影響農村居民人力資本投資能力相關規則的“結構化”分析

2007-01-01 00:00:00李文星何代忠

社會科學研究 2007年3期

[摘要] 通過運用吉登斯的“結構化”理論對1985—2004年20年間影響農村居民人力資本投資能力相關規則的實證分析，發現制約我國農村居民人力資本投資能力提高的制度性因素主要有現行土地制度及依附于其上的其他相關制度，以及以戶籍制度為核心的勞動就業制度和財權、事權高度不對稱的財政制度。這些規則直接導致了農村居民人力資本投資能力的持續弱化，調整這些規則以確保其公正性正是我國新農村建設與和諧社會建設的價值選擇和有效途徑。

[關鍵詞] 農村居民；結構化；人力資本；投資能力；規則公正

[中圖分類號]C912.82 [文獻標識碼.A [文章編號.1000-4769(2007)03-0106-05

[作者簡介]李文星，四川大學公共管理學院副教授，博士，西南交通大學經濟管理學院博士后研究人員，四川成都610064；

何代忠，四川教育學院教師，四川成都610000。

我國工業化、城市化不斷深入，促使社會結構的轉型不斷加快，從而帶動了經濟結構以及勞動力就業結構的轉換。在這樣的背景下，解決“三農”問題的核心就是通過工業化、城市化、現代化發展來實現農村剩余勞動力的非農化。而我國農村剩余勞動力轉移分為兩個過程，目前只完成了勞動力轉移的第一階段，第二階段由于以現行土地制度為依托、以戶籍制為核心、以地方財政制度為紐帶的多種制度性因素的制約而困難重重。^[1]農村剩余勞動力轉移的關鍵在于提高農村居民的人力資本投資能力，而這些制度規則直接導致了農村居民人力資本投資能力始終徘徊在較低水平。在我國開展社會主義新農村建設及和諧社會建設的新背景下，解決農村居民家庭在人力資本開始投資時所面臨的規則公正問題就成為解決“三農”問題的根本環節。

一、“結構化”理論及農村居民人力資本投資能力的界定

“結構化”理論是英國社會學家安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)提出來的。他認為，對于行動者(agents)而言，其社會行動、互動等行為沒有抽象法則，而是憑借自身的反思能力與結構互動，創造出適合自己實際情況的行為方式，即行動者利用結構，并且在利用結構的特質時改變或再生產了該結構。^[2]規則(rules)與資源(resources)的結合體既是結構的體現物，又是行動者行動能力的具體體現，即行動者在具體時空的“互動情景”中行為能力的大小取決于自身所擁有資源量的大小，以及行為規則是否利于資源的有效利用和新資源的獲得彌補所消耗資源的程度。“規則”就是指在行動者行動時所遵循的方法論或技術，有些比較明晰、規范化且具有相對穩定性，即“規范性規則”；還有些規則比較含混，即“解釋性規則”。本文所涉及到的“規則”主要是正式規范化的、比較穩定的各種社會規章制度。

人力資本(human capital)是20世紀60年代由美國經濟學家舒爾茨(T.w.Sehultz)和貝克爾(Gary Beeker)首先加以研究的。他們認為：人們花費在教育、保健、職業培訓、遷移等方面的花費，都是一種有意識的投資性行為，這些投資最終形成人力資本，能給其所有者帶來相應的收益。它具體表現為人的知識水平、技術、資歷、經驗和熟練程度等，在貨幣形態上表現為提高人口質量、提高勞動者時間價值的各項開支，包括醫療保健、在職培訓、正式教育、成人學習項目、就業遷移等資金支出。^[8]人力資本投資能力即行動者在自身人力資源開發、轉變為人力資本過程中，能夠用于人力資源投資的資源總量。它表現為：人力資本形成過程中所耗費的資源量；人力資本維護過程中的人力資本收益，即在勞動力市場互動中所獲得的收入；政府在國民人力資本投資上的公共財政支出。這三者的總量就是人力資本投資能力的具體體現。而農村居民人力資本投資能力，即農村居民在對自身及其家庭人員的人力資源開發、轉變為人力資本過程中，能夠用于人力資源開發投資的資源量(家庭收入)，以及政府對農村居民人力資本投資上的公共財政投入，這二者就構成了其人力資本投資能力。

