論周恩來民主執政思想與實踐

摘 要：正確處理執政與專政的關系，堅持共產黨執政與人民民主專政的統一；正確處理執政與行政的關系，堅持黨的執政與政府行政的統一；正確處理執政與參政的關系，堅持共產黨執政與民主黨派參政的統一；正確處理黨內民主與人民民主的關系，堅持黨內民主與人民民主的統一，是周恩來民主執政思想與實踐的精髓。

關鍵詞：周恩來；民主執政；思想與實踐

中圖分類號：D641 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）04-0057-04



作者簡介：卓曉寧（1956- ），江蘇南京人，中共淮安市委黨校副校長，副研究員，主要研究方向為政治學理論。

周恩來是中國共產黨最早具有執政意識的領導人之一。早在1954年，他就指出：“我們的黨已經是勝利的黨、執政的黨”，認識到黨執政后“權力是相當集中相當大的”，深刻思考和努力探索“怎樣執政”問題。民主執政，就是他長期堅持和努力實踐的一個重大問題。

周恩來民主執政思想與實踐，主要有如下四個方面：

1．正確處理執政與專政的關系，堅持共產黨執政與人民民主專政的統一

中國共產黨成為執政黨后，建立了人民民主專政的國家政權。能不能正確處理執政與專政的關系，就成為中國共產黨解決“怎樣執政”問題的首要之舉。周恩來能正確處理執政與專政的關系，堅持共產黨執政與人民民主專政的統一。

1950年9月30日，在中國人民政治協商會議全國委員會為建國一周年舉行的慶祝大會上的報告中，周恩來就指出：“人民民主專政包括對人民的民主和對反動派的專政兩個方面。對人民的民主需要繼續擴大，而對反動派的專政則需要繼續加強。”

1956年7月21日，在中共上海市第一次代表會上的講話中，周恩來又強調指出：“我們的國家政權是人民民主專政。”“人民民主專政有民主和專政兩個方面?！豹?/p>

作為剛剛執掌政權的中國共產黨來說，周恩來從中國當時的情況出發，既正確地處理了執政和專政的關系，又正確地處理了民主和專政的關系。中國共產黨在剛剛奪取政權的時候，鞏固政權是首要的。因此，在專政與民主的關系上，周恩來堅持把專政放在首位。他說，革命勝利后，專政問題首先是肅清反革命的問題。我們在農村中進行了清匪反霸斗爭，然后在全國城鄉開展了鎮壓反革命運動，清除五種反革命分子。國內形勢的變化，使反革命分子的活動余地越來越小了，也就是說專政的威力把反革命打垮了。1956年后，我們的國家政權得到了鞏固，周恩來又及時指出，“專政要繼續，民主要擴大”，把民主問題放在了首位，他說“專政的權力雖然是建立在民主的基礎之上的，但這個權力是相當集中相當大的，如果處理不好，就容易忽視民主。蘇聯的歷史經驗可以借鑒。所以我們要時常警惕，要經常注意擴大民主，這一點更帶有本質的意義”。從這一段論述來看，周恩來正確地把握了人民民主專政的實質，正確地把握了民主與專政的辯證關系，突出強調了民主“更帶有本質的意義”，可以說，周恩來的這一思想，就是民主執政思想，是對中國共產黨人執政理論的創造性貢獻，抓住了中國共產黨執政的本質和規律。

