我國現行中央一地方關系下的社會公正問題與治理

[摘要] 我國是在維護政治結構穩定的前提下推進經濟改革的，從而形成了政治單一制和經濟聯邦主義的二元化中央一地方關系。在這種條件下，一些地方政府，尤其是基層政府的行為模式可能具有依附性甚至侵害性，結果就是社會不公正問題。為此，本文提出必須首先更新關于政府的觀念，倡導“善治型政府”，并以一系列的政治建設和行政改革矯正地方政府的行為模式，建立一個實現社會公正的政治基礎。 [關鍵詞]中央一地方關系；政治單一制；經濟聯邦主義；社會公正；治理

[中圖分類號]D61 [文獻標識碼]A [文章編號] 1000-4769(2007)-03-0007-09

[作者簡介]楊光斌，中國人民大學國際關系學院教授，博士生導師，北京100872。

在我國經濟改革已經取得巨大成就的同時，社會公正問題已是一個不容回避的問題。目前關于社會公正問題的研究成果主要體現在社會學意義上的社會問題研究、經濟學和公共管理學意義上的有關領域的政策探討。這些研究對于矯正社會不公正現象是重要的，但是并不全面。我認為，社會公正不但與政策導向有關，還關系到治理結構問題。與政策相比，治理結構甚至是一個更為根本的問題，其中改革開放中形成的新型中央一地方關系與社會公正問題有著密切的關系。我的觀點是，中央一地方關系已經從計劃經濟時期的單一制轉變為二元化的結構即政治單一制和經濟聯邦主義。在這種二元化的治理結構下，形成了地方政府的新的價值取向和復雜的行為模式，從而是形成社會不公正的一個重要原因。而要矯正社會不公正現象，不但要進行政策上的調整，還要完善治理結構。

一、政治經濟二元化的中央地方關系

或許是因為看到經濟改革帶來的巨變，或許是因為香港和澳門回歸帶來的新元素，或許是因為憲法中關于民族區域自治的規定，政治學和法學界的一些學者開始不滿足于傳統的中國國家結構的單一制定性，因此提出了各種樣式的新看法，比如民主集中單一制說^[1]、復合式單一制說^[2]、混合制說^[3]，甚至還有聯邦制體制的政治制度說^[4]，等等。我認為，將中國的國家結構(這里暫且還借用“國家結構”概念，因為我并不同意這樣一個舊制度主義背景下的已經過時的概念)籠統地定義為各式各樣的單一制，^①只是看到了政治關系而忽視了經濟關系的重要性；因香港和澳門的特殊性而規定為混合制，模糊了中國政治的主體性質；而因民族區域自治的憲法規定將中國視為聯邦制體制，表明作者伊拉扎缺少中國政治的基本常識，盡管他對聯邦主義理論有重要貢獻。

雖然單一制是一個不斷式微而聯邦主義是一個不斷張揚的概念，但是對于轉型時期的中國而言，制度變遷所體現的政治一經濟形態更為復雜，既不能簡單地將中國定性為單一制國家，更不能定性為聯邦主義國家。但是如果進行政治和經濟的二元化處理，我們很容易發現，中國兼具單一制和聯邦主義的特征。

政治單一制。認識中國政治的第一個前提，是在政治結構基本不變的前提下，中國的經濟關系已經發生了革命性變革，這一常識要求我們必須對政治關系和經濟關系進行二元化處理，盡管不能忽視二者之間的互動關系。認識中國政治的第二個前提，在于共產黨領導和黨政關系是理解中國政治的基本入口。這一常識就要求我們，考察中國的國家結構，不但要理解憲法上的規定，更要解讀黨章上的規定。與第二個前提相聯系，關于中國政治的第三個前提，是不但要從結構上即法律關系上理解國家結構，更要從程序上即事實關系上理解國家結構，比如憲法上關于共產黨的領導就一句話即“堅持共產黨的領導”，而事實上共產黨的領導體現在政治生活的每一個層面。另外，關于中國政治歷來有正式政治與“非正式政治”(informal politics)之說，^[5]非正式政治在一定程度上就是描述事實上的程序問題。 上述三個方面是我們認識中國中央一地方關系的出發點。在中央一地方的政治關系上，我國憲法第三條規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”，即“一府兩院”都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。憲法第八十九條規定中央政府即國務院的職權之一是“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。上述兩條以中國特色的“民主集中制”表述了人民代表大會與政府關系以及中央政府與地方的單一制性質。

