改革和完善黨內選舉制度應從縣級實現突破

作者簡介：蘇青場（1975- ），男，回族，河南睢縣人，中共寧波市委黨校黨建教研室教師、碩士，主要研究方向為執政黨建設理論與實踐。

摘 要：鑒于中國的特殊國情和縣級黨組織在整個黨的組織體系中所具有的特殊地位和作用，黨內選舉制度的改革和完善應考慮從縣級實現突破。為此，應以推進黨內民主為價值取向，以基層黨內選舉的試點經驗為實踐基礎，以理順黨內權力授受關系為關鍵環節，改革和完善黨內選舉制度，推進黨內民主的進程。

關鍵詞：中國共產黨；黨內民主；選舉制度；改革；縣級

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）04-0017-03

黨內選舉制度是體現黨內民主的一項根本性制度。選舉制度的完善程度，是黨內民主發展水平的重要標志。黨的十六大以后，中央在推動黨內選舉制度改革方面做出了重要部署；在近期進行的四級黨委換屆中，又推出了一系列旨在進一步推進黨內民主的重要舉措。這說明，黨內選舉制度的改革和完善正進入破題階段，而為此項改革選擇一個切實可行的突破口，已是當務之急。

一

筆者認為，從中國特殊的國情出發，對于改革和完善黨內選舉制度這一重大的系統工程來說，選擇縣級這個層面作為突破口和切入點，應是切實可行的。理由有以下四點：

第一，由中國的基本國情所決定。古人講：“郡縣治，天下安”，這是古代治國理政者執政的經驗總結。縱觀我國的歷史，縣級建制源遠流長，盡管朝代更迭，歷史起伏，但縣在中國一直是最穩定、變動最小的次省級行政建制。進一步說，它是沒有被改變過的最低層次的國家組織，是中國政府的基礎。歷史經驗表明，縣級政治是現代政治的基礎，它不僅是整個制度穩定存在的基礎構件，也是體制改革的突破口。以縣為基礎的制度創新，往往具有系統性和規模效應，無論是向上還是向下，都會產生更大范圍的輻射功能。我們黨所領導的改革，經常是從縣級實現突破的。

第二，縣級黨組織在中國共產黨組織體系中具有特殊的地位和作用。縣級黨組織相對于中央來說是最低一級的地方組織，相對于鄉鎮基層來說又是一級領導機關，黨章已經明確地點明了縣級組織的這一特殊地位。關于縣級黨組織的重要性，鄧小平同志曾從縣委和縣委書記的功能和地位進行了論述。他說：“特別要抓好縣委一級，建立一個強有力的縣委可是重要啊！”^［1］他又強調，縣委書記當好了，到地委、省委工作就比較容易，比較順手。縣級黨組織不僅是黨中央政策的落實者和執行者，而且是基層黨組織的表率，基層黨組織貫徹執行黨的路線、方針、政策，通常是按照縣委的思路和要求來落實的。因此，無論從上往下看，還是從下往上看，縣級黨組織都是非常重要的一個層次。

第三，縣級黨內選舉制度是整個黨內選舉制度的一個縮影。比如，縣級黨代表的產生，縣級全委會的產生，縣級常委會的產生等等，它所依據的原則、方式和程序，與市級、省級乃至中央，都有許多共性的地方。也就是說，把改革黨內選舉制度的突破口和切入點放在縣級，其意義并不只在“縣”這個層面，它的進展必將對整個黨內選舉制度的改革和完善產生深遠影響。

