高校規章制度法治化思考

長久以來，高等學校[1]一直囿于“象牙塔”的藩籬之內，直到1998年“田永案”[2]的出現。隨著我國法治進程加快，高校學生權利意識增強，狀告母校的案件也逐年上升，引起社會廣泛關注和激烈討論。在這一系列案件中，大多以高校敗訴告終，法院判決高校敗訴的主要理由則是高校內部規定與法律法規相抵觸，從而暴露出現行高校管理規范中的諸多問題。鑒于此，筆者認為只有規范和完善高校管理規章制度，實現高校校規法治化，才能減少高校與其成員之間的法律糾紛，才能更好地推進依法治校。

一、高校規章制度的法律性質

高校規章制度是指高等學校依照法律授權、按照正當程序制定的用來明確師生員工的權利和義務的行為規范，以及按一定程序辦理學校事務的學校規范性文件的總稱。[3]高校相繼出臺名目眾多的規章制度，其中涉及學校管理的各個領域。面對如此之多的規章制度，首先我們必須承認它們是高校進行內部管理依據和準則，也是提高管理水平和運作效率的有效手段。同時，高校規章制度的“泛化”也引起廣大學者的普遍關注，其中校規性質成為學者們討論的焦點問題之一。我們知道，制度規范的性質在很大程度上是由制定規范的主體性質決定的，要研究校規的法律性質，首先應厘清我國高校的法律地位。

根據我國《高等教育法》第24條規定，“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的。”該法第30條規定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。”基于這一規定，我國高校被定位于事業單位，事業單位在法律上定性為“社會服務組織”。[4]高校作為獨立的法人，與不存在隸屬關系的行政機關、企業法人、非企業法人、社會團體及自然人擁有平等的民事主體地位。另一方面，根據我國《教育法》第28條第1款第4項規定，學校行使“對受教育者進行學籍管理，實施獎勵和處分”的權力。《高等教育法》第40條規定，“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”；第41條第1款第4項規定，高等學校的校長有權“對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”。《學位條例》第8條規定，“學士學位，由國務院授權的高等學校授予；碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。”從以上條文中，不難看出高校在招生、學籍管理、學位授予等方面得到法律的明確授權，行使這些法定權力時便具有行政主體資格，屬于法律授權組織。

基于以上兩個方面的考慮，筆者認為從權力來源出發“高校立法”具有以下兩種法律性質：一是行政行為。在得到法律明文授予行政職權的前提下，高校與其成員具有不平等的法律地位，作為法律授權的組織其實施行政管理活動的行為符合行政行為的基本特征。根據行政法的一般理論，行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為，在法律授權范圍內，“高校立法”行為運用行政權力，針對不特定的對象，并可反復適用，具有普遍性和持續性，屬于抽象行政行為，由此產生的規章制度具有典型的行政性。二是民事行為。除行使以上行政職權外，高校作為事業法人、民事主體，可以以自己名義行使權利、承擔義務，與其成員具有平等的法律地位，兩者之間通過合同關系來維系，其性質多屬于教育服務合同，而規范這類關系的規章制度自然成為其中的重要內容，可視為合同中的格式條款。從法學理論來看，此類規章制度反映了一定范圍內民眾的意愿和普遍遵從的規則，其性質近似于“民間法”。

二、高校規章制度合法性審定

我國現行的教育法律法規多為原則性規定，各個高校以從嚴治校的原則出發制定相應的管理制度，由于缺乏規范性和透明性，高校校規的合法性受到質疑，合法性審定問題由此出現。基于校規的兩種法律性質，筆者認為合法性審定的主體存在兩個層面：

一是行政機關。基于國家教育權，行政機關負有提供高等教育的義務，由于行政機關職權的擴大以及高等教育事業的日益龐大，單純由行政機關行使教育行政權并不現實，所以國家通過立法形式將部分教育行政權授予高等學校，在實踐過程中行政機關也會下放給高等學校某些職權。高等學校為行使這些行政職權而制定的執行性、實施性的規章制度，理應受到行政機關的監督。

二是司法機關。所謂“沒有救濟的權利不是真正的權利”，作為權利的最終救濟渠道——司法機關在高校規章制度的合法性審定方面承擔著重要的角色。“田永案”后，國內學者紛紛對司法審查高校管理行為展開了激烈討論，“司法介入與大學自治”成為爭論的焦點。一部分學者認為司法介入高校教育糾紛必然會侵犯高校的辦學自主權，影響和損害學術自由；另一部分學者則提出反對的主張，認為高校接受司法審查是不可回避的法律義務，有利于保護相對人的合法權益。

眾所周知，大學制度的根基在于大學自治和學術自由，但這一理念與我國延續千年的學術傳統有很大差別，扎根于中國文化的土壤并非短期能夠完成。在這一過程中，需要扶植和培育，以使其在中國文化的土壤中健康成長，司法介入便是一條有效途徑。當然，司法介入應是有限的，才能給大學自治和學術自由提供足夠的發展空間。筆者認為，對于高校規范隸屬型法律關系的規章制度，司法介入限于高校對行政權力的運用，以保障相對人基本權利為必要。而高校行使學術權力，是基于高校的專業性和學術性，這一權力應避免受到不當干涉。