二、影響農村居民家庭收入增長的主要規則分析

(一)1985—2004年農村居民家庭的收入來源分析

從農村居民家庭平均每人純收入構成來看，

在結構化理論中，“資源”與“規則”的關系是密不可分的，對于行為主體而言，資源量獲取的多少，能反映出行動者在行動中對規則的靈活運用程度，從中發現某些規則與資源獲取的不匹配，從而對這些規則做一定的修改，期望能獲得可能的最大資源量。通過對農村居民在人力資本投資過程中對資源的獲取、分配、使用過程的分析可知，農村居民家庭年均純收入、生活消費、人力資本投資(主要體現在教育、醫療保健、交通通訊的支出費用)無論在具體數量上，還是在增長幅度與速度上都遠遠趕不上城鎮居民家庭；并且政府、社會在進行公共資源分配時，往往會忽略農村居民家庭的利益訴求，即起點的不公正，也即是說目前的行動規則不利于農村居民對必備資源的獲取，無法滿足農村居民對相關資源的內在需求，從而導致農村居民在人力資本投資能力形成過程中的先天不足以及后天的人為性壓制。

根據“資源”與“規則”的互動關系，如果與農村居民家庭收入相關的規則發生變動，那么農村居民家庭收入就會相應地增加或減少，從而也影響到農村居民人力資本投資能力水平的變化。因此農村居民家庭的收入構成、變化幅度及發展趨勢，也就指明了能用于農村居民人力資本投資的資源現狀和提高潛力。這些規則主要指在我國農村居民人力資本投資能力獲得的生命周期模型中涉及到的土地制度、城鄉就業制度、教育制度、醫療保健制度等。其中，土地制度、就業制度等規則制約著農村居民家庭的收入水平，也在某種程度上決定農村居民的人力資本投資水平；教育制度、醫療保健制度等規則設置決定了農村居民家庭外的資源獲取量，對農村居民人力資本投資能力的提高起著促進或減緩作用。家庭經營純收入在家庭純收人中所占比重極大，工資性收入在家庭純收人中也占較大比重。

根據《中國統計年鑒》(2000年、2005年)的相關數據，從1985到2004年共20年間，農村居民家庭平均每人純收入從397.6元增加到2936.4元，增加7.4倍，其年增長率為10.5％；同期工資性收人從71.7元增加到998.5元，增加14.0倍，其年增長率為14.1％；家庭經營收入從296.0元增加到1745.8元，增加5.9倍，其年增長率為9.3％；轉移性與財產性收入從29.9元增加到192.1元，增加6.4倍，其年增長率9.7％。從中可以發現：農村居民家庭年均每人純收人中的工資性年增長率最快，高達14.1％，高出純收入年增長率(10.5％)3.6個百分點，遠遠高于轉移性與財產性收入年增長率(9.7％)、家庭經營收入年增長率(9.3％)。這說明，農村居民家庭的年均每人純收入中，工資性收入增長相對較快，極有可能趕上或超過家庭經營收入，成為農村居民家庭收入來源的第一大支柱。

從各類收入在純收人中所占比重來分析，工資性收入占純收入的比重從18.0％上升到35.0％，20年間增加了17個百分點；而同期的家庭經營收入在純收入中所占比重逐年遞減，從75.6％下降到58.8％，共下降了16.8個百分點；轉移性與財產性收入在純收人中所占比重的變化不大，比較平穩；前兩者的變化趨勢明顯。這說明：工資性收入(包括農村居民進城打工收人)在家庭純收人中所占比重越來越大，家庭收入的增長越來越依賴于工資性收入，提高的可能性較大；家庭經營性收入比重的下降趨勢不可避免，但還是目前農村居民家庭收入的主要構成來源，歷年來比重都在60％-75％之間浮動；轉移性與財產性收入在純收人中所占比重較穩定，說明農村居民家庭擁有的不動產沒有多少增值空間。