第四，從改革的有效性和安全性角度來看，把黨內選舉制度改革的突破口放在縣級更具有現實性和可操作性，也符合中國漸進式改革的原則，因而更具有實踐價值。中國改革開放的總設計師鄧小平早就強調，中國的改革要在黨的領導下穩步推進。實際上，中國自1978年以來的改革始終走的是漸進式改革的道路，經濟體制的改革是如此，政治體制的改革更是如此。黨的十六大提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”^［2］這說明，黨的代表大會常任制的改革試點，走的仍然是漸進式改革的道路。顯然，以縣級為突破口推進黨內選舉制度的改革和完善，進而推動黨內民主的進程，也符合漸進式改革的原則。反之，如果把突破口上移到省市兩級，則會使改革在起步階段面臨更復雜、困難的局面，并可能引發一些不穩定因素，這顯然將使改革的可行性大打折扣。再設想，如果將改革的突破口下移至鄉鎮一級，則又將因其經驗缺乏代表性和普遍推廣的價值而失去作為突破口的意義。況且，當前基層黨內選舉的實踐已經呈現出向上累積轉移的趨勢，形成了盡快在縣一級實施改革的壓力，使這一選擇成為大勢所趨。

二

從目前的實際情況來看，在實行黨的代表大會常任制試點的地方，縣級黨內選舉制度的改革已取得了一些新的視野和思路。比如，在全國有代表性的試點：浙江省臺州市椒江區、湖北省羅田縣和宜都市、四川省雅安市、深圳市寶安區，以及四川省成都市新都區的政改實踐，在黨內選舉制度的改革上都出現了一些新的亮點和突破。其主要表現：

一是推行黨代表的直選。2002年12月，四川省雅安市雨城區和滎經縣最早開始直選黨代表；2003年3月，湖北省宜都市、羅田縣緊隨其后；2004年11月，浙江省臺州市路橋區也實施了黨代表直選。三地的做法大致包括：報名（提名）——資格審查——推選（預選）——公示——審查——演講——選舉——公告等八項程序。從改革的實際效果來看，比較一致的意見認為：直選黨代表是擴大黨內民主的一項重要舉措，是改革和完善黨內選舉制度的一項嘗試，是實行黨代表大會常任制的一個起點。它突破了以往黨內選舉大多采取的間接選舉的方式，有助于擴大黨內民主，更真實地反映黨員的意愿；有助于增強黨代表的榮譽感和責任感；有助于激活廣大黨員參與黨內民主建設的熱情。

二是突破了現有黨內選舉條例的某些具體規定，綜合起來主要有三條：其一，改變了提名方式。按照《中國共產黨地方組織選舉工作條例》的規定，黨代表的產生“采用自下而上的方式提名，經過充分醞釀協商，根據多數黨組織或多數黨員的意見提出代表候選人初步人選”。這一原則性的規定，在實踐中演變成了黨組織提名——征求黨員意見——確定初步候選人。試點單位一改這一做法，采用黨員自愿報名、組織提名、黨員聯名提名等方式，以黨員自愿報名為主。^［3］其二，擴大了差額比例。上述條例還規定：“黨的地方各級代表大會代表候選人的差額比例，不少于20%。”而試點單位的規定是：代表候選人數應多于應選人數20%（椒江區）；湖北試點單位規定：預備人選按照40%或50%的差額比例確定，正式人選按不低于30%的差額比例確定。其三，引入了競爭機制。借鑒國外選舉所遵循的競爭機制，各試點單位都要求所有候選人登臺發表競選演講，介紹個人的基本情況和打算。

三是創造了鄉鎮黨委書記的直選模式，為健全縣級黨內選舉制度提供了借鑒。比如，在湖北省鄉鎮黨委書記的直接選舉中，有“兩推一選”的楊集模式和“兩票推選”的咸安模式；四川省鄉鎮黨委書記直接選舉的試點工作，主要是按照“公推直選”的新都模式進行的。從改革的實踐來看，這三種模式都突破了黨委書記在黨委會上選舉產生的規定，程度不同地體現了普通黨員的民主權利和意志，有利于解決干部任用中的腐敗問題。

有學者認為，上述黨內選舉制度改革的試點，實際上已經觸及到了政治體制改革的核心。“原因在于，這類探索的共同特點，都是要解決掌權者的權力來源問題，這正是黨內民主的關鍵”^［4］。縣級黨內選舉制度的改革實踐，將會對我國政治體制的核心部分產生重要的示范作用和擴散效應。