三、高校規章制度法治化途徑

依法治國的前提是有法可依，同樣依法治校的前提是有規章制度可依。鑒于規章制度在依法治校過程中的地位和作用，規章制度法治化也隨之提到議事日程上來。

首先，認真認識和對待權力（權利）是規章制度法治化的前提。長期以來，受學術傳統的影響，學校和學生被認為處于不平等地位，所以在設計規章制度時側重于管理和規范，而對相對人權利保護和救濟方面較為薄弱，才會出現侵犯相對人受教育權、人格權、財產權等權利的情形。一方面，高校管理者應該認真和對待權力（權利），在高校管理過程中可以行使哪些權力，應該尊重和保護哪些權利，將學生的發展、成長放在首位，并清醒地認識到從嚴治校不能以犧牲其成員權利為代價。另一方面，相對人也應該認真認識和對待權利（權力）。從法律上講，權利人有權要求他人為或者不為，就對他人而言實際上也是一種權力。相對人應提高自身素質，樹立權利意識，抵制不當的權力侵犯，以法律途徑維護自身合法權益。

其次，應重視高校章程的制定。章程作為設立高等學校的必備條件，當然是高等學校的立校之本。我國《教育法》規定，學校“按照章程自主管理”；《高等教育法》對章程的內容作出詳細規定。可以說，高等學校的章程是高校自治、自主辦學的基礎，是高等學校辦學最根本的規范性文件，其內容是對高等學校最根本問題的原則性規定，同時也是規章制度制定的直接依據。在西方，高等學校大多有自己的章程，而由于發展歷史的差異，我國高等教育則存在章程的缺失。學者們在研究創建世界一流大學問題中，發現“世界一流大學都有自己的‘大學章程’，具有高度的權威性和嚴肅性，并以章程為基礎制定有各種規范，具有規范管理和依法治校的良好氛圍。”[5]由此可見，高校章程是實現規章制度法治化的基礎，離開了章程，規章制度便是無源之水、無本之木。因此，依法制定高校章程乃是我國高等學校發展的首要任務。

就具體路徑而言，高校規章制度法治化需經歷清理——制定——執行——完善四個步驟。

第一步，應該先清理已經存在的規章制度。目前，高校中存在的一個共同問題是規章制度越來越多、越來越細，形式上和內容上均有與國家法律法規以及相對人的實際要求不相符的情況。在這些規章制度中，有的是沒有隨著法律“與時俱進”，有的是超越“立法權”，有的是相互沖突等等。為保證規章制度的統一性和繼承性，應該定期清理和審核已存在的規章制度。筆者認為，高校應設立專門處理日常法律事務的機構，負責相關規章制度的清理和審核，真正將這項工作落到實處。

第二步，制定規章制度存在實體和程序兩個層面的問題。首先，實體上。制定規章制度時應該嚴格遵循《立法法》及相關法律法規的規定，遵循法律保留原則和法律優先原則。例如《行政處罰法》規定，只有規章以上的規范性文件才能設定罰款處罰，其他規范性文件無權設定，而實際高校制定的規章制度中多多少少存在處罰權的濫用。高校在制定此類規章特別是《學生違紀處分辦法》時，應特別注意這一問題。此外，法律對關系相對人基本權利的事項存在一定立法空白，致使高校權力空間較大，國家立法機關在修改相關法律時應有所偏重，明確學術權力與行政權力的界限，同時明確對高校授權的內容和范圍，從源頭上規范高校權力。

其次，程序上。制定規章制度時應遵循正當程序原則，即要求在制定過程中公開、公平、公正。不僅制定結果要公開，制定過程同樣要公開，特別是與相對人權利緊密相關的那些規章，制定時應征求相對人的意見，綜合考慮各方面因素，以使規章制度透明、科學、合理、具操作性。此外，還應建立重要規章上報制度，便于上級行政主管部門的審查和監督。

第三步，執行環節最能體現規章制度的有效性，否則規章制度形同虛設。執行力是否到位不僅反映一個學校的整體素質，同時也反映著領導者的角色定位。首先，規章制度應在全校范圍內公布，讓相對人了解學校的規章制度，且要建立規章制度培訓機制，通過該機制加強宣傳力度。在執行過程中，筆者認為正當程序和程序公正尤為重要。在民主、法治不健全的情況下，高校領導者不應急于去達成規章制度的目的，而應以正當的程序去達成規章制度的目的，包括相關管理部門的調查、學生的辯解和申訴、對學生的處分等程序均應做到公開、公平、公正，這樣才能避免行為的隨意性。

第四步，對于那些在執行中發現問題的規章制度及時加以完善。規章制度在執行過程中可以充分檢驗其是否具有合理性，是否具有可操作性，是否能夠達到“立法”目的。當“立法者”發現已制定的規章制度存在不合理、缺乏操作性或者有違“立法”初衷等問題時，應該進行修改和完善工作。然而，修改規章制度的程序不容忽視，同樣應該遵守規章制定的程序，否則會動搖其嚴肅性。

注釋：

[1]本文指公辦高校。

[2]“田永案”雖不是法院受理的第一起以學校為被告的教育行政案件，但標志著我國將高等教育領域內的糾紛納入到行政訴訟的調整范圍中來，具有里程碑意義。

[3]王利民、劉丹華、王戎：《重視依法治校 提高治教水平》，《法學》2001年第8期。

[4]國務院《事業單位登記管理暫行條例》第2條規定：“本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”

[5]蔡克勇：《創建世界一流大學需要什么樣的辦學理念？》，《中國教育報》2004年1月2日第4版。