關于建立我國礦山土地復墾制度化的研究

礦產資源開發利用在國民經濟和社會發展中發揮著十分重要的基礎性作用。有資料統計，95％的一次性能源、80％以上的工業原料、城市化建設中的基礎建設的建筑材料都取自于礦產資源。礦產資源的開發不僅解決了很多就業問題，而且為我國的經濟建設和社會發展做出了很大貢獻。但是礦產資源的開采過程中由于多方面因素，也帶來了嚴重的環境問題和社會問題。尤其是對礦山的土地資源產生了嚴重的負面影響。因此，應加緊對我國礦山土地復墾制度化建設。

一、我國礦山待復墾土地工作存在的問題

我國正處于工業化快速發展階段，大規模的生產建設活動占了大量土地資源，使原本就十分緊張的耕地保護形勢更為嚴峻。據粗略估算，目前我國各種人為因素造成破壞廢棄的土地約2億畝左右，約占耕地總面積的10％以上。其中僅采礦破壞的土地面積就達9000萬畝。這些被破壞的土地多數為基本農田，土壤肥沃，基礎條件較好。如能按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜草則草”的原則進行復墾利用，則可產生巨大的社會效益和經濟效益。但待復墾土地資源工作存在很多問題。

1．政府和社會對于土地復墾工作的認識尚未到位。很長一段時間以來，各級政府、各企業將GDP的增長率看作衡量自己工作成績的主要指標，甚至是唯一指標。將發展經濟與保護資源、保護環境絕對化、對立化，忽視、漠視對資源和環境的保護，結果造成巨大損失和嚴重后果。如采礦業，作為國民經濟和社會發展最前端的基礎性產業，它為我國的經濟建設作出了巨大貢獻，但由于過分強調經濟效益，忽視了土地的保護和資源的合理開發，結果造成了非常嚴峻和突出的礦山環境問題：土地破壞、水土流失、土壤退化、植被破壞、地質災害頻發、“三廢”污染加劇等。

2．土地復墾的法制體系建設仍需加強。我國目前還沒有一部專門的土地復墾法律，這與我國的資源環境戰略以及土地復墾的形勢和任務不相適應。正在實行的《土地復墾規定》是計劃經濟的產物，可操作性差，隨著情況的不斷發展變化，已不適應市場經濟的發展和土地復墾實際的需要。新修訂的《土地管理法》、《礦產資源法》、《環境保護法》和制定的《煤炭法》、《鐵路法》等法律中雖然都有土地復墾方面的規定，但仍有很多原則性問題無法得到解決。如新中國建立之前和計劃經濟時期所形成的礦山開采破壞的土地和無法尋找礦主破壞的土地由誰來復墾?誰來承擔復墾責任?土地復墾過程中，各方責、權、利關系應遵循怎樣的原則?如何進行監督等都不太明確。所以必須盡快建立相應的法律體系，使土地復墾有法可依。

3．需要切實可行的措施保障土地復墾資金投入。以美國為例，除了用法律手段規定復墾責任人的復墾義務外，還通過實施復墾保證金制度，確保土地復墾有充足的資金來源；針對歷史遺留下來的土地復墾問題，則通過建立廢棄礦山復墾基金加以解決。在我國，由于缺乏有效的措施且各方面重視不夠，土地復墾的資金渠道無法保持通暢，每年復墾土地的數量遠遠跟不上破壞土地的數量。另一方面，對于計劃經濟時期遺留下來的土地復墾問題，有關各方也沒有提出切實可行的解決方案。所以如何確保充足的資金來源是我們當前亟待解決的難題。

4．土地復墾工作在制度、機制等方面缺乏創新。由計劃經濟轉變為目前的社會主義市場經濟，要做好土地復墾工作。首先，要在理論上進行研究，結合國外發達國家的經驗和我國國情，探索出切實可行的道路。其次，還要在協調機制、約束機制、監督機制等方面制定相應的配套政策：由于土地復墾屬于地政工作的范疇，但又與礦產開發、地質環境保護有著密切的聯系，所以需要地政和礦政密切配合，加強協作。由于土地復墾與廣大群眾的利益密切相關，要做好這項工：作需要群眾的積極參與，所以還要出臺一些政策，鼓勵社會監督、群眾監督。再次，還要在適當的時候實行土地復墾保證金等制度，為土地復墾創造良好的制度環境。