同期的家庭經營收入和工資性收入在農村居民家庭的人均年純收入中所占比重為92.5％、95.8％、93.8％、94.5％、93.8％、93.5％，兩項收入之和的比重20年來一直都較穩定，浮動幅度較小，其浮動范圍在92.5％-95.8％之間。這說明家庭經營收入和工資性收入的水平基本上決定了農村居民家庭的人均純收入水平。

因此要想提高農村居民家庭的年均純收入，必須從家庭經營收入和工資性收人兩個方向同時人手。首先要改變有關規則以促進工資性收入的增長幅度與速度，還要穩固和擴大家庭經營收入。

(二)影響農村居民家庭經營收入增長的相關規則分析

與我國農村居民家庭經營收入增長的相關規則主要是指現行的土地制度，以及依附在土地制度上的耕地保護與征地制度、農產品收購與農資產品經營等規章制度。這些規章制度的核心都是為了抽取農業剩余為工業化、城市化服務，較少顧及到鄉村發展與農村居民福利。

我國農村地區現行的土地制度是家庭土地承包責任制，其實質是按人口勞動力均分土地，其制度核心是“耕者有其田”。該制度有利于解決我國農村在20世紀80年代面臨的農業經濟問題，事實證明：該制度比集體經濟制度優越，也比純粹的小農經濟好，極大地解放了當時農村的生產力，也迅速提高了農村居民的家庭收入。^[4]不過，現行土地制度并沒有從根本上解決農村全方位服務于城市，單向為工業化、城市化發展作奉獻的問題。據相關研究，從1952年至2002年，農民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元；以2002年無償貢獻的土地收益為7858億元計算，相當于無償放棄了價值26萬億的土地財產權(按照目前的銀行利率3％算)。從有關數字看，自從我國實行土地征用補償政策以來，我國累計支付的土地征用費不超過1000億元；也就說，我國農村居民為城市無償貢獻了30萬億元。^[5]這體現在三個方面：一是工農業產品的“剪刀差”問題。對于農業生產而言，工農產品的“剪刀差”體現在糧食收購價與農資產品的差價上，即糧賤農資產品貴，即使2003年以來糧食價格有所上升，但其增幅與增長速度都趕不上農資產品。根據陳艷和王雅鵬的相關研究，農資產品價格上升是導致農村居民家庭經營性純收入減少的決定性因素。1995-2001年農資產品價格變動對農民家庭經營-性純收入的貢獻率分別為-2.33、-1.34、-0.55、-19.45、9.02、-3.28、0.71。^[6]從中可以看出，該貢獻率在大多數年份都為負值。二是由于土地產權虛化所導致農村居民家庭無法分享城市化進程帶來的收益，即農村居民被排除在土地增值收益之外。在耕地保護制度和土地的國家征用制度的雙重作用下，農村居民根本無法分享城市化的間接紅利——土地增殖收益。根據國務院發展研究中心農村經濟研究部韓俊領導的課題組的調查顯示：土地增值部分的收益分配，有20％-30％留在鄉以下，其中，農民的補償款占5％-10％；城市政府拿走土地增值20％到30％；各類城市房地產公司、開發區、外商投資公司等等，拿走土地增值收益的40％到50％。即使是與土地溢價懸殊巨大的征地補償款，農民最后也不一定能拿到手。^[7]三是隨著人口的增長、土地規模的快速減少，戶均土地規模更小、土地更加零散化。農業在現行的土地制度下已經成為“口糧農業”，現行土地制度對農村居民來說，只有一定的保障功能，而沒有發揮足夠的經濟功能。也就是說，即使免除了農業的所有稅收，家庭經營性收入在農村居民家庭收入中的比重也是逐年減少的，能夠維持現有比重就很不錯了。

