淺析縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃及管理

發(fā)達(dá)國(guó)家通常將礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)分為三類，一是石油(petroleum)的開(kāi)采，二是固體礦產(chǎn)的開(kāi)采(mining)，三是砂石土礦產(chǎn)資源的開(kāi)采(quarry)，并有三套相應(yīng)的管理制度。我國(guó)《礦產(chǎn)勘查開(kāi)采分類目錄》將礦產(chǎn)勘查開(kāi)采分為三類：可按申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎屘降V權(quán)類礦產(chǎn)(第一類)；可按招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)類礦產(chǎn)(第二類)；可按招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)類礦產(chǎn)(第三類)。顯然，三大類型的礦產(chǎn)資源的自然屬性、法律屬性和經(jīng)濟(jì)屬性決定了礦產(chǎn)勘查開(kāi)采的分類及其管理制度。根據(jù)我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》，砂石土資源就屬于第三類礦產(chǎn)，是縣級(jí)第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的重點(diǎn)對(duì)象。因此，砂石土資源的自然屬性是縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃及管理工作的基礎(chǔ)，是編制縣級(jí)規(guī)劃的重要依據(jù)。

一、砂石土資源開(kāi)發(fā)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位

《中國(guó)21世紀(jì)議程》(國(guó)務(wù)院，1994)指出“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)的、既能滿足當(dāng)代人的需求而又不對(duì)滿足后代人需求的能力構(gòu)成危害的可持續(xù)發(fā)展的道路……是中國(guó)在未來(lái)和下一世紀(jì)發(fā)展的自身需要和必然選擇。”礦產(chǎn)資源是自然資源的重要組成部分，是人類社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)《中國(guó)的礦產(chǎn)資源政策(白皮書)》(國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2003)“目前，中國(guó)92％以上的一次能源、80％的工業(yè)原材料、70％以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料來(lái)自于礦產(chǎn)資源。”可見(jiàn)，礦產(chǎn)資源在國(guó)家可持續(xù)發(fā)展中居于重要的基礎(chǔ)地位。

世界主要國(guó)家工業(yè)化的實(shí)踐表明，當(dāng)GDP增長(zhǎng)到一定水平，非金屬礦資源的消費(fèi)量和總產(chǎn)值會(huì)明顯高于金屬礦產(chǎn)的消費(fèi)量和產(chǎn)值，甚至有的專家將非金屬礦產(chǎn)資源的產(chǎn)值與金屬礦產(chǎn)產(chǎn)值的比例，作為衡量一個(gè)國(guó)家工業(yè)化程度的標(biāo)志之一。如美國(guó)，人均砂石土資源年用量近10噸，中國(guó)人均只有2噸多。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，對(duì)非金屬礦資源的需求將大幅度增加。2001年以來(lái)，北京市年均增長(zhǎng)量在3000萬(wàn)噸以上，就是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的廣西崇左市建市3年來(lái)，砂礫石資源需求量也是成倍增長(zhǎng)。

2003年，我國(guó)金屬礦業(yè)產(chǎn)值占礦業(yè)總產(chǎn)值的比例為9.7％，非金屬礦業(yè)產(chǎn)值占11.4％，銷售收入分別占9.5％和11.3％，非金屬產(chǎn)值超過(guò)金屬礦業(yè)產(chǎn)值。從年產(chǎn)礦量角度看，非金屬更遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)金屬。2003年我國(guó)非金屬年產(chǎn)礦量近36億噸，占全國(guó)總礦量(不含氣體礦量)的63％，而金屬礦量只有約4.7億噸，占8.2％。非金屬與金屬礦量之比為7.66，礦產(chǎn)值之比為1.2。2003年我國(guó)砂石土資源礦山企業(yè)高達(dá)92367家，占全國(guó)礦山企業(yè)總數(shù)的63.5％，但主要為小礦或小型礦，大中型礦山企業(yè)所占比例僅為0.4％(小礦占78.9％，小型礦山企業(yè)占20.7％)；砂石土資源年產(chǎn)礦量占全國(guó)總量的57.5％，但產(chǎn)值占礦業(yè)總產(chǎn)值的8.5％，占全國(guó)礦業(yè)利潤(rùn)總額的3.6％；砂石土資源開(kāi)采就業(yè)人數(shù)占總礦工人數(shù)的29.2％。廣西2006年底擁有礦山4983座，大型礦山33座(占總數(shù)的0.66％)，其中金屬礦山420座(11座大型，占總數(shù)的2.62％)，煤礦114座，其它非金屬礦山4449座(大型22座，占總數(shù)的0.49％)。

總之，砂石土資源雖不具有戰(zhàn)略性，但分布廣泛、用途普遍，在工業(yè)化過(guò)程中對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊的意義，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有重要的基礎(chǔ)性地位，并且其需求量隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高而大幅度增長(zhǎng)。對(duì)石山地區(qū)農(nóng)民的脫貧致富、全面建設(shè)小康社會(huì)、和諧社會(huì)具有重要的作用。