那么在黨章中關于黨政關系是怎么規定的呢?每一個黨員耳熟能詳的規定就是“下級服從上級，全黨服從中央”這樣一個民主集中制組織原則。為了確保“全黨服從中央”，黨章及其相關文件規定了黨委制、黨組制、歸口管理制以及黨管干部制度和原則。^[6]這些制度規定既是法律上的結構，又是事實上的程序。

憲法的民主集中制組織原則詳細規定了人大與政府的關系，黨章中的民主集中制原則詳細規定了黨與人大、黨與政府的事實性關系。在黨一人大一政府關系中，涉及的政治關系是復雜的、多方面的，但是最能體現民主集中制原則的是黨管干部制度。

根據1998年中共中央頒布的《中共中央管理干部名稱表》，所有副省級以上的干部均由中央直接考察和管理，地方主要正局級崗位的干部向中央備案。^[7]”應該說，干部名稱表延續了80年代的干部管理體制。1984年中央將對地方干部管理的權限由下管兩級(省部級和正局級)改革為下管一級，即直接管理副省級以上干部的考察和任免。這樣中央直接管理的干部人數由原來的15000人左右下降到3000人左右。與1990年頒布的《中共中央管理干部名稱表》相比，中央對地方干部的管理權限基本沒有變化。但是，在1990年代初期，隨著地方政府作為利益主體的角色突顯，地方保護主義傾向日趨明顯，地方人大否定中央推薦的候選人而選舉本地人為剮省級干部的事并不只是發生在一二個省份，維護和加強中央權威也就成為當時的重要議題。加強中央權威的最為便捷的辦法就是加強對地方干部管理的力度。

中共中央組織部1999年6月頒發了《干部交流規定》，在地方領導選拔上實行非本地原則和定期調換制度。關于省級領導的具體規定是更加頻繁地調到另一個省或調到中央任職。現行領導班子的構成模式是，作為正職的省委書記和省長從別的省或中央部委調來，而副職則主要出自本省。在實行中國傳統上的回避原則的同時，中央對省級正職領導的任期也有嚴格的控制，90年代后期以來地方領導的任期越來越短，更替越來越快。^①

總之，自90年代后期以來，中央政府對地方政府的省級核心領導干部的管理大大加強了，這樣做的主要目的是遏制地方主義和宗派主義，加強中央政府的權威，以便保持政治上的統一和穩定。在中國的經濟轉型中，控制地方核心領導干部成為中央約束地方政府行為的一種主要手段，也是政治單一制的核心特征。

經濟聯邦主義。如果說政治單一制沒有疑義的話，那么“經濟聯邦主義”則可能是一個頗具爭議的命題。這是因為，以分權為主要特征的經濟改革雖然走過了1／4世紀，經濟生活中中央政府的權力和計劃性調配權還是無處不在。突出表現在以下幾個方面：第一，對國土資源的直接管理權。首先是《土地管理法》中規定的國務院對于土地資源利用上的管理權，2003年以來，國務院撤消了很多地方以“經濟開發區”為名的商業“圈地”。其次，在礦產資源方面，中央政府享有直接的計劃性質的調配權。以西煤東送為例，西部每年向東部輸送5000萬噸煤，每噸補貼是10元，收入是5億；按市場價是140億元；若用5000萬噸的煤發電，以火電上網價0.23元計，收入是340億元。同樣由于西氣東送，當地人不可以用天然氣而東部優先。^[8]第二，對項目投資的直接管理權。投資什么樣的大項目以及當項目的規模大到一定程度時，都需要國家發展與改革委員會的批準，以避免重復建設、破壞生態或盲目上馬。例如，中央政府否定了地方政府在怒江建壩的建議，各地方的地鐵工程需要得到發改委的批準方能立項。第三，宏觀經濟調控中的強制性權力的運用。80年代的宏觀調控方法主要是行政手段，90年代以來越來越以貨幣政策為主，但是并不排除比行政手段更為強硬的強制性權力的運用。當貨幣政策不能發揮有效作用時，中央就毫不猶疑地運用強制性權力，江蘇“鐵本事件”就是最好的例證。上述案例中的中央政府的權力和權威都不是典型的聯邦主義國家所能擁有的。

盡管對事權的管理范圍是衡量中央一地方經濟關系的一個重要指標，但是衡量中央一地方關系的最為核心的指標體系卻是財政體制。從計劃經濟時代的統收統支“大鍋飯”財政到80年代的“分灶吃飯”的財政包干，再到1994年以后在全國實行的分稅制，我國的財政體制已經發生了革命性變化。無論是財政包干體制還是分稅制，說到底都是財政分權，盡管分稅制大大提高了中央財政在全國財政收入中的比例，即從1992年的20％左右提升到目前的50％左右。如有些研究人員所說，財政分權、尤其是分稅制的兩個最明顯的結果是：在中央一地方關系上，中央直接管理經濟的作用下降而宏觀調控能力增強，地方政府的作用加強；在政治一市場關系上，削弱了政府的作用，加強了市場的作用。^[8]