三

思路決定出路。進一步推進縣級黨內選舉制度的改革，必須有正確的思路。為此，筆者提出以下三條以作拋磚引玉：

第一，以激活黨內民主作為縣級黨內選舉制度改革的基本價值取向。黨內民主最本質的內涵，在于黨組織的全體黨員或他們的代表通過選舉方式產生黨的委員會及其常務委員會，集體決定黨的各項重大事務。列寧指出，黨內的一切事務由一律平等的全體黨員直接或通過代表來處理；并且，黨的所有負責人員、所有領導人員、所有機構都是選舉出來的，必須向黨員報告工作，并可以撤換。列寧的這一思想既點明了黨內民主的本質特征，也說明了黨內選舉與黨內民主的相互關系，即黨內選舉是黨內民主的基石。我們積極推進黨內選舉制度的改革和完善，其基本的價值取向就是為了激活并全面推進黨內民主的發展。

第二，以基層黨內選舉的經驗作為縣級黨內選舉制度改革的實踐基礎。縣級黨內選舉制度的改革，需要穩步推進，不能操之過急。當前，各地基層黨內民主選舉的試點，為縣級黨內選舉制度的改革提供了鮮活的經驗。按照黨的十六大和十六屆四中全會精神，我們正在黨的各級組織中認真貫徹《中國共產黨黨員權利保障條例》，逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務；通過營造黨內不同意見平等討論的環境，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話，不斷推進黨內民主的發展。與此同時，鄉鎮一級黨委直接選舉的試點正在迅速擴大，極大地推動了基層黨組織選舉制度的改革和完善，使群眾公認原則得到進一步確立和貫徹。這場試驗的更大作用，在于培養了基層黨員和群眾的民主習慣，營造了基層的民主氛圍，必將推動全黨的民主化進程進入健康有序發展的嶄新局面。

第三，以理順黨內權力授受關系作為縣級黨內選舉制度改革的關鍵。從理論上說，選舉既是對掌權者的選擇，又是對掌權者的制約。然而在現實生活中，卻常常出現選舉人制約不了掌權人的悖論，因此，理順權力的授受關系是黨內選舉制度改革所要解決的關鍵問題。在縣級黨的組織體系運行中，主要有四個層次：黨員、黨代會、全委會、常委會。在這四個層次中，權力運行的閉合體系應該是這樣的：一方面，黨員通過黨員大會或代表大會把自己的權力委托給黨代表，黨代表通過黨的代表大會把自己的權力委托給全委會，全委會又把自己的權力委托給常委會；另一方面，常委會向黨的代表大會負責并接受全委會的監督，全委會向黨的代表大會負責并接受他們的監督，黨代表向所在選區的黨員和群眾負責并接受他們的監督。可以說，形成這樣一個黨內權力運行的閉合體系，是健全縣級黨內選舉制度的關鍵。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中指出，要“重視縣（市）黨政領導班子建設。減少地方黨委副書記職數，實行常委分工負責，充分發揮集體領導作用。逐步加大黨委、人大、政府、政協之間的干部交流。修訂地方黨委工作條例，制定黨組工作條例”，這就為理順黨內權力授受關系、加強權力制約做出了具體部署。可以預期，隨著這些部署的漸次展開，黨內選舉制度的改革和完善必將進入迅速推進的新階段。

當然，進一步推進縣級黨內選舉制度的改革，除了總結基本經驗和提出基本思路以外，還必須有完備的具體制度建設做支撐。比如，要改革和完善候選人的提名和介紹制度，完善縣級黨內選舉的競爭機制，堅持和完善票決制度，健全和完善黨代表大會制度，以及建立健全與黨內選舉制度相配套的一系列其他制度，等等。

參考文獻：

［1］鄧小平 鄧小平文選：第2卷［M］．北京：人民出版社，1994：36．

［2］中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編［G］ 北京：人民出版社，2002：50 

［3］北京市黨建研究基地課題組．市、縣黨代會常任制試點分析［N］．學習時報，2006-02-20（5）．

［4］王長江．中國政治文明視野下的黨的執政能力建設［M］．上海：上海人民出版社，2005：255．

責任編輯：王清明