二、砂石土資源的自然屬性

1．砂石土資源具有不可更新性。砂石土資源的地質(zhì)表現(xiàn)形式為礦床，其形成需要百萬(wàn)年為單位的漫長(zhǎng)的地質(zhì)作用，相對(duì)于人類社會(huì)的發(fā)展歷程，礦產(chǎn)資源是不可再生的、不可更新的。因此，砂石土資源屬于耗竭性自然資源或不可再生資源。砂石土是不可再生的自然資源，一些地方因過(guò)度開(kāi)采，資源已經(jīng)枯竭。如我國(guó)臺(tái)灣省，陸砂的開(kāi)采受到極大的限制，河砂的開(kāi)采量遠(yuǎn)不能滿足日益增加的需求，砂石土資源的開(kāi)采目前成為臺(tái)灣礦政管理中最復(fù)雜也是最熱點(diǎn)的問(wèn)題。

2．砂石土資源具有廣泛分布性特征。自然界廣泛分布有砂石土資源。砂礫石是通過(guò)外生成礦作用而形成的最為常見(jiàn)的資源，主要有河砂、陸砂和海砂、大理石、花崗石、石灰石分布非常廣泛，普通粘土更是自然界分布最廣泛的資源；與其他礦產(chǎn)資源相比，砂石土資源的廣泛分布性比較突出，不需要復(fù)雜的勘查活動(dòng)就可以圈定。

3．砂石土資源用途的普遍性。砂石土是構(gòu)成混凝土組成材料中最重要的原材料，是混凝土的“骨架”，俗稱骨料。使用砂石土資源的部門，涉及建工、水利、交通、鐵道、民航、農(nóng)業(yè)、冶金等各個(gè)方面。砂石土資源具有數(shù)百種用途，砂石土資源可以直接在其自然狀態(tài)下利用，也可以經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的機(jī)械加工如磨碎、水洗和篩分后利用。砂石土作為土木材料時(shí)，稱為集(骨)料資源，根據(jù)使用目的的不同，所要求的品質(zhì)也不完全相同。碎石作為修建等級(jí)公路、高速公路的骨料，必須具有很強(qiáng)的耐磨性，低膨脹性和收縮性等。砂礫石資源主要用于建筑業(yè)，主要用于生產(chǎn)水泥混凝土，路基、路面及穩(wěn)定劑，瀝青混凝土和一般建筑填料。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，對(duì)砂石土資源的需求量快速增長(zhǎng)。砂石土資源已成為一個(gè)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展不可或缺的重要礦產(chǎn)資源，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要作用。

4．砂石土礦產(chǎn)資源的易采性。砂石土礦產(chǎn)資源非常容易探采，不需要高新技術(shù)。實(shí)際上探礦階段是可以免去的，在開(kāi)采階段，一般也只是需要傳統(tǒng)的露天開(kāi)采技術(shù)和環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)技術(shù)。砂石土資源的開(kāi)采，所需要的設(shè)備一般也非常簡(jiǎn)單，開(kāi)采成本很低。總體上看，砂石土資源項(xiàng)目的成本結(jié)構(gòu)，與一般礦產(chǎn)資源項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)有很明顯的不同，前者資本投資少，主要體現(xiàn)在現(xiàn)金經(jīng)營(yíng)成本等方面，如輔料、人工成本、運(yùn)輸成本等；砂石土資源開(kāi)采項(xiàng)目，資本投資低，資本結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，相對(duì)而言，投資回收期非常短；砂石土礦產(chǎn)資源的出讓，可以采取招標(biāo)拍賣掛牌方式，并且其價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，不同投標(biāo)人不會(huì)出現(xiàn)特別大的價(jià)格差異。

5．砂石土資源開(kāi)發(fā)的礦山環(huán)境靈敏性。開(kāi)采砂石土礦產(chǎn)資源，與開(kāi)采其他礦產(chǎn)資源相比，具有更大的礦山環(huán)境上的靈敏性。一定要在兼顧自然環(huán)境，水土保持及土地二次利用的原則下，開(kāi)發(fā)砂石土礦產(chǎn)資源。河川是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)，它會(huì)調(diào)整本身的高程及斷面形態(tài)來(lái)適應(yīng)上游來(lái)水量和來(lái)砂量的變化，也就是說(shuō)，它會(huì)向一個(gè)“水－砂平衡”的方向改變。河砂是建筑不可缺少的基礎(chǔ)資源，大量砂石自河床中被取走后，將造成河川的不平衡，從而引起沖刷現(xiàn)象，對(duì)河川購(gòu)置物的安全造成威脅，同時(shí)因流入海洋的砂石量減少，造成海岸的侵蝕。實(shí)際上。當(dāng)從上游集水區(qū)所帶下來(lái)的砂石量超過(guò)河川的輸砂能力時(shí)，或是因?yàn)橐鹚矿E減時(shí)，部分泥沙會(huì)沉積下來(lái)，造成河砂的淤積，這時(shí)河川會(huì)自衛(wèi)調(diào)整本身的特性，如增加河床的坡度，減小砂石粒徑等，來(lái)增加本身的輸砂能力，達(dá)到新的平衡。例如在河流整治的觀念下，桂林漓江中河砂開(kāi)采只是為了疏浚河道，并非以開(kāi)采砂石土資源為目的，但漓江上游地區(qū)的灌江河道等因非法開(kāi)采河砂使河道遭受嚴(yán)重破壞。

