府在制度變遷過程中無疑會產生正面效應，但也有負面影響。本文采用政治委托代理關系分析了中央政府和地方政府以及地方政府和地方公眾利益的不一致性，據此分析了地方政府在制度變遷過程中可能產生的負面效應并提出了對策措施。

關鍵詞：地方政府 制度變遷 委托代理 負效應

一、制度變遷的供給主體

諾斯在《制度、制度變遷與經濟績效》中指出：制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。制度都是由人設計或安排并以不同規則存在的，即使是非正式的規則，也是由于人的主觀認識和選擇而內化到意識中去的。制度變遷是指制度的替代、轉換與交易過程。無論是由外部因素，還是內部因素引起的制度變遷，最終都需要人們在一定的客觀條件下，通過主觀努力去揚棄某些規則，或創立新的規則。因此，制度變遷總是在一定的行為主體作用下才得以啟動和完成。推動制度變遷的主體，可以是國家、團體或個人，這三個主體在本質上是一樣的，都是為了從制度變遷或創新中獲取自身利益的經濟人。當然，國家、團體或個人在制度變遷供給中的地位是不完全相同的，國家是最為顯著的一個，即國家和政府是制度變遷的主要供給者。

按照韋伯的定義，國家屬于自然壟斷的范疇。作為壟斷者，國家可以比競爭性組織以更低更多的費用提供制度性服務。從某種現行的制度安排到另一種不同制度安排的過程是一個需要支付費用的過程，而且新的制度一旦確立，就會成為“公共品”。因而，外部性和“搭便車”便成為制度變遷的固有問題。另外，在制度變遷中，由于存在著報酬遞增和自我強化機制，這種機制造成路徑依賴。路徑依賴使得已有制度的改變只能靠外在的政府力量通過改革實現。可見，制度創新的外部性和“搭便車”問題產生的制度供給不足，從而制度持續不均衡，以及制度變遷的路徑依賴性，需要政府或國家對其實施強制變遷，即國家在制度變遷中充當顯著主體的角色。

二、地方政府在制度變遷中的行為特征和行為目標

現實經濟生活中，委托代理關系涉及范圍很廣，如醫生與患者、經理與股東、政府與選民之間的關系。事實上，在制度變遷過程中也存在委托代理關系，而且地方政府在這個過程中充當雙重代理人的角色。地方政府是一個多元利益主體，它既在政治市場活動，也在經濟領域活動。為了體現國家意志，它要維護國家（中央政府）整體利益，同時作為轄區居民的利益代表，它還要追求轄區居民的利益，另外，地方政府是一個由地方政府官員組成的集體，它也要追求地方政府官員的利益。所以地方政府承載著中央政府利益、地方利益和地方政府官員三種利益，而且地方政府在利益偏好上不具有一致性，隨著外部環境和約束條件的變化，其利益偏好也會發生變化。同時各方利益既有一致性，更存在矛盾。

（一）中央政府和地方政府——一種委托代理關系

中央政府和地方政府之間存在一種委托代理關系，中央政府為了實現自身利益，往往需要各級地方政府充當代理人，而且這個委托代理鏈條較長。中央政府委托省（自治區、直轄市）級政府，省（自治區、直轄市）級政府委托市級政府，市級政府委托縣級政府、縣級政府又委托鄉鎮政府。中央政府對國家的治理和調控是通過這個代理鏈來進行的。而現實情況是，由于委托人難以窮盡所有信息，代理人擁有的信息往往優于委托人，因此代理人可能會存在機會主義傾向，在違背委托人利益的情況下進行制度變革。而且，每一級地方政府都是理性的利益主體，它們所追求的目標函數并不必然與中央政府的目標函數相一致。作為代理人的地方政府總有欲望利用上級政府授予的權威去進行有利于自己的制度變遷，以滿足自身的利益需求。當然，委托人可以對代理人違背其利益的制度變革進行懲罰，施以一定的懲罰成本。然而，現實的情況是，當一項制度存在潛在收益時，地方政府就會打破原有的制度均衡去進行制度變革。

（二）地方轄區居民和地方政府——一種委托代理關系

地方轄區居民和地方政府之間同樣存在一種委托代理關系，即地方政府代表人民管理各項事務。地方政府官員在進行制度變革時，是否和當地轄區居民的利益一致與地方政府的行為動機有關，而地方政府的行為動機和地方政府的性質密切相關，不可否認，地方政府是一個有自己獨立利益的組織。公共選擇理論認為，當政府是一個擁有自己獨立利益的“巨人”時，就必須承認政府官員的經濟人特征，政府的行為目標很可能是追求自身的滿足最大化，如生活享受、權力、威望、歷史地位等。盡管地方政府從自身的長期目標出發，不會對公眾采取竭澤而漁的做法，但也不能否認，地方政府官員為了自己的利益而采取機會主義行為，違背地方轄區居民利益。