(三)影響農村居民家庭工資性收入增長的相關規則分析

目前農村居民家庭工資性收入主要為農村居民進城打工的收入。因此，本文認為：與農村居民家庭工資性收入增長的相關規則主要指以戶籍制度為核心的勞動就業制度，對進城打工的農村居民給予制度性歧視與排斥，導致農民工只能在非正規勞動力市場就業，使其正當的就業權力與本應得到的巨大經濟利益嚴重不對稱。

體現城鄉二元分割的戶籍制度設計的初衷在于限制農村人口流入城市。隨著工業化、城市化的發展，戶籍制度已有了一定的松動。不過，附在戶籍制度上的就業、教育、社會保障和生活福利并未被剝離。其主要原因在于：現行戶籍制度承擔著十分重要的社會資源配制功能。國家將國民按農業戶口和非農業戶口區分開來，并據此將國家承擔的教育、醫療、社會保障等財政負擔和其他一些生活資源控制在有限的范圍內；對地方政府來說，現行戶籍制也是它們控制地方財政負擔和生活資源的有效制度。在目前跨地區社會流動頻繁的情況下，現行戶籍制度使得人口流人地政府可以設法免去為流人人員提供公共教育服務和制度性社會保障及其他各種社會服務、社會支持的職責。^[8]城市對農民工經濟制度上的接納和社會制度上的不接納這一矛盾依然存在。^[9]同時，由于農民工只能在非正規勞動力市場獲得就業機會，非正規勞動力市場工資低、工作環境差、安全性低、沒有任何福利、就業不穩定。因此，農民工就業模式具有以下特征：低聲望職業、低技術簡單職業、流動性就業。^[10]這樣的結果之一就是其勞動收入水平長期遠遠低于當地市民的工資水平，無法享受當地經濟發展帶來的巨大福利。

三、影響政府在農村居民人力資本投資上的財政投入相關規則分析

影響政府在農村居民人力資本投資上的財政投入相關規則，主要指我國的財政制度。本文通過對1985-2004年我國財政制度在教育、醫療保健兩方面的變動來研究政府對農村居民人力資本投資的財政投入變化，以及對農村居民人力資本投資能力形成的影響。

(一)財政投資制度變革對農村義務教育投資財政支出的影響

農村義務教育投資制度變革主要體現在投資主體的變化，其投資主體經歷了從中央政府(1986年以前)到各級地方政府，以鄉鎮政府為主(1986-2001年)；2001年以后，農村義務教育投資主體以縣級政府為主。

1986年以前，在中央集中統一的財政管理體制下，義務教育經費都由中央財政負責，城鄉地區間的政府教育性財政支出差異不大。1986年開始實行中央、省(自治區、直轄市)、市(州)、縣(市)、鄉村各級政府財政共同投資與社會集資、捐贈相結合的多元化義務教育投資模式，確立了“國務院領導、地方政府負責、分級管理、以鄉鎮為主”的義務教育投資體制。在這種投資體制下，主要由當地鄉鎮政府負擔農村義務教育的投資經費，而城鎮居民教育同樣享受中央與省市級財政支出。由于鄉鎮財政處于財政體系的底層，稅源有限，大部分鄉鎮(包括中西部所有鄉鎮)難以保證義務教育經費投入。城鄉之間、經濟發達地區與落后地區的差距越來越大。鑒于絕大多數地區農村義務教育舉步維艱，2001年投資主體上移到縣級政府，由縣級財政主要負責。不過，并沒有徹底解決教育性財政投入的城鄉、地區間的巨大差別。