民主執政的要義是民主。怎樣擴大民主？周恩來也作了理論上的探索和實踐上的努力。他認為，“要解決這個問題，就要在我們的國家制度上想一些辦法，使民主擴大。”什么辦法呢？周恩來認為，那就是必須堅持人民代表大會制度。因為人民代表大會制度體現了社會主義民主的廣泛性。它是同我國人民民主專政的國家性質相適應的政權組織形式，是我們國家的根本政治制度。這種政權組織形式是以“一切權力屬于人民”為基石的，使國家權力最終掌握在人民手中。周恩來認為，黨應該通過全國人民代表大會執政。執政黨的領導，應該是黨領導人民通過國家權力機關——全國人民代表大會的法定程序，把反映人民意志和利益的、體現黨的路線、方針、政策的主張，化為國家意志，變成全體公民普遍愿意和必須遵守的憲法、法律、法規和制度。如何堅持人民代表大會制度？周恩來提出了一些具體辦法：第一，使人大代表經常去接觸人民。我們的人大代表，還有政協委員，每年應有兩次到人民中去直接視察工作。他們可以從與政府不同的角度去接觸廣大人民，接觸實際，看我們的工作是否做得恰當，做錯了沒有，有什么缺點，有什么偏差。第二，發表人民代表的所有發言，包括批評政府工作的發言。第三，進一步使人大代表參加對政府工作的檢查，一直到檢查公安、司法工作。這些辦法，既抓住了關鍵又具有可行性，使黨的民主執政得到了制度保證。人大55年的歷史證明，周恩來提出的這些辦法，使我們黨的民主執政取得了極大成功，使我們國家的人民民主專政更加鞏固。

2．正確處理執政與行政的關系，堅持黨的執政與政府行政的統一

在中國共產黨的執政體制中，黨委執政，政府行政。因此，如何處理黨政關系，就是中國共產黨執政后必須解決的“怎樣執政”的又一個重大問題。周恩來能正確處理執政與行政的關系，堅持黨的執政與政府行政的統一。

周恩來是中國共產黨執政后的第一任政府首腦（政務院總理），因此，如何處理好黨政關系，就成了他必須認真考慮也必須妥善處理的問題。從中國共產黨執政后到他逝世的世界政治史上絕無僅有的26年的政府首腦生涯，充分說明周恩來對黨政關系的正確把握和處理。

1950年，在中央人民政府的領導下，全中國已經成立了一個大行政區人民政府和一個中央直屬的自治區人民政府，28個省人民政府，9個相當于省的行政區人民行政公署，12個中央和大行政區直轄的市人民政府，67個省轄的市人民政府，2087個縣人民政府。周恩來指出，所有這些政權組織，都是“代表各階層人民利益，聯系廣大人民而僅僅壓迫反動派的人民民主專政的工具”。周恩來自覺地把政府行政納入黨的執政范疇，把政府的工作置于黨的領導之下，堅持黨的執政與政府行政的統一。執政與行政是緊密相連的，是辯證統一的；但二者也是有區別的，不可混為一談的。所以，周恩來在1962年就思考“黨如何進行領導”的問題。在中共中央擴大的工作會議福建組會上的講話中，他明確指出黨的領導是“政治上思想組織上的領導”，“黨要管大政方針、政策、計劃，說黨對各部門都可以領導，不是說一切事情都要黨去管。至于具體業務，黨不要干涉。”黨委“不要包辦一切”，“小權過多，大權旁落，黨委勢必成為官僚主義、事務主義的機構”，“至于支部，如系支部、劇團支部、車間支部，只是起保證監督作用，不是指揮，下命令還得要行政首長才行?！薄靶姓系氖掠尚姓Q定，書記也無必要去干涉?！睘榇耍h在執政期間一定要改變戰爭時期形成的常常以黨的名義下達命令的習慣，“一切號令應該經政權機構發出”，“黨的方針政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹”。這里，周恩來明確提出，在執政條件下，黨是通過政府來實現領導，而不是黨政不分，以黨代政，包攬一切。周恩來強調黨政職能要分開，黨組織主要從事政治決策和政治錄用等政治功能，各級人民政府主要從事承擔政策執行等行政功能。黨組織不再直接從事政府行政，而只對政府行政的過程起監督和保障功能。

從周恩來正確處理黨的執政和政府行政的關系中，我們認識到，黨的執政和政府行政是對立統一的，它們既緊密聯系又有區別。政府行政不能脫離黨的執政，要體現黨的執政，要為黨的執政服務；黨的執政不能代替政府行政，要保證政府行政，要為政府行政引路。只有充分發揮政府行政的積極作用，才能達到黨的民主執政的目標。