二、我國礦山土地復墾制度化建設措施

1．針對問題，提出礦山土地復墾整理對策。在新形勢下，礦山土地復墾整理面臨的困難和主要問題。一是對礦山土地復墾整理的重要性認識不足，觀念比較陳舊，長期以來重視農業方面的復墾利用，缺乏分類指導，因地制宜，長遠規劃、全面發展的觀念。二是復墾整理量大，資金缺乏。按《土地復墾規定》要求，生產建設中破壞的土地，土地復墾費用從“企業更新改造資金和生產發展基金中列支”，而多年來，礦山企業經濟效益不高，企業很難拿出資金進行復墾。三是礦山土地復墾整理涉及面廣。相互協調難度大。要針對問題，深入調查研究，采取相應的可行性對策措施。

2．加強協調，制定礦山土地復墾整理規劃。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，不斷推進理論創新，提出了科學發展觀和構建社會主義和諧社會，其核心就是以人為本、全面協調可持續發展，從而促進人與自然的和諧。對此，結合到礦產資源的開發利用過程，就是我們應樹立重建礦區生態，實現礦區生態可持續發展的戰略。因而，各級政府應加強領導，圍繞實現礦區生態可持續發展的戰略，把礦山土地復墾整理提到重要議事日程，相關部門應協調配合，在調查研究的基礎上，制定規劃，付諸實施。

3．依法實施，出臺礦山土地復墾整理優惠政策。認真貫徹執行“土地管理法”、“土地復墾規定”等法律法規和相關政策對正在開采的礦山企業，按照“誰破壞、誰治理”的原則，責令有關礦山企業實施土地復墾整理。同時政府要出臺相應的政策，鼓勵對老礦山土地進行復墾整理。并按照“誰復墾、誰受益”的指導思想，給予從事礦山土地復墾整理的單位和個人以政策優惠。認真貫徹執行“礦產資源法”，嚴格依法審批新辦礦山，一律實行礦山生態環境治理備用金制度，要按礦山土地面積繳納礦山生態環境治理備用金，制定礦山生態環境治理方案，并簽訂礦山生態環境治理責任書，從源頭上控制礦山對礦山土地的占用和破壞，以利于礦山閉坑后礦山土地復墾整理。

4．廣開資金渠道，強化礦山土地復墾整理力度。立項籌資，按照建設用地指標流轉制度，將較大面積并具備一定條件的成片礦山土地復墾整理進行立項，引導資金注入礦山，從事礦山土地復墾整理以獲取用地指標；鼓勵單位和私人投資，在協調好各種利益分配的前提下，可以將礦山復墾整理后的預期收益在一定時期內全部或大部歸復墾整理的主體；綜合治理共同投資，與生態環境保護、礦山地質災害防治等工作結合起來實施礦山土地復墾整理；積極引進外部資金、立項爭取國家有關資金等多渠道引資，增加復墾整理的力度。

5．因地制宜。以新思路實施礦山土地復墾整理和利用。礦山開發之初，大部分處在山區、農田，隨著現代化發展，城市化推進，工業化提升，礦山所處的地理位置發生很大變化。因此，要因地制宜，根據礦山的特性進行復墾。對于市區周圍的礦山土地，應以新的思路適應工業化、城市化、現代化發展的需要來策劃整理開發利用。一是實行國家征用，礦山土地進市場，進行統一開發，統一出讓；二是政府收儲，為城市用地的儲備資源；三是用于綠化美化，開發居住小區，成為改善生活條件和投資環境的政府公用事業用地；四是利用礦山內發現的其他資源進行開發利用；五是用作工業建設用地。

司法部2005年度法治建設與法學理論研究部級立項課題專項任務項目“礦產資源保護體系構建與礦山生態環境治理研究”成果。(項目編號05SFB5030)

(作者單位：江西理工大學)