發(fā)揮復(fù)議優(yōu)勢 促進(jìn)社會和諧

摘 要：行政復(fù)議對于解決行政糾紛、促進(jìn)社會和諧具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢。然而現(xiàn)實(shí)中，行政復(fù)議受關(guān)注的程度以及制度能量的釋放卻明顯不足。充分認(rèn)識、積極完善、進(jìn)而有效地發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政糾紛中的作用與優(yōu)勢，對于構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議;化解糾紛;優(yōu)勢;和諧

中圖分類號：Ｄ922．1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）04-0047-03

作者簡介：余紅（1956- ），女，安徽安慶人，中共江蘇省委黨校法政教研部副教授，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

作為我國解決行政糾紛最主要的法律途徑之一——行政復(fù)議制度受關(guān)注的程度以及制度能量的釋放卻明顯不足。充分認(rèn)識、積極完善、進(jìn)而有效地發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政糾紛中的作用與優(yōu)勢，是建設(shè)和諧社會的迫切需要。

與其他解決行政糾紛、實(shí)行行政救濟(jì)的法律制度相比，行政復(fù)議具有自身的特點(diǎn)與優(yōu)勢。這是行政復(fù)議能夠獨(dú)立存在的客觀基礎(chǔ)，也是該制度為當(dāng)今世界諸多國家所采納的重要原因。這些特點(diǎn)與優(yōu)勢，對于當(dāng)代中國化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，極具現(xiàn)實(shí)意義。

隨著我國法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府依法行政需要嚴(yán)格監(jiān)督與保障，群眾合法權(quán)益需要有效維護(hù)與滿足，改革發(fā)展過程中大量矛盾爭議需要及時(shí)解決與調(diào)和，社會主義和諧社會建設(shè)迫切需要建立和完善化解糾紛的長效機(jī)制。在此大背景下，行政復(fù)議制度作為把行政糾紛依法化解在初發(fā)階段、化解在基層、化解在行政管理關(guān)系內(nèi)部，防止行政糾紛擴(kuò)大和激化，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧，推動社會發(fā)展的一項(xiàng)重要制度和主要渠道，理應(yīng)也必將發(fā)揮更大的作用，承載起更為重要的社會功能與責(zé)任。

近些年，行政爭議多發(fā)已是不爭的事實(shí)。由于現(xiàn)代行政的觸角已伸向社會生活的各個(gè)方面，由于改革中利益調(diào)整引發(fā)的矛盾，由于公民民主意識增強(qiáng)，各利益群體都更傾向于意見表達(dá)而不是簡單地服從行政指令，也由于公民法律意識增長，對行政違法行為不再逆來順受，公民、法人和其他組織與具有國家行政權(quán)的機(jī)關(guān)和組織之間發(fā)生行政糾紛，正變得頻繁而又平常。這種情況下，旨在防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椤⒈Ｗo(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的行政復(fù)議制度，理應(yīng)大顯身手，大有作為，可實(shí)際情況卻多少有些“冷”。

我國行政復(fù)議案件在2001年首次突破八萬件大關(guān)，此后曾一度走低。近兩年，行政復(fù)議案件雖逐年上升，但情況仍然不夠理想。首先，我國行政復(fù)議總量偏少。2005年全國各省區(qū)市和國務(wù)院部門共計(jì)收到行政復(fù)議申請90624件（受理數(shù)要低得多），較上年增長10 74%。盡管增幅顯著，但相對于眾多的行政主體，海量的執(zhí)法行為，難以計(jì)數(shù)的行政爭議，依然形不成比例。如果我們再與國外情況作點(diǎn)比較，感覺就更加強(qiáng)烈。英國的行政裁判所每年大約要處理一百萬件案件。2000年，經(jīng)裁判所裁決的僅僅社會保障方面的上訴案件就高達(dá)151290件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我國年復(fù)議案件總量，而我國的人口是英國的二十余倍！在美國，向法院提出對行政行為司法審查的請求，必須“窮盡行政救濟(jì)”，也就是說，大量行政爭議是在行政系統(tǒng)內(nèi)解決的。其次，行政復(fù)議在各地發(fā)展極不平衡。一方面，各地復(fù)議總量與增長幅度存在巨大落差。如廣東省2005年行政復(fù)議申請數(shù)是6479件，較上年增長15 3%，而同期吉林省行政復(fù)議申請數(shù)僅1690件，較上年減少30 14%；另一方面，行政復(fù)議在某些地區(qū)和部門倍受冷遇。例如，湖南省2003年有11個(gè)縣（市、區(qū)）沒有受理一起行政復(fù)議案件；2004年又有19個(gè)縣（市、區(qū)）沒有受理一起行政復(fù)議案件。再者，解決行政糾紛的途徑常常游離于行政復(fù)議之外。我國有70%未經(jīng)過行政復(fù)議的行政糾紛直接進(jìn)入了行政訴訟。我國信訪量居高不下，2005年全國省、市、縣三級黨政信訪部門共交辦信訪事項(xiàng)91 7萬件。這都反映出行政相對人在選擇解決行政糾紛途徑時(shí)對復(fù)議制度的不了解、欠信任或者遭遇障礙。

