經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變及其約束條件

當(dāng)今中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了令世界矚目的成就，2004年GDP實(shí)現(xiàn)9.5％的年增長(zhǎng)率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均約4％的年增長(zhǎng)率。和美國(guó)一道成為拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩大引擎。中國(guó)社會(huì)比較成功的轉(zhuǎn)型，引起了世界的廣泛關(guān)注。英國(guó)著名思想庫(kù)倫敦外交政策中心5月發(fā)表喬舒亞·庫(kù)珀·拉莫的一篇論文，題為《北京共識(shí)》，對(duì)中國(guó)20多年的經(jīng)濟(jì)改革成就作了全面理性的思考與分析，指出中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不僅適合中國(guó)。也是適于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改善人民生活的發(fā)展中國(guó)家效仿的榜樣。他認(rèn)為，中國(guó)的模式是一種適合中國(guó)國(guó)情和社會(huì)需要、尋求公正與高質(zhì)增長(zhǎng)的發(fā)展途徑。他把這種發(fā)展途徑定義為：艱苦努力、主動(dòng)創(chuàng)新和大膽實(shí)驗(yàn)；堅(jiān)決捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和利益；循序漸進(jìn)，積聚能量。創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)是其靈魂；既務(wù)實(shí)，又理想，解決問(wèn)題靈活應(yīng)對(duì)，因事而異，不強(qiáng)求劃一是其準(zhǔn)則。它不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也同樣注重社會(huì)變化，通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與完善管理改善社會(huì)。中國(guó)的新理念正在對(duì)中國(guó)以外的世界產(chǎn)生巨大影響。對(duì)全世界那些正苦苦尋找不僅發(fā)展自身，而且還要在融入國(guó)際秩序的同時(shí)又真正保持獨(dú)立和保護(hù)自己生活方式和政治選擇出路的國(guó)家來(lái)講，中國(guó)提供了新路。

一、轉(zhuǎn)型期政府職能的轉(zhuǎn)變

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)性鄉(xiāng)村社會(huì)向工業(yè)性城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，從封閉半封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)型。社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，首要問(wèn)題就是必須先將市場(chǎng)逐漸培育起來(lái)，同時(shí)這也決定了中國(guó)的改革必然是一種漸進(jìn)的分階段推進(jìn)的改革模式。市場(chǎng)的培育是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。因此，中國(guó)未來(lái)改革的中心任務(wù)將是政府職能轉(zhuǎn)換。

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，政府的經(jīng)濟(jì)職能一般限于：(1)提供制度安排。包括對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，貨幣、度量衡、破產(chǎn)、專(zhuān)利、公司章程等標(biāo)準(zhǔn)的提供等等；(2)保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)周期總是上下波動(dòng)的，政府可以通過(guò)制定財(cái)政、貨幣、信貸、匯率、優(yōu)惠、制裁等政策措施、經(jīng)濟(jì)杠桿和法律手段，特別是采取“相機(jī)抉擇”的宏觀調(diào)節(jié)政策，適時(shí)改變市場(chǎng)運(yùn)行的變量和參數(shù)，減少波動(dòng)的幅度和頻率，同時(shí)通過(guò)制定發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，合理布局，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)總量平衡；(3)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。按照斯蒂利茨對(duì)市場(chǎng)的分析，市場(chǎng)失靈主要是由于壟斷、“搭便車(chē)”以及外部性因素而引起，相應(yīng)地，政府應(yīng)具備這些職能以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。第一，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)并不總是能夠維系自身健康合理的運(yùn)行，“企業(yè)抱怨政府干預(yù)過(guò)多”實(shí)際上是一個(gè)悖論，政府的行為包括制定證券交易法、合同法、公平交易與價(jià)格仲裁法、反壟斷法和消費(fèi)者保護(hù)措施，對(duì)維持和增進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)是必不可少的；第二，提供公共物品和服務(wù)，緩解“基礎(chǔ)瓶頸”。有些有益于社會(huì)整體的公共物品，對(duì)個(gè)人而言卻很難根據(jù)其使用的數(shù)量而付費(fèi)，從而出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象，因此決定了其供給幾乎不可能由市場(chǎng)上的私人廠商供給，這些物品包括國(guó)防、道路和橋梁、航行求援、防洪、清理下水道、交通管理系統(tǒng)以及其他基礎(chǔ)設(shè)施；第三，消除市場(chǎng)交易對(duì)第三方或周?chē)h(huán)境產(chǎn)生的消極的外在性或“溢出”效應(yīng)，使個(gè)人的邊際收益等于邊際成本，例如加強(qiáng)城市公共交通建設(shè)以減少私人汽車(chē)對(duì)空氣質(zhì)量和交通事故所產(chǎn)生的外在性，在政府嚴(yán)格管制的框架內(nèi)。進(jìn)行付費(fèi)的排污許可證等等。世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報(bào)告中把這些稱(chēng)為“每一個(gè)政府的核心使命”，并歸納為五項(xiàng)最基本的職能，即(1)確定法律基礎(chǔ)；(2)保持一個(gè)未被破壞的政策環(huán)境、包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；(3)投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施；(4)保護(hù)弱勢(shì)群體；(5)保護(hù)環(huán)境。這些職能并不是那些最小化政府的必然角色，而是保證市場(chǎng)運(yùn)行的必然選擇。