3．正確處理執政與參政的關系，堅持共產黨執政與民主黨派參政的統一

在新民主主義革命時期，中國共產黨和各民主黨派都是友黨關系，不分彼此，共同為新中國的建立而奮斗。但是，在新中國成立后，中國共產黨成了執政黨，其他的民主黨派都成了參政黨。因此，如何處理執政和參政的關系，就成了中國共產黨必須解決的“怎樣執政”的又一個重大問題。作為中國共產黨的領袖，作為中華人民共和國政府首腦，作為中國共產黨統一戰線的卓越領導者，作為中國各民主黨派長期的真誠的朋友，周恩來能正確處理執政與參政的關系，堅持共產黨執政與民主黨派參政的統一，創造了世界政治史上絕無僅有的和諧的黨派關系。

1950年9月，周恩來在題為《為鞏固和發展人民的勝利而奮斗》的報告中就說：“各民主黨派間的關系，主要是中國共產黨和各友黨之間的關系，是良好的和融洽的。各民主黨派對于中央人民政府所執行的各項重要政策，都經過了充分的協商，取得了一致的意見。”1956年5月，周恩來指出，只要都為社會主義服務，有幾個黨沒有壞處，因為有不同的黨就有不同的意見，我們要善于聽取不同的意見。1961年6月，周恩來又強調說：“黨與民主黨派、民主人士的團結合作，就是統一戰線。不僅民主革命時期如此，社會主義革命和社會主義建設時期也如此。”1962年4月，周恩來在中國人民政治協商會議第三屆全國委員會第三次會議上對民主黨派人士說：“今后要把事情搞得更好，大家要共同負責，長期共存，互相監督，民主黨派要負起監督的責任”，“在執行過程中，民主黨派要進行監督、提意見?！豹?/p>

周恩來的以上論述，體現了這樣一個重要思想，就是中國共產黨的執政，離不開民主黨派的參政，這是特定的中國歷史形成的，也是特定的中國政體所必需的。所以，中國共產黨始終堅持共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。這一制度，具有鮮明的中國特色：第一，共產黨同各民主黨派在法律上是平等的，組織上是獨立的，但在政治上各民主黨派都要接受和擁護中國共產黨的領導。第二，民主黨派和共產黨的關系是一種政治上密切合作的關系。共產黨作為執政黨，不是獨攬政權，更不是一黨專斷，要“多聽不同的意見”，要使“非黨人士有職有權”；各民主黨派作為參政黨，也不是一般多黨制國家中與執政黨分庭抗禮的在野黨，更不是政治上的反對勢力，根本不同于西方政黨競爭和妥協下的聯合執政和輪流執政。第三，多黨合作制的具體形式有多種多樣，如：吸收民主黨派人士參加國家政權，實行有關重大問題決策前協商的制度，通過座談會等形式直接聽取民主黨派的意見等。建國初期，有許多黨外人士擔任政府部長；政務院成立時，21名政務委員中，民主人士占11位，各部委93名負責人中，民主人士占42位。每次開政務會議時，周恩來總是一個一個地請他們發言，認真聽取他們的意見。

在各種合作形式中，政治協商是多黨合作最重要的渠道，是聯系執政黨和參政黨的重要橋梁，是執政和參政相統一的重要制度。因此，周恩來高度重視人民政協工作，支持人民政協圍繞團結和民主兩大主題，切實履行政治協商、民主監督、參政議政的職能，對鞏固中國共產黨的執政地位起了非常重要的作用。周恩來是第一屆全國政協副主席，第二、三、四屆全國政協主席。他認真貫徹執行中國共產黨和各民主黨派“長期共存，互相監督”的方針，堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，經常傾聽各民主黨派和無黨派愛國人士的意見，同他們平等對話，廣交朋友，以誠相待，團結一切可以團結的力量，調動一切可以調動的積極因素，為社會主義建設服務，贏得了各民主黨派和無黨派愛國人士的廣泛贊譽。

從周恩來正確處理中國共產黨的執政和民主黨派的參政的關系中，我們認識到，中國共產黨的執政和民主黨派的參政是相輔相成、辯證統一的。民主執政，就要充分發揮民主黨派的參政作用。沒有民主黨派的積極參政，我們黨的民主執政的目標是難以實現的。