行政復(fù)議的作用與優(yōu)勢在我國遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮，究其原因，主要在于我國復(fù)議制度本身不完善以及制度的運(yùn)行環(huán)境欠優(yōu)。

就制度缺陷而言，行政復(fù)議面對的最為基本的問題，是要能夠公正地裁判行政爭議。而支持公正有兩大支柱，一是主持者的超脫性，二是程序上的嚴(yán)密性，我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度恰恰在這兩大支柱上存在某種先天不足。首先是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。我國行政復(fù)議管轄遵循“上一級復(fù)議”原則，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議被申請人是行政上下級關(guān)系；而直接履行行政復(fù)議職能的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，則是從屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的具體工作部門。這種隸屬關(guān)系使復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員很難堅(jiān)持超脫與中立的立場，一旦行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要考慮行政系統(tǒng)的利益而復(fù)議機(jī)構(gòu)不得不貫徹上級意圖時(shí)，正義的天平就會發(fā)生傾斜。其次是行政復(fù)議程序較為粗陋。例如，書面審查原則如何增加透明度，保障當(dāng)事人知情權(quán)、申辯權(quán)；舉證責(zé)任與證據(jù)規(guī)則應(yīng)該有怎樣具體的規(guī)定；合理性審查、規(guī)范性文件審查按什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行……過于原則的復(fù)議程序規(guī)定，不僅實(shí)踐中缺乏可操作性，更對復(fù)議結(jié)果的公正性構(gòu)成威脅。試想，行政機(jī)關(guān)“自己做自己的法官”，又缺乏嚴(yán)格法律程序的約束，行政復(fù)議在人們心目中的公信力豈能不大打折扣？尋求權(quán)利救濟(jì)的相對人畢竟誰也不愿以付出公正為代價(jià)，來換取解決問題的迅速、便捷和經(jīng)濟(jì)，這樣，行政復(fù)議徒有再多優(yōu)勢也會少了發(fā)揮的空間。

制度運(yùn)行環(huán)境欠優(yōu)也在很大程度上抑制了行政復(fù)議作用與優(yōu)勢的發(fā)揮。首先是觀念障礙。在一個(gè)人治傳統(tǒng)幾千年，法治根基尚在培育的國度里，普通百姓不到萬不得已，很難突破觀念障礙并不懼現(xiàn)實(shí)障礙（而意識是對存在的反映），以“民告官”的方式走上法律維權(quán)道路。其次是認(rèn)知局限。行政主體對行政復(fù)議的認(rèn)識不到位，偏重于從層級監(jiān)督角度體認(rèn)它。一種較為普遍的心態(tài)是怕成為行政復(fù)議被申請人，認(rèn)為被提起復(fù)議意味著工作中有了麻煩、出了問題，怕被上級追究。至于行政復(fù)議對化解糾紛、促進(jìn)社會和諧的積極意義，則理解很不深刻。而行政相對人對行政復(fù)議更是知之不深，由于政府法治宣傳不到位，許多人對行政復(fù)議的功能、程序以及便捷、高效、專業(yè)、經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢不甚了了，何以選擇復(fù)議維權(quán)？再次是素質(zhì)欠缺。現(xiàn)階段我國相當(dāng)一部分行政爭議是因執(zhí)法者或相對人素質(zhì)不高、明顯違法引發(fā)的，實(shí)屬低層次糾紛。同時(shí)，受社會公共管理水平和當(dāng)事人素質(zhì)制約，我國專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的行政爭議比例尚小，對發(fā)揮行政復(fù)議專業(yè)性優(yōu)勢的需求不夠迫切。這種情況下，業(yè)務(wù)素質(zhì)堪憂的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和復(fù)議人員（尤其是基層，復(fù)議機(jī)構(gòu)一身多任，復(fù)議人員既無專業(yè)技術(shù)要求亦無法律素質(zhì)要求）目前雖能應(yīng)付日常復(fù)議工作，卻對行政復(fù)議的公信力產(chǎn)生不良影響，并成為制約復(fù)議上水平、顯優(yōu)勢的瓶頸。最后是干涉過多。黨行使公權(quán)力行為如何納入法治軌道的問題目前尚未完全解決。強(qiáng)大的行政權(quán)力如何有效約束，行政司法的獨(dú)立性如何實(shí)現(xiàn)，都是正在解決遠(yuǎn)未完全解決的問題。那么，行政復(fù)議在化解行政糾紛中的作用及優(yōu)勢又憑什么來保障呢？

黨的十一屆六中全會認(rèn)為：目前我國社會總體上是和諧的，但也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題……我們要更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，不斷促進(jìn)社會和諧。面對行政爭議多發(fā)的客觀現(xiàn)實(shí)，出于化解行政糾紛、促進(jìn)社會和諧的實(shí)際需要，我們應(yīng)當(dāng)努力克服各種障礙，不斷完善行政復(fù)議制度，優(yōu)化制度運(yùn)行環(huán)境，使行政復(fù)議的優(yōu)勢與作用得以充分發(fā)揮。在這方面，政府的積極作為尤其關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以一種全新的、積極的態(tài)度對待行政復(fù)議，全面理解復(fù)議功能與優(yōu)勢，善于運(yùn)用這一有效化解行政糾紛的制度工具，而不限于被動地接受監(jiān)督與糾錯，并且在以下方面付出更多的努力：