綜上所述，地方政府充當著“雙重代理人”的角色，因此在進行制度變遷時，地方政府出于自身利益的考慮，不可避免地會產生一些負效應。

三、地方政府制度變遷的負效應

（一）地方政府和中央政府的利益不一致性，特別是地方政府之間的競爭，會使地方政府的制度變遷失范，地方保護主義盛行

地方政府的競爭會使地方政府從本地區的狹隘利益出發，利用中央政府授予的權威進行有利于本地區利益的制度變遷，導致制度變遷失范，地方保護主義盛行。如有的地方政府利用在一些工農產品價格、交通運輸價格和非商品收費方面具有的自主權，人為制定一些不符合市場經濟規律的制度，阻礙全國統一市場的形成；有的地方政府濫用中央政府授予的中小型項目審批權，對國家明令禁止的不符合國家產業政策的項目進行審批通過，造成重復建設和資源浪費；有的地方利用相對獨立的財政和稅收體制，采取了類似“稅收返還”的制度， 每年將新增稅收的部分留成地方。

地方保護行為雖然在短期內保護了一點地方利益，但從長期來看，卻制約了當地經濟的發展，地方要為此行為支付更多的代價。比如說企業排污，雖然短期內企業的利潤增加了，但將來治理將會付出更大的代價，這種惡果還得由地方來消化；地方保護行為打亂了全國一盤棋的部署，嚴重阻礙市場的正常發育，使國家的立法、行政、司法權的完整性受到破壞，削弱了中央政府應有的權威。同時，地方保護行為還引發了大量的社會問題，如腐敗問題等；地方保護行為增加了外地企業進入本地市場的成本，使本地企業與外地企業不是處在同一條起跑線上，從而使資源很難在全國范圍內合理地流動。同時，地方保護行為嚴重扭曲了價格信號，導致市場信號失真，致使資源浪費和配置效率低下。

（二）地方政府官員和民眾的利益不一致性，會使地方政府官員在建立制度時違背科學發展觀的本質要求

地方政府的目標函數中包含租金最大化和轄區公眾福利最大化雙重目標，這兩個目標通常是不完全一致的，兩個目標的差異越大就越難協調，“政府最優”和“社會最優”的距離就越遠。

經濟體制改革以來，市場意志即消費者意志在經濟發展中的作用日益體現出來，經濟發展和消費者福利的提高密切相關。但是，由于采取的是從局部到整體，從經濟到政治的漸進改革方針，政治體制的變化落后于經濟體制，政治決策過程依然權力過分集中，公眾意愿進入政府目標函數的途徑依然阻滯，從而是社會目標函數與政府目標函數之間仍然存在較大差異。這種差異的現實意義就是地方政府官員在做出制度變遷時并不與公眾的意愿完全一致。

地方政府官員作為經濟人，有其自身的效用函數，他們非常關心自己的威望、權力、歷史地位和個人財富，而且不合理的政績評價體系可能會使地方政府官員的自身目標和社會公眾目標的偏離進一步加劇。因此，會使地方官員在進行制度變遷時往往更關心自己的仕途發展，而不是整真正從公眾的社會福利出發，比如有些地區許多有違公眾利益的政績工程的上馬，從根本上講是違背科學發展觀的本質要求的。

四、糾正地方政府制度變遷負效應的制度安排

（一）加強中央政府和地方政府縱向權利的劃分

中央與地方權力劃分不明確，是造成我國中央與地方利益矛盾的主要原因。在我國，國家制度、法律對中央與地方的利益格局界定不明確，容易使雙方都認為某一利益領域屬于自己，從而相互爭奪，產生摩擦與矛盾，嚴重影響了中央與地方政府之間的和諧。要改變這種局勢，需要從制度上解決合理劃分中央與地方權力問題。首先，在決策問題上，應明確宏觀決策中央統籌，增強中央政府的宏觀調控能力；微觀決策地方自主，以發揮地方政府的主觀能動性。其次，要按照市場經濟的原則來協調中央與地方關系，確定中央與地方的事權、財權界限，肯定地方政府作為獨立利益主體的地位，以市場經濟為導向，建立一套合理、實用的制度安排，按照中央適度集權、地方適度分權的原則，推動從行動性分權向經濟性分權的順利過渡，實現中央與地方關系的法治化。

（二）加強中央政府對地方政府橫向權利的協調

地方政府橫向是指地方政府之間的合作與制約。中央政府對地方政府應發揮協調作用，中央政府可以作為超脫于地方政府間利益爭端的公正裁判者，在地方政府的博弈結構中充當信息溝通與沖突裁判的作用；而中央政府要扮演好這一新的角色，必須逐步調整既往的一些操作思路，使中央與地方的關系從傳統的壓力型體制轉變為民主合作型體制，從而不僅有利于實現地方利益的協調，也有助于中央政府與地方政府的和諧發展。

（三）積極推進政治體制改革，提高公眾參政議政能力，使政府目標函數與社會目標函數趨于一致

政治體制改革是改變政治委托代理關系的重要手段，比如公眾對本地區領導人選擇權的根本提高、公眾意愿和社會輿論的更直接、更自由的表達等，都會使政治委托代理關系發生改變，從而使各級政府必然在租金最大化和公眾福利最大化的平衡中更傾向于后者。而這種趨同會使各級政府在進行制度變遷時更多地依賴社會偏好，從而使制度變遷的優先順序、重點選擇更取決于社會公眾的意愿，更符合發展的本質要求。