政府部門(mén)在事實(shí)上承擔(dān)和管理國(guó)有資產(chǎn)的情況下，要求政府部門(mén)一夜之間完全放棄對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的管理和控制，轉(zhuǎn)變到僅僅為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公共產(chǎn)品及服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。但問(wèn)題是，當(dāng)政府面臨各種問(wèn)題。承擔(dān)穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，致使政府不能完全以局外人的身份而置身于外，于是，政府又以種種理由和方式直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，于是在中國(guó)出現(xiàn)了令人難以置信的情形。一邊是國(guó)家義務(wù)教育因政府財(cái)政投入不足而造成適齡兒童由于家庭貧困而失學(xué)，寄希望于社會(huì)捐贈(zèng)的希望工程來(lái)解決落后地區(qū)貧困家庭兒童的義務(wù)教育，而另一方面，中央政府財(cái)政能夠拿出百億計(jì)的財(cái)政資金用于國(guó)有銀行沖抵壞賬；有些落后地區(qū)的政府一出手上千萬(wàn)的財(cái)政資金用于瀕臨困境的上市公司，這樣作僅僅是為了保住上市公司這個(gè)“殼”資源。政府在財(cái)政資金的使用上，過(guò)多地把資金用于經(jīng)濟(jì)用途，真正需要財(cái)政支出的公共服務(wù)和產(chǎn)品則由于財(cái)政投入的不足而短缺，投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金由于多種原因，又并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效率，在社會(huì)上造就了一批新貴，國(guó)有銀行壞賬這么厲害，憑什么銀行系統(tǒng)的人均收入水平在所有行業(yè)中是最高的?同時(shí)，義務(wù)教育在建國(guó)五十五年后，由于公共資金投入不足仍不能真正實(shí)施，而僅僅是名義上的。

1978年-2003年間我國(guó)政府財(cái)政支出按其職能分類(lèi)(經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會(huì)文教費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、行政管理費(fèi)、其他費(fèi))的支出占財(cái)政總支出百分比的變化結(jié)果表示，政府的經(jīng)濟(jì)職能支出逐漸降低，表現(xiàn)在政府財(cái)政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的比重從改革開(kāi)放時(shí)1978年的64％，下降到2003年的30％左右，但仍然是所有職能支出中比例最高的。政府承擔(dān)的社會(huì)職能逐漸得到加強(qiáng)，社會(huì)文教支出在上世紀(jì)80年代得到較快增長(zhǎng)，但進(jìn)入90年代后增長(zhǎng)緩慢，而在2002、2003年度首次出現(xiàn)增幅下降的趁勢(shì)。如何確保政府財(cái)政資金能夠更多地支付在政府所承擔(dān)的公共責(zé)任上，這是值得研究和思索的。