一是宣傳普及工作。行政復(fù)議不能由行政機(jī)關(guān)主動為之，必須由行政相對人申請才能啟動，因此，公眾對行政復(fù)議的了解，是該項(xiàng)法律制度得以運(yùn)行的前提。政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)加大對行政復(fù)議法的宣傳普及力度，而不只是在作出行政處罰等行政行為時(shí)簡單告知相對人有要求復(fù)議的權(quán)利。“五五”普法重點(diǎn)在農(nóng)村，越是經(jīng)濟(jì)文化不發(fā)達(dá)地區(qū)的人們，對行政復(fù)議制度越陌生，因而特別要在農(nóng)村宣傳好這部法。通過扎實(shí)有效的宣傳普及，使公眾真正知曉行政復(fù)議制度的存在及其作用和優(yōu)勢所在，從而在需要解決行政糾紛時(shí)，能夠立刻想到行政復(fù)議并有能力作出明智選擇。舍此，充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政糾紛中的作用只能是紙上談兵。

二是行政復(fù)議能力。如果說公眾了解是行政復(fù)議制度運(yùn)行的前提，那么公眾信賴則是行政復(fù)議制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)，提高行政復(fù)議質(zhì)量，展現(xiàn)行政復(fù)議效果，取信于民，使越來越多的人愿意以行政復(fù)議作為解決行政爭議的首選。為此，要提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員素質(zhì)，完善行政復(fù)議工作制度；要積極受理行政復(fù)議案件，不能因案件棘手而將合法的行政復(fù)議申請拒之門外；要把握大局，及時(shí)公正地處理社會影響較大的復(fù)議案件，力求定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了；要積極探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措，諸如行政復(fù)議簡易程序、適用聽證的條件與程序、調(diào)解在行政復(fù)議中的適用、行政復(fù)議程序的細(xì)化與規(guī)范等；行政復(fù)議條例應(yīng)盡快出臺，將行政復(fù)議理論與實(shí)務(wù)中的成熟成果盡可能吸納。這些努力將在一定程度上彌補(bǔ)我國行政復(fù)議的制度缺陷，優(yōu)化行政復(fù)議的運(yùn)行環(huán)境，增強(qiáng)行政復(fù)議制度對民眾的親和力。

三是行政復(fù)議隊(duì)伍。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員必須保持相對獨(dú)立和超脫，必須不受干涉地、非常專業(yè)地開展工作。這需要政府大力加強(qiáng)行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)，當(dāng)然也有賴于整個(gè)國家法治環(huán)境的改善。一方面，政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)地設(shè)置行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。目前，鑒于行政復(fù)議案件正金字塔分布和行政復(fù)議力量倒金字塔結(jié)構(gòu)之間的矛盾，以及縣市兩級行政復(fù)議力量薄弱且分散的狀況，加強(qiáng)縣市行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)、特別是加強(qiáng)政府法制辦復(fù)議力量，頗具針對性。但是以下問題不得不考慮：其一，不應(yīng)在行政復(fù)議力量集聚上搞一刀切，政府部門（市以上）設(shè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，有利于行政復(fù)議專業(yè)性、技術(shù)性特點(diǎn)與優(yōu)勢的發(fā)揮，有利于用內(nèi)行裁判來保證公正，還可能在此基礎(chǔ)上逐步發(fā)育出某些專業(yè)性較強(qiáng)的獨(dú)立的行政裁判機(jī)構(gòu)，促進(jìn)行政復(fù)議制度改革。其二，我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性差，徹底重構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)，是否可以考慮借鑒美國的行政法官制度，以行政復(fù)議工作人員的獨(dú)立性來保證復(fù)議機(jī)構(gòu)工作成果的獨(dú)立品格。另一方面，政府必須建立行政復(fù)議人員資格制度，大力培養(yǎng)和選拔任用既懂法律又懂部門行政的復(fù)合型人材，從根本上解決復(fù)議人員素質(zhì)不高的問題，堅(jiān)決杜絕法盲斷案，外行裁判。

四是責(zé)任追究機(jī)制。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求：完善行政復(fù)議責(zé)任追究制度。我國《行政復(fù)議法》“法律責(zé)任”一章中，對依法應(yīng)當(dāng)受理而不受理行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)撤銷、變更或者確認(rèn)具體行政行為違法而不撤銷、變更或者確認(rèn)具體行政行為違法，不在法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定以及違反行政復(fù)議法其他規(guī)定的，已經(jīng)明確規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。現(xiàn)在的問題是，法律責(zé)任追究如何啟動，程序怎樣，責(zé)任細(xì)化、救濟(jì)途徑等都有待完善。政府應(yīng)當(dāng)盡快將責(zé)任追究機(jī)制真正運(yùn)行起來，確保行政復(fù)議化解行政糾紛、促進(jìn)社會和諧的作用得以有效發(fā)揮。

責(zé)任編輯：錢國華