地方政府從過去的代理人到今天的利益主體角色、市場從過去的輔助性角色到今天的主導作用，已經成為一種新的制度安排，而這樣的或類似的制度安排所導致的理論話語就是“財政聯邦主義”、甚至是“維護市場型聯邦主義”即“經濟聯邦主義”。在國內政治中，分權不等于聯邦主義，或者說聯邦主義也不是簡單地等于分權。但是，分權是聯邦主義的重要基礎，當地方政府是由選民直接選舉的時候，或者說地方政府通過法律規定而獲得一定程度的地方性政策的自主權和自主的財政權時，中央一地方關系就可能演變成以契約為基礎的合作和討價還價關系，而這些就符合前述的聯邦主義的內涵。因此，聯邦主義與財政分權、政策分權和政治分權的舉措呈正比例關系。^[10]因此，把分稅制下的中央一地方經濟關系描述為財政聯邦主義，并非是經濟學家的心血來潮，已經是我國經濟學界的一種共識。

財政聯邦主義主要是基于資源配置這樣的典型的傳統的經濟學觀念而分析財政分權問題。但是，如果說中央一地方關系不是單純的政治一法律關系，它同樣也不是單純的經濟關系，資源配置從來不是單純的經濟關系，政治關系和政治家的偏好對于資源配置結果至關重要，因此必須從政治經濟學的角度才能有效地認識資源配置。在比較研究18世紀的英國、19世紀和20世紀初的美國以及改革開放時期的中國的中央一地方關系基礎上，理性選擇制度主義代表人物溫加斯特(Weingaat)提出了“維護市場型聯邦主義”(Market—Preserving Federalism)即經濟聯邦制。

在溫加斯特看來，傳統上公認的聯邦制的兩個基本特征是：(一)一個政府內存在享有自主權的各級政府。(二)每一級政府的自主權都是制度化的，從而使聯邦主義的約束能夠自我實施。所謂“維護市場的經濟聯邦制”是在以上兩個條件外再加上三個條件：(三)地方政府對轄區內的經濟事務享有主要的管理權；(四)一個統一市場的形成，使得地方政府不能利用它們的經濟管理權而制造貿易壁壘；(五)各級政府都面對著硬預算約束。

上面的每一個條件都是“維護市場的經濟聯邦制”所不可或缺的。第一個條件清楚地界定了聯邦制所必需的基本特征，但是僅有這一點是遠遠不夠的，因為在僅僅依賴最高政府的自由裁量權的條件下，聯邦主義很難持續，放下去的權力隨時可以收回。在實踐中，聯邦制的一個主要問題是中央政府可能壓制地方政府，因而一個可持續的聯邦主義必須防止中央政府對地方政府的威壓，這樣就需要第二個條件。但是前兩個條件只是關于聯邦主義的一般變量，沒有涉及對經濟問題的權限，因此需要加上后三個條件。對中央政府所具有的改變、解除或傷害聯邦制的能力若缺乏制約，就會大大弱化聯邦制的自我維持能力。一個有生命力的聯邦制必須解決這個難題，一個重要的途徑是中央和地方政府都面對硬財政預算，使它們不能出于政治目的而無休止地超出預算，導致宏觀經濟環境的不穩定。^[11]

在引入地方政府之間的競爭時，“維護市場的經濟聯邦制”的經濟效果是：第一，地方政府之間的競爭會使地方政府努力提供一個良好的環境以吸納經濟要素；第二，硬預算約束意味著地方政府可能破產，地方政府因而在財政上慎重行事；第三，地區間的競爭還意味著，沒有任何一級政府擁有對其經濟政策制定的全部壟斷權；第四，地區之間的競爭無疑會約束強大的中央政府的經濟功能，但是這種約束必須建立在制度之上，僅僅依靠觀念的約束是不可靠的。^[12]

如果說“財政聯邦主義”是描述財政分權下的中央一地方關系，那么“維護市場的經濟聯邦主義”無疑是根據財政分權之后地方政府作用的加強和市場機制的強化而進行的理論總結。但是，在中國的語境下，“聯邦主義”根本不同于典型的聯邦制國家形態，是一種原始語言學上的現實性運用，意在描述在以分權為邏輯起點的改革中地方政府所享有的自治與分享治理狀態，是一種完全不同于過去單一制下的地方政府的代理人角色。