二、政府規(guī)模、政府范圍及約束條件

政府規(guī)模的一個(gè)主要決定因素就是它的范圍，即讓政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域。而政府規(guī)模擴(kuò)張已成為當(dāng)代世界各國(guó)行政發(fā)展的普遍趨勢(shì)。這里的政府規(guī)模既指政府職能與權(quán)力范圍，也指政府機(jī)構(gòu)與人員。所謂政府規(guī)模擴(kuò)張是指在政府職能與權(quán)力擴(kuò)張基礎(chǔ)之上的政府機(jī)構(gòu)與人員膨脹。衡量政府規(guī)模擴(kuò)張有兩個(gè)主要指標(biāo)：一是政府支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例。這里的政府支出主要包括政府消費(fèi)、政府投資及轉(zhuǎn)移支付。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府支出不斷增長(zhǎng)，現(xiàn)在美國(guó)政府的支出約占美國(guó)GDP的1／3強(qiáng)，而在1913年還不到GDP的10％；法國(guó)、德國(guó)、意大利則更高，僅公共部門(mén)支出就占了GDP的1／2強(qiáng)。在我國(guó)，政府支出占GDP的比例不斷下降，從1978年的31％下降到1995年的12％。對(duì)比中外政府支出比例，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)推行經(jīng)濟(jì)體制改革，收縮政府職能，從而減少政府直接投資并導(dǎo)致政府支出比例下降。

從1978年-2003年間我國(guó)政府財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)總值百分比的變化中我們可以看出中國(guó)財(cái)政支出占GDP的比重在1996年之前呈逐漸下降之勢(shì)，從1996年后才逐漸上升，到2003年達(dá)到21％。西方發(fā)達(dá)國(guó)家則因凱恩斯主義和福利主義的影響，導(dǎo)致政府支出猛增。另外，中外政府支出結(jié)構(gòu)差異明顯。西方國(guó)家政府轉(zhuǎn)移支出的比例很高，以美國(guó)為例，1996年僅社會(huì)保障開(kāi)支就占了政府支出的53％。我國(guó)的政府支出則主要用于政府消費(fèi)，僅支付公務(wù)員及事業(yè)單位人員工資就占了財(cái)政收入的60％。二是政府公務(wù)員占全國(guó)人口的比例。西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府公務(wù)員占人口比例較高，美、英、法、德、日分別為6.8％，7.8％，11.8％，6.9％和3.8％，現(xiàn)在美國(guó)每128名選民中就有一位民選官員，每十幾個(gè)人中就有一位政府文職工作人員。而我國(guó)政府工作人員占總?cè)丝诒壤齽t更高，1979年黨政干部約279萬(wàn)人，1989年為543萬(wàn)人，增加了264萬(wàn)人，增長(zhǎng)了近1倍；1995年則為1042萬(wàn)人，比1989年增加了499萬(wàn)人又增長(zhǎng)了近1倍。若加上事業(yè)單位人員共計(jì)3576萬(wàn)人，平均每30人中就有一位官員。中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占80％的國(guó)家，政府工作人員占全國(guó)人口比例事實(shí)上高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。

從1978年-2003年間我國(guó)政府常規(guī)費(fèi)用支出占國(guó)內(nèi)GDP百分比的變化中可以看出，中國(guó)政府財(cái)政支出規(guī)模在世界范圍內(nèi)應(yīng)該是偏低的，中國(guó)政府的常規(guī)費(fèi)用支出占國(guó)內(nèi)GDP的比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的比重，也低于較低中等收入國(guó)家的水平。

