淺析礦山企業采礦權的流轉機制

一、采礦權的含義及法律性質

國務院公布的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第6條第2款中對采礦權予以了界定：采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人。《物權法》清楚地將礦業權歸入用益物權，確定了在學界備受爭議的礦業權的法律屬性。《物權法》第123條規定，依法取得的探礦權、采礦權受法律保護。根據采礦權的法律內涵，可以看出其帶有支配權的性質，是權利主體在國家對礦產資源所有權基礎上享有的對特定區域礦產資源的勘查、占有、使用和收益的排他性的一種定限物權。其本質就是經行政特許授權而產生的準物權。物權是絕對權，具有可對抗世間一切人的效力。權利人在不違反法律規定的情況下，可以絕對實現自己的意志，更主要的是，除了權利人以外的任何一個第三人都負有不得侵害權利人合法權益的法定義務。因此，《物權法》將采礦權納入物權范疇，強化采礦權的物權屬性，可以切實保護采礦權人的合法權益。也為采礦權流轉市場的形成和發展提供了堅實的法律保障。

二、采礦權流轉市場的形成

在計劃經濟時代，我國礦產資源實行國家所有、國家開發政策，并未運用物權或產權機制，主要依靠政府直接管理監督探采企業的辦法，開采礦產資源。改革開放后，我國逐漸走向國家所有、分散開采利用模式，并確立了物權性質的礦業權，包括探礦權和采礦權兩種權利。《礦產資源法》第3條明確規定：“礦產資源屬于國家所有”、“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請，經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記”。這表明取得采礦權應當通過嚴格的行政程序來進行，但這并不意味著采礦權只是一種行政特許權而非民事權利。礦產資源因其不可再生性及對國計民生的不可或缺性，國家應當運用行政之力保障礦產資源的合理開發利用，以實現可持續發展。

采礦權依法流轉的前提當然是采礦權主體從礦產資源所有者（通常是國家）手中取得采礦權。因此，采礦權的出讓形成了以資源所有者和采礦者為市場主體的一級市場或稱初始市場。相應地采礦權主體在其權利實施過程中因其他原因將其權利轉讓給其他單位或個人，此形式的流轉即形成了采礦權的二級市場。其中采礦權二級市場的實現是以一級市場中采礦權的有償取得為前提的。

我國起初并無采礦權的二級市場，1986年《礦產資源法》并未以物權的指導思想規范采礦權，對采礦權仍然實行由國家無償授予并不得流轉的制度，致使私營、外商等多種采礦主體出現后，國家對地質勘探工作的大量投入卻被各種形式的礦山企業無償占有，嚴重侵害了國家利益。隨著土地使用權有償出讓制度建立后，對于礦產資源利用的物權化和可流轉性提出了挑戰，因此，1996年修改后的《礦產資源法》改變了采礦權絕對不可轉讓的規定，以礦產資源的有償使用為核心，確立了采礦權的有償取得和在某些特定情形下可依法轉讓的法律制度。采礦權作為一項具有諸多用益物權特性的物權，本身就是一種價值和利益的體現，在計劃經濟體制中采礦權由于行政授權無償取得不得流轉的制度，抹煞了采礦權的趨利特性，在市場經濟條件下，無法充分發揮市場配置資源的作用，這直接導致了我國長期以來自然資源的低效利用和嚴重浪費，而修改后的《礦產資源法》和國際通行機制接軌，明確了采礦權的可流轉性，為我國采礦權流轉機制的形成與完善提供了法律保障。

三、采礦權的流轉方式

采礦權的流轉主要指在二級市場中的流轉，具體表現為采礦權的轉讓、抵押、出租和承包等方式。

（一）采礦權的轉讓

我國法律明文規定的采礦權的流轉形式主要是有償轉讓。這里首先應明確，采礦權是由礦產資源所有權所派生出來的一種他物權，二者之間是母權利與子權利的關系。采礦權人通過依法有償取得采礦權，并通過占有使用礦產資源進而獲得收益。當采礦權主體因各種情況不再需要這個物權時，必須通過法定程序來進行采礦權流轉。但應該明確，采礦權的轉讓不是礦產資源所有權的轉讓，無論什么人或單位，不按照《探礦權采礦權轉讓管理辦法》進行的采礦權轉讓都是非法和無效的。同時也應明確，由于采礦權支配的客體所具有的不動產性質，采礦權在不同主體間的有償轉讓時，必須經國土資源管理機關的登記和批準。

