綜合決策是落實科學發展觀的機制保障

作者簡介：丁元竹（1962- ），男，國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員、北京大學教授、社會人類學博士，主要研究方向為社會發展政策、公共政策、發展戰略。

摘 要：政府、專家和公眾的參與確保科學決策和有效實施；政策制定程序上確保社會公平與公正以及環境的可持續性；公眾參與是綜合決策的重要內容。

關鍵詞：綜合決策；公眾參與；科學發展觀

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）04-0079-03

落實科學發展觀，必須完善決策機制，提高決策的科學化、民主化水平。落實科學發展觀，科學決策的基本標準應當是科學決策、民主決策、依法決策。為了保證科學發展觀的預期目標與效果統一，必須健全決策程序，完善決策機制，強化決策責任。

一、綜合決策和執行機制：政府、專家和公眾的參與確保科學決策和有效實施

綜合決策是一種通過政府、專家和公眾參與決策實現全面發展目標的政策手段。強調政府、專家和公眾在落實科學發展觀中的作用，和政府發展政策對于轉變增長方式、實現社會和諧的作用，其實質是通過政府對于增長方式和和諧社會內容規定、標準制定和執行要求的提出，來實現經濟社會的可持續發展。作為轉變增長方式，實現社會和諧的受益者和需求者，公眾參與有利于政府政策更有的放矢，有利于協調經濟發展目標、社會發展目標與環境保護目標之間的關系。把轉變增長方式納入發展總體規劃，在實現發展目標的同時，實現經濟社會的可持續發展。經濟政策的目標是利用市場手段最大限度地推動經濟發展，政府公共政策的核心是糾正市場的失靈。經濟政策和社會政策協調的核心是：不能因為社會政策糾正市場失靈，而影響市場效率；同時也不能因為經濟行為任意隨市場波動，放任自流，導致社會公平與公正的破壞以及環境的破壞。在每一個社會中，市場方法并不能幫助解決每一個問題。只有把政府法規、社會參與、技術與市場結合起來才可能形成綜合的控制力量，這需要把市場因素、社會參與、技術因素和法規因素結合起來。公共政策制定者必須考慮社會目標、經濟目標和環境保護目標的統一。從決策目標來看，就是如何在社會目標、經濟社會和環境保護目標之間找到一種平衡和協調；從決策行為來說就是如何在各個利益群體之間達成某種程度的妥協。所以，綜合決策需要各個利益群體的參與。

二、社會和環境影響評估機制：在政策制定程序上確保社會公平與公正，以及環境的可持續性

環境影響評價已經納入法規體系，進一步的問題是如何落實，而關鍵還是堅持綜合決策制度，堅持部門之間的綜合決策。

我們在這里著重談談社會影響評估。政府對重大工程、重大項目、重大政策和重大問題的社會影響評估在落實科學發展觀中發揮著舉足輕重的作用。如何通過其評估來及時了解某一行業或地區或整個國家社會發展的可能趨勢，并對可能對某一行業、地區乃至整個國家社會發展產生的影響進行預警，及時提出對策和建議，會減輕對社會可能的負面影響，保證社會公平與公正。將重大工程、重大項目、重大政策和重大問題納入社會視野，進行總體的“社會評估”，按目前一般的解釋，是分析其所波及的人群、區域、文化等“社會因素”，以求從“社會”的視角來論證，提高操作的合理性，最大限度地降低可能的社會風險。從實踐來看，對全部重大工程、重大項目、重大政策和重大問題進行評估恐怕是不現實的，應該有選擇地將社會影響評估納入其法定程序中。譬如超過一定規模投資的重大基礎設施項目，應該開展社會評估。在當前開展社會評估，內容應該是有選擇的、戰略性的，以關鍵性問題入手。特別是項目所波及的就業容量、收入分配、社會和諧等，恰恰是我國現階段最突出的社會問題，共同性的問題，是宏觀政策在微觀項目上的體現，可以作為社會評估的重點。一般說來，在市場經濟條件下，政府不能就某個重大工程、重大項目、重大政策和重大問題使用具體社會目標給予限定，但是政府可以采用必要的稅收和金融手段限制和鼓勵企業關注社會目標。

三、公眾參與是綜合決策的重要內容

落實科學發展觀包含了經濟、社會和環境目標的相互沖突與協調。這種沖突與協調決不是可以簡單通過科學的研究就解決的，不管我們采用的科學手段多么綜合和多學科。我們必須關注人們在落實科學發展觀的價值判斷和“以人為中心”的研究方法的重要地位。相關利益群體的參與對于決策來說是至關重要的，必須參與決策的所有過程并承擔不同的責任。通過公眾和相關利益群體的參與，綜合決策將更加現實——對于事實的了解更深入廣泛，也會為更多的人了解，因此也更容易貫徹執行。推行綜合決策制度和培育人們的科學發展意識是落實科學發展觀的基本手段。通過政府的立法和各部門的綜合決策來協調市場難以調節的各種利益群體沖突并使各沖突群體的利益目標在科學發展的框架中得到統一，同時通過政府和民間的運作使科學發展意識深入民眾心里，并變為他們潛移默化的行為和素養，在中國，這將是兩個全新的行動領域。

公眾的介入和參與是建設環境友好型社會的基本條件之一。環境友好型社會的成功很大程度上取決于公眾參與的成功。不少國家政府在保護環境方面日益承認公眾的參與和公眾的利益，并通過法律承認公眾的作用。公眾參與的含義包括有權獨立要求索賠和允許公眾參與環境影響評估的審議，并發表意見。