這說明：以地方財政的有限支出來支撐農村義務教育的投資體制是不合理的，是導致農村義務教育投資不足的真正原因，也延緩了農村居民人力資本投資能力的提高。當然，還有其他相關制度變革進一步削弱了地方政府的財政收入能力。一是分稅制進一步削弱了地方財政收入能力，地方政府特別是鄉鎮級或縣級財政能夠投資于農村義務教育的資金就越少。同時，分稅制雖然把稅收來源分為國稅與地稅，但并沒有把相應的公共事務(教育、醫療保健、公共建設等)的財政開支承擔起來，而是讓地方財政來承擔，財權與事權相背離。二是中央財政轉移支付制不規范，省、市級對中央財政轉移支付資金層層截留，不能保證完整地轉移到縣鄉級政府。據胡延品的相關研究資料表明：2000年中央對地方的工資性轉移支付共計216.98億元，最后到達縣財政的只有163.69億元，被中間環節抽走了53.59億元。2001年中央安排的工資性補助共892億元，縣級財政實得528.01億元，占補助總額的59.19％。^[11]三是稅費改革。據戴羅仙的研究資料表明：安徽省2001年實施稅費改革后，用于農村義務教育的教育附加撥款明顯減少。由2000年的6.36億元減少到2001年的0.72億元，但2001年用于農村義務教育的其他收入卻增加了1.33億元，再加上預算內義務教育經費撥款2.45億元，合計4.5億元，比2000年減少了1.86億元。^[12]

(二)農村醫療合作制對農村居民健康投資的影響

我國農村在20世紀60—70年代實行以社區為基礎進行籌資和組織的合作醫療制度，以較少投入實現了對85％的農村居民醫療保障覆蓋率。但合作醫療制度本身具有先天缺陷，缺乏可持續性。朱玲認為，合作醫療的瓦解并不必然取決于集體經濟組織是否存在，一是在于合作醫療在制度設計時未顧及運作資金的可持續性，資金來源有限而沒有支出控制；二是在于醫療保健服務中的不平等嚴重損害了合作醫療的道德形象。^[13]

家庭聯產承包責任制和財政分稅制改革摧毀了農村合作醫療的制度基礎。農村合作醫療中的“合作”，指的是農民之間相互合作和集體與個人的合作，而且歷來是以集體出資為合作的“大股”，農民個人只繳很少的一部分。這樣的“合作”在農業合作化和“三提五統”時沒有什么問題。農村實行“費改稅”后，集體沒有扣繳合作醫療費的權利和機會，加上農村人口流動性強，這部分收繳到賬出現了明顯的問題；還有許多經濟薄弱地區的不少村組根本沒有出資參與“合作”的能力；等等，這些問題造成了基層合作醫療組織流于形式或自行解體。^[14]同時，在農村醫療合作制度的瓦解過程中，政府并沒有對農村居民加大健康投資。政府對農村醫療衛生的公共財政支持力度不夠主要表現在兩個方面：一是國家對農村的公共衛生投資嚴重不足且占財政支出的比例不斷下滑，1991—2000年間，農村衛生資金投入占財政支出的比例由1.4％降到0.78％，2000年農村人均衛生事業費僅12元，只及城市居民的28％；二是政府對農村財政支出總額中，人頭費占89％，政府投入的經費主要用于養人，基本沒有資金開展衛生保健業務。^[15]

綜上所述，農村剩余勞動力向非農產業和城鎮的戰略轉移是歷史發展的必然趨勢，也是解決“三農”問題和“民工潮”的關鍵所在。然而，目前我國農村剩余勞動力在轉移過程中受到許多不利因素制約，其中最主要的制約因素是農村居民的人力資本投資能力低下。而農村居民的人力資本投資能力低下的主要原因，就在于存在著農村居民無法享受工業化、城市化快速發展成果的制度性因素。因此，要想提高農村居民人力資本投資能力，就必須改革現行土地制度及依附在土地制度上的耕地保護與征地制度、農產品收購與農資產品經營等規章制度以及以戶籍制度為核心的勞動就業制度，通過財政制度改革真正構建起政府對農村居民的教育性、醫療保健性財政支出的公平性規則。

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