二、元化結構下的地方政府行為模式與社會公正問題

政治單一制的支點是黨管干部原則，而黨管干部的具體制度就是干部委任制。那么黨是以什么原則和標準而委任干部呢?任用干部的指導原則無疑是鄧小平早就提出過的“四化”即干部的“革命化、年輕化、知識化和專業化”，但這些都是很抽象的政治標準，而具體標準是什么呢?伴隨著經濟改革的深入，政治建設是一個不斷制度化的過程，其中一個重要方面是《公務員法》的形成與落實以及黨管干部的很多規則。在“發展是第一要務”這樣一個宏觀背景下，政績無疑成為衡量干部的一個主要標準，而《公務員法》的一個基礎就是考察、任用干部的功績制標準。這樣，宏觀政治背景和可以操作的制度化標準決定了黨管干部的一個主要原則就是政績制。政績由多方面構成，比如治安一票否決、計劃生育一票否決等政策，但是在現實中并沒有多少關于這些一票否決的報道，更多的報道則是關于干部在經濟建設上因成就或失敗而導致的獎勵(提升)與處罰(降職)。這是過去20多年的經驗性標準，也依然是今天很多地方干部的行為取向——盡管中央政府的政策取向已經由過去的“以經濟建設為中心”轉變為以建設和諧社會為目標，用人標準已經有一些變化。

政治單一制下的這種自上而下的價值取向和制度安排與經濟聯邦主義下的地方政府的自下而上的價值取向不謀而合。眾所周知，以分權為起點的經濟改革使得地方政府的角色發生了革命性變化，從計劃經濟時期的單一的代理人角色演變為市場經濟條件下的上級政府代理人和利益主體雙重角色。作為代理人，意味著地方政府需要按照上級政府即委托人的意愿和指示去做事，因此當中央政府規定一定的經濟增長指標時，除極個別省份外，每年有絕大多數省份都能超額完成中央制定的指標，并且地方政府上報的指標還是在中央政府大力擠水以后的數字。作為一級利益主體，在幾乎獲得完全的行政事務管理權和絕大多數經濟事務管理權的條件下，享有相對自主性的地方政府做事動力甚至超越了作為代理人的愿望。比如，人過留名的想法決定了很多書記和市長都有以建設城市為名而行政績工程之實的舉動，甚至規劃一些不切實際的經濟遠景；增加職工福利的愿望意味著有的地方政府就可能將公權力市場化；而解決本地就業問題的良好愿望則有可能強行在企業之間拉郎配；發展經濟而提高本地人民生活水平的愿望則使市長圍繞市場轉，等等。無論是作為代理人還是利益主體，地方政府都已經深深地卷入了經濟建設活動之中，與歷史上的重商主義政府頗為相似。這樣，地方政府不但是轄地行政事務和經濟事務的規制者，還是市場經濟的一種行為主體，甚至是比微觀市場主體更高的中觀市場主體。不管是作為經濟活動的規制者還是一種直接或間接的市場主體，應該說其基本價值取向都是為了當地的經濟增長和發展，因此都可以歸類為“發展型政府”^①。

由發展型政府的內涵以及存在的條件來看，作為發展型政府的中國地方政府與東亞模式是有距離的，在此借用是一種分析上的方便，同時又能在一定程度上說明我國地方政府的價值追求上的發展取向和行為模式上的發展中心主義。但是，我國的超大規模和發展的非均衡性決定了絕不能簡單地用這樣一個概念指稱所有的地方政府。在發展是第一要務的大背景下，既有80年代因溫州模式、蘇南模式和廣東模式而聞名的創新型地方政府，也有90年代因保護有效產權、發展民間組織而完善市場機制的溫州這樣的保護產權型地方政府，^[12]還有一些地方政府的行為具有依附性和侵害性。必須指出的是，每一種類型的劃分只是指某個地方政府在某個時期的主要行為特征，有的地方政府可能同時兼具依附性與侵害性的特征，甚至同時具有保護性、依附性和侵害性的特征。因此，依附性和侵害性具有相對性，在一個時期或領域內表現為依附性與侵害性，而在另一個時期或其他政策領域內則可能具有更多的人民性或保護性。而與本題的關系而言，著重考察一些地方政府的依附性和侵害性的行為模式，因為盡管有的地方政府可能同時具有三種政府類型的特征，但是在那些社會不公正現象突出的地方，則肯定是政府行為的依附性特征或侵害性特征居主導地位。