盡管中國(guó)政府常規(guī)費(fèi)用支出占GDP的比例在世界范圍內(nèi)并不占大，而且可以說(shuō)是偏低的，但中國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度之大，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響之大卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。在政府支出比率既定的情況下，政府干預(yù)程度的大小取決于政府支出的類(lèi)型，一般說(shuō)來(lái)，政府用于購(gòu)買(mǎi)物品和服務(wù)的支出越大，政府干預(yù)的程度越大，因?yàn)檎匦屡渲觅Y源的規(guī)模越大，政府用于轉(zhuǎn)移支付的支出越大，政府干預(yù)的程度越小。由于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力的缺乏，效率的低下。資源的大量浪費(fèi)等等不一而足。究其原因，政府對(duì)要素市場(chǎng)土地、人力、資本的控制，使得這些市場(chǎng)的資源配置中政府仍然起主導(dǎo)作用，而政府追求的是社會(huì)公共目標(biāo)，因而不可能去追求效益的最大化，所以，地方官員為政時(shí)，力求GDP增長(zhǎng)最大化、稅收最大化、本地就業(yè)最大化，造成市場(chǎng)資源的浪費(fèi)，地方保護(hù)主義下的市場(chǎng)分割及歧視，市場(chǎng)的分割抑制了競(jìng)爭(zhēng)和專(zhuān)業(yè)化分工，損害了市場(chǎng)的效率和科技的創(chuàng)新。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控通過(guò)對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的審批和干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，有悖于政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目的和手段。現(xiàn)政府更多地通過(guò)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其所希冀的宏觀目標(biāo)。政府能夠干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體行為，這表明，政府實(shí)際上仍擁有很大的資產(chǎn)處置、資金信貸和人事任命權(quán)，企業(yè)還沒(méi)有成為真正的具有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立的法人實(shí)體。因此。蘭微觀主體經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難時(shí)，自然而然政府也就成為事實(shí)上的責(zé)任人，最后，導(dǎo)致政府也完全無(wú)法承擔(dān)這么多、這么大的經(jīng)營(yíng)責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)。政府的責(zé)任少了。權(quán)力才會(huì)少，壓力才會(huì)小。減少政府責(zé)任，縮小政府的權(quán)力是關(guān)鍵措施之一。在法治國(guó)家，政府的行為受到法律的約束。在此條件下，政府如何成為有效政府，是能否建立一個(gè)好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要因素。

對(duì)政府權(quán)力的限制或職能的轉(zhuǎn)變，政府部門(mén)很難自主地進(jìn)行限制，只有來(lái)自其他權(quán)利的保障，通過(guò)其他權(quán)利的履行來(lái)對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行約束。如保障農(nóng)民的權(quán)益，解決三農(nóng)問(wèn)題，如果沒(méi)有農(nóng)民的自由遷徙，離開(kāi)農(nóng)村到城市打工謀生，最近出臺(tái)這么多的措施限制政府在對(duì)待農(nóng)民工的不公正的政策措施。社會(huì)每當(dāng)為一個(gè)人多提供一種自由選擇，社會(huì)就會(huì)增加一個(gè)需要自我負(fù)責(zé)的人，政府的責(zé)任邊際減少。通過(guò)法制保護(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)的自主決策的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，是對(duì)政府強(qiáng)權(quán)的限制。

三、結(jié)論

中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型為我們的經(jīng)濟(jì)建設(shè)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，政府與市場(chǎng)是兩個(gè)不同的權(quán)力機(jī)制，政府權(quán)力機(jī)制來(lái)自權(quán)威性和全民性，具有強(qiáng)制力，市場(chǎng)機(jī)制來(lái)自于市場(chǎng)參與主體的趨利要求，是自發(fā)性的，因此，政府與市場(chǎng)應(yīng)該在各自的領(lǐng)域里發(fā)揮作用，不能相互替代。政府對(duì)市場(chǎng)的替代會(huì)由于政府的強(qiáng)制力而造成壟斷和效率的損失，同樣的市場(chǎng)去替代政府，也會(huì)造成社會(huì)公平的缺失，損害社會(huì)福利。但市場(chǎng)機(jī)制的建立不可能完全自發(fā)地形成，還需要政府的主導(dǎo)和規(guī)范，市場(chǎng)機(jī)制在形成過(guò)程中，是市場(chǎng)主體相互之間博弈及利益的調(diào)整過(guò)程，政府主要職責(zé)是維持雙方博弈的規(guī)則公正而透明，而不能直接地干預(yù)，否則，政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)機(jī)制的培育永遠(yuǎn)都無(wú)法完成。市場(chǎng)機(jī)制的培育、形成和發(fā)揮作用，不僅能夠有效地替代政府原有的職責(zé)，使政府真正地履行其公共職能，同時(shí)，還能夠抑制政府的職能越位。

(作者單位：桂林工學(xué)院)