開(kāi)采陸上的砂石土資源，對(duì)農(nóng)田的破壞更大，尤其是破壞耕作層。這在耕地資源形勢(shì)嚴(yán)峻的我國(guó)尤其是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。采石場(chǎng)對(duì)環(huán)境的影響更為直觀，例如，桂林梧州高速公路建設(shè)引發(fā)沿線非法采石場(chǎng)劇增，對(duì)喀斯特巖溶景觀造成嚴(yán)重破壞，也引發(fā)不少非法開(kāi)采傷亡事件，雖然在專家學(xué)者們的強(qiáng)烈要求下，政府及時(shí)進(jìn)行了整頓，但是某些破壞的山體已無(wú)法修復(fù)了。

砂石土資源開(kāi)發(fā)的公司核心技術(shù)正是環(huán)境恢復(fù)技術(shù)和規(guī)劃的預(yù)見(jiàn)性，我們?cè)诰幹气P山縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃時(shí)，根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和旅游資源特點(diǎn)，設(shè)置采石場(chǎng)礦權(quán)時(shí)優(yōu)先考慮那些采石場(chǎng)的廢棄地能為建設(shè)用地或旅游休閑設(shè)施的地段，這樣既解決了采石場(chǎng)的廢棄地環(huán)境恢復(fù)問(wèn)題，又緩解了石山地區(qū)建設(shè)用地緊缺，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的平衡。

三、砂石土資源自然屬性及其對(duì)縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和管理的影響

1．由于砂石土資源的開(kāi)采，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的源頭產(chǎn)業(yè)，砂石土資源的用途非常普遍，而縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重點(diǎn)礦種是砂石：七礦。因此，通過(guò)縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的制定及實(shí)施，將砂石土資源作為杠桿對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，參與對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。筆者認(rèn)為，對(duì)砂石土資源控制開(kāi)采，將有利于給近年來(lái)高燒不退的建筑和房地產(chǎn)業(yè)降溫，對(duì)其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)也有明顯的影響。縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃成為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，不再是“規(guī)劃，規(guī)劃，墻上掛掛了”。

2．按照我國(guó)《礦產(chǎn)勘查開(kāi)采分類目錄》砂石土資源屬于可按招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)類礦產(chǎn)(第三類)，一般不設(shè)置探礦權(quán)。砂石土資源的分布廣泛的自然屬性，使得砂石土資源管理最重要的參數(shù)之一是采出量，而不是儲(chǔ)量。在礦權(quán)評(píng)估、確定出讓價(jià)格時(shí)不考慮儲(chǔ)量。而只考慮產(chǎn)量，其出讓價(jià)格一般也均以采出的單位重量／體積來(lái)表示。

3．砂石土礦產(chǎn)資源用途的相對(duì)普遍性，砂石土資源礦業(yè)權(quán)出讓的宗數(shù)非常多，例如2006年廣西出讓采礦權(quán)2176宗，其中建筑石料用灰?guī)r就占了1016宗，二級(jí)市場(chǎng)上砂石土資源交易數(shù)量，也比任何一種其他礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)交易數(shù)量都多，這使得“市場(chǎng)對(duì)比法”(或可比銷售法)可以成為評(píng)估砂石土資源的最常見(jiàn)方法；砂石土資源的出讓價(jià)格，不可能形成壟斷價(jià)格；砂石土資源的出讓價(jià)格，在很大程度上并不取決于其巖石類型等，而是取決于其物理性質(zhì)(有時(shí)是化學(xué)性質(zhì))以及其因后來(lái)的風(fēng)化、蝕變而引起的物理化學(xué)性質(zhì)的變化，取決于不同終端用戶所確定的砂石土資源質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)／規(guī)范。

4．開(kāi)采砂石土資源的環(huán)境靈敏性使環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)成本在總成本中占很大比重，據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家砂石土礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目的估算，環(huán)境保護(hù)可能將占總成本的15—20％，位于環(huán)境靈敏區(qū)的，這一比重還要增加，環(huán)境靈敏性也可以反映在出讓價(jià)格上，砂石土資源的出讓價(jià)格，在很大程度上是一個(gè)“規(guī)劃”價(jià)值。

5．根據(jù)開(kāi)采砂石土資源的環(huán)境靈敏性，在縣級(jí)礦產(chǎn)規(guī)劃中體現(xiàn)砂石土資源開(kāi)采的時(shí)間空間規(guī)劃：明確界定哪些砂石土資源優(yōu)先開(kāi)采，哪些需要推遲到什么時(shí)間再允許開(kāi)采，哪些地段的砂石土資源可開(kāi)采，哪些不能開(kāi)采；對(duì)哪些特殊地段的砂石土資源的開(kāi)采，需要采取哪些特殊的保護(hù)措施和限制措施等。

廣西國(guó)土資源廳“廣西第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃項(xiàng)目”部分研究成果

(作者單位：桂林工學(xué)院)