依附性行為與社會不公正。從20世紀80年代開始，發生了世界范圍內的制度轉型即從計劃經濟向市場經濟、從威權主義向代議制政治的轉型。在轉型過程中，在威權體制下或計劃經濟中居絕對主導地位的國家與政府因為市場的誘惑而被市場俘虜，財團在政治過程中發揮著重要的作用，甚至可以制定有利于自己的游戲規則，政府成為財團政治的俘虜，形成所謂“俘獲型國家”(captured state)。具體地說，俘獲型國家就是企業通過向公職人員提供非法的個人所得來制定有利于自身的國家法律、政策和規章的企圖。在政治過程中，企業通過這種機制來影響政府的政策，以獲得獨有的優勢，其手段通常是設置不利于競爭的壁壘，最終以高昂的社會代價創造出排他性壟斷利益。政府俘獲是轉軌國家的最突出的特點，比較研究發現，在那些政府俘獲較少的國家，市場體制就比較健康，相反則是扭曲的市場體制。^[14]

盡管不能簡單地用這種理論來分析我國有些地方政府與企業的關系，但是在現實政治經濟關系中，企業影響地方政府的行為和傾向與其他轉軌國家頗為相似。一方面，由于計劃經濟下的政府壟斷一切資源的制度安排，又由于官本位的政治文化傳統，企業沒有政府資源的支持就難以為續。另一方面，很多地方政府在稅收上形成了對某個行業或企業的依賴；不僅如此，很多地方政府官員也不滿足制定規則和政策，對豐裕的物質世界情有獨鐘。互利性需求決定了企業與政府的相互依賴性關系。只要到各地去看看，政府官員與企業家之間交杯換盞、鶯歌燕舞的圖景絕非個案，這種關系對政府而言就是依附性行為。

由于政府的依附性行為，企業利益滲透到政府決策過程，從而形成有利于企業的規則或政策，結果就會帶來社會公正問題。最明顯的行業就是城市發展房地產市場過程中的非法拆遷問題。對很多普通公民個人而言，不動產是其最大的財產，也是憲法意義上的公民的合法權益。但是房地產開發過程中，公民的權益并不能得到有效保護，一套在黃金地段價值百萬元的住房，而按拆遷補貼或置換來的新房的價值卻可能只有原來住房的一半，居民當然不愿意搬遷。我們常見的拆遷過程是，要么政府和法院應開發商的要求而強行拆遷，法院變成了開發商的工具；要么開發商勾結黑惡勢力而公然地踐踏法律。結果，很多城市中由不公正的房屋拆遷而導致了群體性事件。

很多群體性事件告訴我們，并不是越發展越富裕的地區矛盾和問題就越少，而是相反。因為經濟越發展，利益誘惑就越大，官商勾結的可能性也就越大，依附性關系就越密切。因此，在富裕地區的村民選舉中，賄選等違法事件層出不窮，當選村官勾結企業而獲取更大利益的現象也不少，從而引發規模更大、數量頻繁的群體性事件。而對那些并不富裕的地區而言，群體性事件的規模是有限的，而且在很多時候官民之間的個體性矛盾和沖突占有相當比例。這種現象是有違直覺的，并不是越發展越富裕社會就越穩定。相反，越發展所引起的利益沖突就越大，社會公正問題就越突出，因而越有必要改革和完善治理結構。

侵害性行為與社會不公正。如果說地方政府的依附性行為是市場經濟初級階段因為難于抵御物質誘惑而自然形成的權力與金錢的聯姻，那么一些地方政府侵害性行為形成的直接原因則是國家權力太強大而不受約束；如果說依附性行為是權力與金錢的聯姻而造成對社會弱勢群體的侵害，那么侵害性行為不但侵害社會弱勢群體的利益，還可能侵害其他階層的利益。

在國家理論上，侵害性政府的對應物是“掠奪型國家”。假設在一個政治領域，有兩類參與人即政府和被管理者A和B，在多次重復博弈中，A或B總被政府選為侵權對象，兩人懾于沖突成本均采取默認態度，那么掠奪型國家(predatorystate)可能成為自動實施。^①道理很簡單，根據權力學的一般原理，權力是一種必要的惡，當權力不受約束的時候，權力惡的本性就會張揚，權力主體就有可能假公濟私，將公權力私人化，要么集體性地腐敗，要么集體性地藐視法律而侵犯公民的合法權益，從而招致社會不穩定。在地方政治中，尤其是在轉軌社會中，原有的約束干部行為的理想和道德如為人民服務受到挑戰，而新型的約束干部行為的法律法規又不完善，權力制約機制有待建設，使一些地方政府和干部處于事實上的放任狀態，從而招致一個又一個的群體性事件。在現實政治中，地方政府的侵害性行為主要侵害的是公民的財產權和公民權。