4．正確處理黨內民主與人民民主的關系，堅持黨內民主與人民民主的統一

民主執政，前提是民主。在強調人民民主的同時，周恩來也十分重視黨內民主問題，認為沒有黨內民主，我們黨的民主執政是不完備的。對此，周恩來有很多論述。

1962年2月，在中共中央擴大的工作會議上，周恩來就強調“我們要發揚民主，恢復和加強黨內正常的民主生活”，“我們黨內正常的民主生活要盡快恢復起來”，“黨內要有正常的民主生活”。同年4月，周恩來又再次強調“為著更好地實行民主集中制，我們首先要擴大和發揚民主生活”。因為黨內正常的民主生活，是黨民主執政的有力保證。黨自己內部如果實現不了民主，那怎么能做到民主執政呢？

怎樣實現民主生活？周恩來認為：

首先，要堅持黨的組織領導、集體領導。1962年2月，周恩來強調：“黨的領導不是黨員個人領導。黨是一個整體，是有組織的?！薄包h的領導是組織領導，不是個人領導。黨員個人怎么能領導？一個單位的個別黨員，怎么能說他就是黨的領導？”“個人沒有權力領導一切，不管是誰?！薄包h委領導是集體領導，不是書記個人領導。沒有經過黨委討論的大事，書記不能隨便決定?！敝芏鱽碚J為，黨的委員會的成員權利平等，一切重大問題均應由委員會集體討論，并按少數服從多數的原則共同做出決定。書記有權召集或主持黨的會議以及日常工作，但無權單獨決定重大問題。同年4月，周恩來又再次強調“共產黨的領導是指黨的集體領導，黨的中央和各級領導機構（省、市、縣委員會等）的領導，起著領導作用的，主要的是黨的方針、政策，而不是個人”，“個人都是平等的。如果從工作上說，大家都是人民的勤務員，彼此平等地交換意見，決不能個人自居于領導地位。個人離開集體，就無從起領導作用。個人的意見不能代表政策，必須制定成政策，才能算為集體的意見，領導的意見”，“只有領導機關和政策才是代表領導的”，“所以共產黨員必須首先把這個界限搞清楚”，“不然的話，我們的民主生活、民主風氣就不能夠發揚”。1963年，周恩來在《建成社會主義強國，關鍵在于實現科學技術現代化》的報告中再次強調：“我這里講的領導，是指集體而言，不是講黨員個人”。由此可見，周恩來對組織領導、集體領導非常重視。我認為，這是周恩來民主執政思想的重要體現。周恩來不僅是集體領導的倡導者，而且是集體領導的實踐者。在他擔任總理的26年間，他始終自覺地維護黨中央的集體領導和毛澤東主席的領袖地位，謙虛謹慎，作風民主。

其次，共產黨員要多交黨外的朋友。周恩來要求“我們黨員應該把許多黨外的意見集中起來，集中到黨的領導機關來。這就要求和黨外的朋友來往，就要聽到一些不同的意見”，“在不同的意見中，更重要的是廣大群眾的意見”，“這些直接從群眾中來的意見更加寶貴”。其實，周恩來的這些論述，強調了黨外民主即人民民主問題。

從周恩來的以上論述中，我們可以看出，在他的民主執政思想和實踐中，周恩來既重視黨內民主，又重視人民民主，并把它們緊密聯系。

從周恩來正確處理黨內民主與人民民主的關系，堅持黨內民主與人民民主的統一的思想和實踐中，我們認識到，黨內民主和人民民主是相互促進的。黨內民主可以推動人民民主，人民民主可以促進黨內民主，而黨內民主和人民民主的發展，便使得中國共產黨的民主執政的目標越來越近。

周恩來民主執政思想與實踐，是中國共產黨執政經驗中的瑰寶，對貫徹黨的十六屆四中全會精神，加強黨的執政能力建設，鞏固黨的執政地位，有著重大的現實意義。我們必須認真學習、深入研究，并在執政黨建設的實踐中加以豐富和發展，以指導我們黨的執政實踐，使我們黨的執政能力不斷增強，執政水平不斷提高，執政地位不斷鞏固。

參考文獻：

［1］周恩來 周恩來選集：下卷［Ｍ］ 北京：人民出版社，1984 

［2］周恩來 周恩來政論選：下冊［Ｍ］ 北京：人民日報出版社，1993 

責任編輯：錢國華