我國《礦產資源法》第6條第2款和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第3條第2款均規定：已經取得采礦權的礦山企業，因企業合并，分立，與他人合資，合作經營或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形，需要變更采礦權主體的，經依法批準，可以將采礦權轉讓與他人。因此在經原許可或批準單位批準的前提下，采礦權的轉讓只限于取得采礦權的企業的資產或企業變動而發生轉移，也就是只有負載于原企業的變動而變動，不得單獨轉讓給他人。具體而言，采礦權可能因下列原因而發生轉讓：

1．企業兼并導致采礦權的轉讓。這項內容設置之目的，在于化解現實中相當企業資金有余但開采能力欠缺的尷尬局面，他們可以通過兼并具備開采能力的企業而完善自身的采礦資質，在資金充足的情況下，這比通過自身技術上的集結力量擴大規模而具備采礦權主體資格要快而且容易得多。這也一定程度促進了社會資源的最優化配置。

2．企業破產拍賣導致采礦權的轉讓。在采礦企業破產的情況下，對企業資產的拍賣也必然會包括對采礦權的拍賣。在這種拍賣當中，競買人若認為原主體的采礦設施還存有使用價值，可為采礦權的行使提供便利，那么，采礦權和相關資產的競買就會合二為一；否則必然會出現單獨競買采礦權的情況，此時采礦權的轉讓已非原采礦權主體的自愿行動，而是在破產管理人與權利受讓方之間進行的。應注意，整個拍賣過程應受到國土資源管理機關的嚴格監督，對參加采礦權拍賣的競買人是否符合采礦權主體的資質要求進行審查，對不符合資質要求的禁止參加，以免導致程序資源的無謂浪費。

3．因企業的具體需要導致采礦權的轉讓。有些采礦權主體因為本身的具體情況會自愿轉讓其采礦權。例如在取得采礦權以后，由于某些非人為的因素導致企業喪失了開采能力，或者在法定時間內不能開始其開采活動，如不轉讓就會被終止其采礦權主體的資格，那么采礦權主體往往會把其未行使過的采礦權有償轉讓出去等。對此類情況，國土資源管理機關應對采礦權的轉讓條件嚴格審查，以避免在轉讓采礦權的外形下，為牟取暴利而倒賣采礦權的違法行為發生。

（二）采礦權的抵押

采礦權抵押已成為國際化趨勢，在許多情形下采礦權是一項最保險也是最有價值的財產，因此我們在基于引進外資及先進技術的需要而向外國銀行貸款時，將采礦權作為抵押物往往是外國銀行的首選。

對于采礦權能否抵押，我國大多學者對此持否定意見，理由是所謂權利抵押權，是指以不動產他物權為標的而成立的抵押權，是擔保物權，依照物權法定意義，非依法律規定，不得創設物權，而我國現有法律沒有明確將采礦權列為可以抵押的財產范圍，所以，采礦權不能抵押。筆者認為，《擔保法》第34條規定的可以抵押的財產中雖未明確將采礦權列為可以抵押的財產，但同時規定“依法可以抵押的其他財產”也可以抵押，采礦權作為財產權的一種，屬用益物權，用其抵押融資以發揮資產的最大經濟效益，符合市場經濟的要求；同時，其他法律法規也沒有“采礦權不得抵押”的強制性禁止規定，根據民法中“法無明文禁止即是許可”的原則，以采礦權作為抵押物用以擔保債務的履行也是實現其財產價值屬性的一種形式，其抵押應當是合法有效的。將于2007年10月1日實施的《物權法》使得采礦權抵押的法律效力進一步確定化、合法化。該法第5條規定：“物權的種類和內容，由法律規定。”第123條規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”將采礦權明確歸屬于用益物權。同時，第180條規定：“債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押”，其中第（七）項規定：“法律、行政法規未禁止抵押的其他財產”。這條規定改變了《擔保法》關于可抵押財產包括“依法可以抵押的其他財產”的規定，大大擴大了可抵押財產的范圍。因此，采礦權抵押并無法律上的障礙。