侵害財產權。一個典型案例是，在某城市，一家公司剛開張，就收到246個各種稅費項目的清單，不得已公司關門大吉。另一個典型案例是，在山東省某鎮，鎮政府為了擴建街道，強行拆遷居民們剛剛新建的房屋，而居民得到的補償金不到房屋價值的1／3，從而引起集體上訪。這兩個案例絕不是個案，是在很多地方都可以見到的地方政府侵權事件。這說明，不同于依附性行為的是，侵害性行為不但侵害著窮人的利益，還侵害著富人的利益。

侵犯公民權。財產權其實是公民權的一種，而這里的公民權主要是指公民的人身權和政治權利。一個典型案例是，在河北省石家莊某縣，鄉政府的非法收費行為引起了一個村的村民與鄉政府的沖突，時任縣委書記居然以村民違抗計劃生育政策為名派公安局長、法院院長和檢察院檢察長強行鎮壓，結果逮捕20多人，判刑7人，釀成了震驚上下的冤假錯案，招致村民與基層政府的長期對立。在我國基層政治中，縣委書記不受約束的權力在此案中表現得淋漓盡致，事實上很多群體性事件的發生都是基層政治權力不受制約的結果，輕者侵害公民的財產權，重者在侵害財產權而引發民眾與政府沖突時運用強制性力量而侵害公民的政治權利甚至是生命衩。

我認為，無論是地方政府的依附性行為導致的社會不公正還是侵害性行為所釀成的社會矛盾與程度，都不應該被簡單地看作治理結構的病癥，而是治理理念和治理結構本身的問題，是治理失效的結構性根源，因此需要矯正治理理念，重塑治理結構。

三、重塑地方治理理念和結構與矯正地方政府行為

我相信，目前的二元化結構將會持續相當長的時間，那么在既定的制度環境下，如何矯正地-方政府的依附性和侵害性而更好地維護社會公正呢?

觀念更新。我認為，改變關于政府的觀念，給予政府正確定位，是矯正地方政府行為的前提。政府應該是什么樣的，或者政府的職能是什么，一直是公共管理學探討的熱門話題。幾年前，流行的概念是“企業型政府”，也就是說政府應該像企業一樣重視效益并緊緊圍繞企業轉，這意味著全然沒有認識到一些地方政府的依附性和侵害性。近年來，又開始流行“服務型政府”之說。這種提法是一種進步，但是有限的進步。在我看來，“服務型政府”只不過是“企業型政府”的一種衍生，我們不禁要問，為誰服務?在發展主導一切的環境下，服務型政府恐怕更多的是為企業服務，結果依然難于擺脫依附性。我們再進一步地問，拿什么服務?為此又有“規則一服務型政府”的說法，但是規則又是什么性質的?因為我們的政治現實是，存在著大量的將部門利益制度化的現象，^[15]為此有的政府主管部門并不滿足于規則的制定與監管，還要運用立法權和規制權在市場上與民爭利。

我認為，要給政府準確定位，首先必須擺脫已成思維定式的政企關系意義上的政府職能，因為政府一企業關系或者經濟發展只是政府存在的一個理由，政府還有很多其他職能。從本源和根本上說，政府是因為國家而存在，政府職能是為國家目的服務的，因此只有弄清了國家目的才能正確認識政府職能與政府性質。這是一個常識，但是常識最容易被遺忘或忽視。

國家有很多目的，從基礎到上層，可依次分為：維護安全與秩序——發展經濟與增加社會福利——實現社會正義。正如我們不能因國家的一個基本目的是維護安全與秩序而將國家即政府定位為“軍事國家”與“警察國家”一樣，不能因為國家有發展經濟和增加福利的目的而將政府定位為“企業型政府”，其后果在某種程度上與“軍事國家”或“警察國家”一樣，都會有難以避免的負面效應甚至是災難。那么，就只能依據國家的終極目的即社會正義而定位政府。為了實現社會正義，政府必須基于良性的法律而管理，并與社會自治組織分享治理，達到善治，因此這里不妨暫且稱之為“善治型政府”。因此，“善治型政府”的首要之義是政府主導下的治理共享，其他的方面包括治理方式上的制度創新與依法服務，治理過程和結果上的公開性、透明性和合法性。“善治型政府”的提法和內涵可能有待進一步推敲和完善，但是這種給政府定位的理論邏輯是合理的。更重要的是，“善治型政府”是建設和諧社會的現實性需要。