公眾應當參與有關實施科學發展觀的決策，從各種目標的定義到政策、方案、工程項目的全面審查——可以統稱為“科學發展的文化”。我們需要通過各種方式來落實科學發展觀。

在推行綜合決策的過程中，必須特別考慮社區人民的態度和社區自身的傳統文化及生活方式。每一個社區擁有自己獨特的自然資源，按照其文化背景能綜合科學發展的各個方面。實施綜合決策戰略，意味著更多地了解當地人民的知識和文化，這要在法律和制度中逐步形成標準，需要承認社區人民的綜合權利。公眾參與意味著對于特定社區實施的政策和工程項目必須由當地的人民參與和表決。事實上，許多少數民族社會能夠與其生存的環境保持長期的持續關系。這其中已經包含了科學發展的選擇，可以從中挖掘出若干有意義的方法。我們不能以現代化的名義來破壞他們的選擇，人們是可以從他們的科學發展傳統中，了解到哪些方式是可以保留并帶入21世紀，從中也可以了解到若干科學發展的知識。

在社區人民參與的過程中，前提是承認社區人民對于自己的生存環境和發展有控制和管理的權利。但是，必須了解這種權利如何與科學發展觀發生沖突。要建立公眾參與制度，必須提高公民科學發展意識。我國公民的科學發展意識近年來雖然有所增強，但總體水平仍然偏低，因此，必須通過各種方式吸收公民參與科學發展決策。

通常公眾參與包含三個方面的意義：第一，公眾從自身做起，從自己的家庭做起，從自己負責的部門做起，從自己管轄的地區做起，開展科學發展活動；第二，公眾對于環境質量和社會問題的監督，公眾對于一切環境污染和破壞行為，對于一切不公正和不公平的現象都有權進行監督、干涉和制止；第三，公眾有權參與涉及到他們自身利益的發展問題的討論和審議，并發表自己的意見。我們所說的公眾參與主要是后者。

在建立綜合決策機制的同時，必須建立公眾參與的方式與方法。通常，在缺乏參與的方式和方法的情況下，可以把非正式的和個別的參與方式結合起來用于綜合決策的過程。例如，可以通過建立專門委員會和圓桌會議的結合方式來討論和解決共同面臨的問題或跨部門的問題。目前，這是一種比較常用的參與方式。一般來說，用于公眾參與的方式和方法很多，常用的有：參與調查、資源調查、綠色統計、統一公眾意見、規劃方法、合作管理、媒體技術和溝通與信息技術等等。所有的這些方法應當為公眾了解和掌握。當然，還可以根據不同的問題建立不同的方式方法。必須把公眾信息、公眾教育和公眾溝通納入到綜合決策的過程中，因為它們使公眾保持對于綜合決策過程的及時了解，它們提供綜合決策的一致解釋，特別是政策框架，它們幫助綜合決策的執行并監督這種執行——通過對于決策目標的廣泛了解。關于公眾一致性意見的形成，就綜合決策而言，公眾參與的目的在于形成對于決策的廣泛的群眾支持和理解。這就需要在目標、原則、問題、優先項目、政策和行動上，在參與者之間形成一致性意見。按照綜合決策的原則，在決策的過程中，決策除由專門的委員會提出外，還必須得到公眾的認可，雖然，公眾的認可在相當多的情況下是很含糊的。公眾意見的一致性是指：一般的同意——大部分的參與者可以接受的條件，雖然并不是所有的參與者對決策懷有極大的熱情。一致性也不是意味著全身心地同意或毫無疑義，其中可以存在不同的判斷、不同的價值觀念和不同的分析方式。一致性也不是少數人的意見，但是少數人的意見，尤其是少數民族的意見必須得到充分的考慮。

當一個綜合決策被幾個不同的部門和實體執行時，綜合決策的政策和計劃必須由參加的所有部門和實體共同協商和合作制定。在這樣的過程中，所有的參與者必須一道工作，形成一致的意見。一致性必須成為合作與協商的基礎，因為任何參與者都不能被多數票壓倒。所有的參與者都將盡自己的最大努力照顧每個參與者的利益——或者是妥協，在協商與合作、妥協中形成一致，對于難以馬上形成一致性的問題可以留到以后解決。協商的目標是科學發展中固有的問題，實現政策制定、目標確定或責任劃分中的妥協。就整個戰略水平而言，特別是對于中心目標而言，協商是非常重要的手段。

在落實科學發展觀的綜合決策過程中，不同類型、不同層次的參與是必須的。但是，我們必須對這些參與給予規劃和適當的安排。綜合決策主題的規定，首先要確定一道工作的主要問題和合作的主題，例如要明確部門關心的發展問題、跨部門關心的發展問題和綜合決策所要關心的問題。

綜合決策面臨的主要挑戰之一是如何提高參與的水平和參與的效果，在計劃公眾參與的過程中，必需對于下列問題進行討論：對于能夠推動和支持參與的主要機構的體制性評論；訓練參與的方法；對于初期參與的監督——特別是他們的危險性要給予充分的考慮；推動高層次參與。在建立公眾參與制度的過程中，我們必須消除一種誤解，那就是認為公眾參與純粹是非政府行為，相反，政府應當在公眾的參與中發現自己的適當的位置，這樣會提高綜合決策有效性，實現科學發展。

責任編輯：黃 杰