采礦權抵押貸款既為礦山企業解決了融資擔保難的問題，也充分發揮了采礦權作為物權的擔保價值。對于銀行來說，資金收回的可能性是左右其放貸與否的砝碼，而抵押物的價值及社會需求度又直接決定了貸款的能否收回。礦產資源所蘊含的巨大經濟利益必然導致采礦權拍賣時競買者的絡繹不絕，這在極大程度消除了銀行放貸的后顧之憂，所帶來的積極效應便會使資金融通更加順暢，因此采礦權成為銀行最理想的抵押物之一。另外，對于因采礦建設需要而向銀行貸款的情況，銀行在要求其以采礦權作為抵押的同時，還可以要求貸款企業必須把貸款全部用于礦山建設和礦山開采之中，并將所形成的礦山設備一并抵押，在其不能還貸的情形下可將用貸款購置的機器設備、建設的礦山工程等生產投入與被抵押的采礦權一起進行拍賣還貸，已經形成的生產規模和礦山生產提供的便利條件既有利于抵押權的實現，又同時避免了因重復建設而導致的資源浪費。

（三）采礦權的出租和承包

與抵押采礦權類似的是，對于采礦權的出租和承包，法律也未做出明確規定，如上文所述，采礦權只有在特定情形下才可以轉讓。除此之外，在其他任何情形下變更采礦權的，均不符合法律規定。這種法律界定的真空導致了現實中以出租、承包的形式將采礦權移轉他人開采的現象大量涌現。對此，國務院《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第15條雖然規定了嚴厲的處罰措施，但強大的利益驅使使得現實中擅自承包出租采礦權的現象屢禁不止，由此造成的嚴重危害后果顯而易見：一方面采礦權被出租承包后，大多采礦權人對礦山的開采從生產到經營完全放任不管，而承包方或承租方為在有限期限內獲得最大效益，必然采取采富棄貧的短期行為，使得國家“合理科學地利用礦產資源”的原則形同虛設，造成了極大的資源浪費；另一方面，由于規避了主管機關的行政審查，承租方或承包方的采礦資質無從保障，這不僅使登記管理機關在發證時對采礦權人的資質審查成為無用之功，而且還為安全開采和有效利用礦產資源深埋了隱患。因此，對采礦權出租和承包立法上應盡早地予以明確和規制，以健全完善其管理體制。

四、立法建議

自然資源是人類賴以生存的物質基礎，人類的生存繁衍，社會的發展進步，必然伴隨著對自然資源的開發利用。在市場經濟條件下，資源的配置主要應當通過市場來進行，財產也只能在合法的流轉中才能發揮其最大效用，尤其是考慮到我國礦產資源相對匱乏的現實，更有必要推動采礦權的合法流轉。因此，作為根植于社會的上層建筑，法律不應簡單地回避或強行禁止在社會中大量存在的不和諧現象，而應從強烈的社會反饋中獲取自我完善和發展的啟示。立法機關應在《物權法》確認采礦權的私權屬性基礎上，結合采礦權所具有的權利的特殊性，盡快修改《礦產資源法》，完善采礦權的流轉機制。一方面，在出讓采礦權時，國家有必要對受讓人的資質加強審核，合理確定資源補償費數額，尤其是更多采用拍賣、招投標等競價方式，消除采礦權取得過程中的特殊因素，使取得采礦權的對價市場化；另一方面，可借鑒國外成功經驗，采取對采礦權大幅提高租金、在一定期間不得轉讓、注冊登記等制度，以大力加強采礦權流轉中的管理和公示效果。