為了建設社會主義和諧社會，十六屆四中全會提出了加強黨的執政能力的要求。胡錦濤2004年6月在主持中央政治局第14次集體學習時也指出，對世界上其他政黨在治國理政方面的有益做法，要研究和借鑒，以開闊眼界，打開思路。在中共中央政治局第20次集體學習時的講話中，胡錦濤總書記明確指出了建設社會主義和諧社會的路徑，即“要適應社會主義市場經濟發展規律和社會結構深刻變化的新情況，深入研究社會管理規律，更新社會管理觀念，推進社會建設和管理的改革創新，盡快形成適應我國社會發展要求和人民群眾愿望、更加有效的社會管理體制。”這些都是為建設和諧社會而對政府角色與作用的新要求和新探索，不是“服務型政府”所能滿足的，在某種程度上可以理解為“善治型政府”的思路。

制度建設。在政治單一制和經濟聯邦主義的二元化治理結構下，在制度上矯正地方政府行為將是一個系統性工程，不是一個政策或兩個舉措就能解決問題的，歷史上我們出臺了一個又一個政策和法律，但是中央一地方關系依然不能令人滿意。矯正地方政府的依附性和侵害性也不是一項容易的工作，但是與宏觀的中央一地方關系相比，它又是中觀性的工程。至少以下幾個方面的制度建設是值得做的：

第一，改變和完善政治單一制下的干部任用標準，改變地方政府的價值取向，從而直接或間接地約束地方政府的行為方式。盡管發生了經濟聯邦主義這樣一個宏觀性的條件變化，但是在政治單一制的體制下，尤其是在黨管干部為支點的政治單一制下，中央政府的偏好選擇對于地方政府價值取向的作用是直接而有力的。在計劃經濟時期，地方政府依上級政府的政治掛帥標準而動。在改革開放的20多年里，地方政府的企業化導向在一定程度上是為了滿足中央政府的以經濟發展為主要標準的政績考量。而要改變企業化導向所帶來的依附性和侵害性，無疑需要中央政府確定新的用人標準，比如一個地區的治理狀況，也就是在經濟發展和增加福利的基礎上一個社會的和諧程度。2004年開始，新領導集體已經提出了科學發展觀與和諧社會觀，但是如何把這些新觀念和政策導向變成可以操作的制度性程序以真正遏制地方政府的企業化慣性，依然是有待建設和落實的制度。

第二，建立能夠監督和約束地方政府行為的權力機制。在中央對地方的監督與約束機制上，目前我們主要有全國人大的監督、中央組織部的干部考核與任免、中央紀律檢查委員會和監察部的紀律檢查、不定期的執法大檢查以及新聞監督。在所有這些系統中，除了中央組織部是根據中央的任用標準和政策導向而選拔干部以約束地方政府的行為外，其他的都是問題應對機制，只有當地方政府或地方干部出了違法亂紀的問題時，它們才可能發揮固有的作用。也就是說，中央政府很難有制度上的渠道去約束和監督地方政府的不當的價值取向和行為模式，比如地方政府的依附性問題。在很多時候，甚至連地方政府因侵害公民的權益而引發的問題也得不到及時查處，因為當我們談到中央一地方關系時，往往是指中央政府和省政府的關系，中央政府的監督和約束機制很難延伸到省以下的政治單位，比如市政府、尤其是縣政府，而只有當地方政府造成的侵害事件足以震動國家時，中央的監督和約束機制才能得以啟動，而這事實上是一種危機處理機制，而不是監督一預警機制。這就需要我們建立至少能夠直達縣級的監督一預警機制，比如制度化的巡視監察機制。幾年前我們實行的對大型國有企業的監察特派員制度應該是一個初步的經驗。這并不意味著回到全能主義的國家狀態，而是一種無奈的現實選擇，畢竟政治單一制還將持續下去，經濟聯邦主義的態度也將進一步加強，這就要求我們必須尋求能夠約束地方政府不良行為方式的權力制約機制。

第三，改革政治單一制下的干部管理體制，增強干部管理體制中的“人民性”。即使是在條件完善的政治單一制下，僅僅依靠自上而下的權力制約機制約束地方政府的行為也是不可能的，必須增加特定政治領域內的約束力量。應該說，干部管理體制的改革一直在推進，比如過去的委任制是單純的上級組織部門考核選拔，今天的公推公選則是上級組織部門與干部候選人所在政治單位干部群眾政治互動的機制，而有的公推公選則將參與者擴展到黨外群眾，比如2006年初云南省紅河州126個鄉鎮黨委的換屆選舉活動中黨外群眾得以推薦鄉黨委書記等職務的候選人。“”這無疑是干部管理體制的重大進步，而進一步前進的方向應該是，在完善黨內民主的基礎上，真正實施人民民主，將人民主權原則制度化和持續化，以增強政治過程，尤其是干部管理體制中的人民性。只有人民性更多的權力機制，地方政府的依附性和侵害性才可能更少，因為對選民直接負責的地方政府不可能再簡單地依附于企業，更難以想像地方政府還能公然地侵害公民權，盡管實際政治遠比想像的要復雜。

第四，正是因為政治過程中的無比復雜性，只強調干部管理體制中的“人民性”是不夠的，還必須加強政治管理與公共治理過程中的“人民性”，將社會主義民主政治發展成為由人民真正參與其中的民主政治，這就需要增加能夠將“人民”具體化的社會自治組織變量，在基層政治中實現馬克思提出的社會自治原則。而在現實政治過程中，政治行為主體主要是中央政府、地方政府和直接以利潤為最大化的市場力量即微觀市場主體企業，那么公眾的力量呢?在政治權力集中和經濟權力分散的二元體制下，在市場經濟大潮中，不同的政治一經濟力量具有不同的價值取向和利益驅動，三種力量互動的結果之一就是地方政府偏好選擇的偏差，從而損及社會公正。為什么呢?中央政府是代表國家利益和公眾利益的，也是主導市場經濟的主體。保護公眾利益就需要公平的政策，而推動市場就需要效率的政策，這樣中央政府需要在公平與效率之間進行選擇和平衡，有的時期是一種兩難選擇。另外，盡管中央政府是以國家利益和民眾利益最大化為政策導向的，但是它只是政策的制定者，而不是執行者，并不直接面對基層和民眾，執行者和面對民眾的機關是作為代理人的行政機關和各級地方政府，這樣中央政府保護民眾的政策可能在執行中被扭曲和變形，這樣的例子并不少見。地方政府是干什么的?同樣，地方政府都是人民的政府，在本質上是保護民眾利益的。但是我們的地方政府還是一種利益主體，和企業一道構成市場經濟制度創新的“第一行動集團”^[16]。從某種意義上說，地方政府和中央政府一樣，既要保護民眾的利益，又要進行制度創新以推動市場經濟。但是，根本不同于中央政府的是，第一，地方政府只是本地利益的代表者，如果說中央政府實行的是公正與效率相平衡的政策，那么面對公平與效率的選擇時，地方政府往往有可能傾向效率而忽視公平。第二，這種行為取向的動力是，地方政府直接面對市場的力量和利益，在監督機制不健全的條件下，有的地方官員在執行政策和法律的過程中，國家的政策和法律有可能物化為官員個人的權力，從而形成權力尋租，并進而形成官商勾結，形成不正當甚至是非法的官商同盟，社會不公正由此產生。農村中的群體性事件、城市中的強制性拆遷而導致的種種問題、煤礦安全生產問題、發達地區工人的不合理報酬問題，^①都與官商勾結或地方政府的不作為有關。中國現階段的這種現象并不是孤立地存在，比較政治發展的一般經驗是，在市場經濟的初級階段或不健全的市場經濟體制階段，當市場的力量急劇擴張的時候，貧富懸殊和社會不公正就會加劇，因為市場經濟是一個優勝劣汰的過程，農民和工人就是市場經濟中的弱勢群體，因此國家的干預和保護就特別必要。

在我國，單一制體制下的中央政府雖然擁有強大的權力，但是在經濟聯邦主義化和官商勾結的條件下，中央政府的權威有可能被分散，國家的公平性政策有可能被扭曲而不能直達民眾。我們認為，除了前述的國家自上而下的權力制約和保護性立法外，國家還應該把民眾有效地組織起來合法地保護自己的利益，否則民眾有時只能以極端的，甚至是非法的形式進行利益表達。不管以什么方法，必須進行制度創新，必須讓民眾合法地、有序地進行政治參與，建立中央政府與民眾之間上下互動的渠道，建立中央政府、地方政府、市場主體和民眾之間均衡互動的機制，實現社會的和諧發展。

總之，社會公正問題不但關系到政策選擇偏好，而政策選擇偏好的背后則是治理結構問題。治理結構是一個綜合性的制度建制，而與社會公正問題有直接關聯的中觀性甚至是技術性的治理結構，則是在現行中央一地方關系下如何建立和實施約束地方政府行為的制度，而建立制約性權力結構的前提則是觀念上的更新即以建立“善治型政府”為目標。

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