新形勢下民族地區反貧困問題

[摘要] 盡管國家“八七”扶貧攻堅計劃已基本完成，10年農村扶貧開發綱要業已取得階段性成果，但四川省“三州”地區的貧困狀況依然十分嚴峻。調研中我們發現，國家扶貧政策不合理、扶貧資金投入不足是主因。全面推進“三州”反貧困進程是穩藏安康、促進社會主義和諧社會建設的重大舉措。建議國家調整扶貧標準和工程定額，將“三州”作為獨立扶貧單元，享受國家扶貧開發重點縣政策。

[關鍵詞] 民族地區；反貧困；穩藏安康；扶貧政策；扶貧資金

[中圖分類號]F304．8 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)01—0038—06

四川省甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州和涼山彝族自治州(簡稱“三州”)，是除西藏外全國最大的藏族聚居區、全國最大的彝族聚居區和全國唯一的羌族聚居區；是第二次國內革命戰爭時期面積最大的革命老區和我黨第一個少數民族自治政權的誕生地；是與西藏血脈相連、政治上十分敏感的地區，歷來有“穩藏必先安康”之說；是長江、黃河上游重要的生態屏障區，其脆弱的生態環境已危及到國家生態安全；是規劃中的南水北調西線工程的調水區和施工區，其經濟社會發展關系到中華民族的長遠利益。然而，盡管國家“八七”扶貧攻堅計劃已基本完成，國家10年農村扶貧開發綱要已取得階段性成果，但三州的貧困狀況依然十分嚴峻，引起了各方面的高度重視。切實加強三州反貧困工作，全面推進三州反貧困進程，是三州200萬貧困農牧民翹首以盼的，也是實現國家lO年扶貧開發綱要的必然要求和重大舉措。在當前貫徹落實科學發展觀，實施西部大開發，建設社會主義新農村，創建和諧社會的新形勢下更有其特別的重要意義。

2006年以來，我們課題組多次深入三州地區實地調查，通過與當地農牧民、基層干部開座談會，人戶走訪等形式，掌握了大量第一手資料，同時結合當地政府扶貧辦公室、以工代賑辦公室、農業局等機構上報的材料，以及地方統計資料，歷時數月完成了本調研報告。

一、三州的貧困狀況與基本特征：貧困程度深返貧現象突出

四川三州地處青藏高原東南緣，屬高原和高山峽谷地貌，幅員面積29．6萬平方公里，2004年底有人口600．5萬人。其中，農業人口509．8萬人，占總人口84．9％；少數民族人口366萬人，占總人口60．9％。2004年，三州人均地區生產總值5917元，為全國平均的56．0％，人均地方財政一般預算收入290．5元，為全國平均的32．3％，農村居民人均純收入1971．6元，為全國平均的67．2％，農村居民恩格爾系數66．3，比全國平均高19．1個百分點。

三州是我國少數民族的主要聚居區之一，也是我國貧困人口的主要集中區之一。1989年以來，國家和四川省對三州的反貧困給予了高度重視和大力扶持，通過國家和四川省“八七”扶貧攻堅計劃的實施，先后有16個國定和11個省定貧困縣通過了國家越溫核查認定，廣大農牧民的貧困狀況顯著改善；2000年以來，按國家重新確定的絕對和相對貧困線標準，先后有19個縣列為國家扶貧開發重點縣，2435個行政村列為省扶貧開發重點村。通過實施國家和省農村扶貧開發規劃綱要(2001—2010年)，取得了新的階段性成果，廣大農牧民的貧困狀況得到進一步改善。

但是，由于歷史和現實的原因，三州目前仍然是全國面積最大、人口最多、分布最廣、程度最深的貧困地區之一。據調查，截至2004年底，三州共有人均收入924元以下的貧困人口195．0萬人，占三州農村總人口38．3％，為全國農村貧困人口比重的4．7倍。其中，甘孜州46．2萬人，占農村人口60．2％；阿壩州25．4萬人，占農村人口37．3％；涼山州123．4萬人，占農村人口34．4％。三州共有人均收入低于668元的絕對貧困人口90．9萬人，占三州農村人口17．8％，為全國農村絕對貧困人口比重的6．0倍。其中，甘孜州32．0萬人，占農村人口44．3％；阿壩州10．4萬人，占農村人口15．3％；涼山州48．5萬人，占農村人口13．4％。

分析三州的貧困現象，主要有以下特征：

(一)貧困發生率高，貧困人口多

以甘孜州為例，2000年三州有絕對貧困人口46．53萬人，相對貧困人口22．49萬人。經過國家和四川省10年農村扶貧開發綱要的實施，到2005年，三州絕對貧困人口減少14．57萬人，相對貧困人口減少8．29萬人，22．86萬人基本擺脫了貧困。但2005年三州仍有絕對貧困人口31．96萬人，相對貧困人口14．2萬人，絕對和相對貧困發生率高達41．7％和18．5％，合計占農村人口60％以上。2004年，三州絕對和相對貧困人口占全國的比重分別為3．6％和2．1％，占四川省的比重分別為44．4％和38．4％。課題組成員驅車三州廣大農牧區，其嚴重的貧困現象令人深深震撼。

(二)貧困程度深，生產生活條件差

三州貧困人口中絕對貧困人口的比重大大高于全國，反映出三州不僅貧困面大，而且貧困程度深。2004年全國貧困人口中絕對貧困人口的比重為34．3％，而三州貧困人口中絕對貧困人口的比重高達46．7％，其中甘孜州比重更高達68％。根據德格縣溫拖鄉阿比村的調查，全村人均收入不足400元，人均糧食僅253公斤，人均年現金收入不足百元，98％的房屋屬于危房。另據雅江縣祝桑鄉、理塘縣禾尼鄉等高寒牧區的調查，面對惡劣的自然條件，不少貧困家庭家徒四壁，一貧如洗，全部家當不到500元。注目三州的貧困民族同胞，其生活境況令人潸然淚下。

(三)貧困分布廣，各縣無明顯差別

為了集中使用扶貧資金，加強對重點貧困地區的扶貧力度，國家劃分了扶貧開發重點縣，這無疑是正確的。但對于三州，由于指標限制，僅有19個縣列為國家扶貧開發重點縣，不到應列入縣的50％，占全國的比例僅為3．2％，且由于縣的規模小，所涵蓋貧困人口的比例明顯低于全國的涵蓋比例。實際上，三州貧困現象分布十分廣泛，不少非國定扶貧縣甚至比國定扶貧縣還貧困。例如非國定扶貧縣道孚縣，2004年有絕對貧困人口1．43萬人，占農村人口36．O％，相對貧困人口1．50萬人，占農村人口37．8％，合計貧困發生率73．7％。又如非國定扶貧縣德格縣，2004年有絕對貧困人口3．38萬人，占農村人口54．78％，全縣67．0％的農牧民生活在海拔3800米以上的高山上，貧困村中的特困戶占60．0％以上，有的甚至達到100％。課題組通過對三州大多數縣進行比較研究發現，國定和非國定扶貧縣的貧困程度并無明顯差別。

(四)反貧困難度大，返貧現象突出

三州不僅貧困現象普遍存在，貧困程度深，而且反貧困難度大，返貧現象突出。由于自然條件、人口素質等因素制約，三州扶貧的單位成本遠遠高于內地。同樣的扶貧工程，其建設成本至少比內地高出1倍；與內地同樣的每日生活費用，僅能滿足其一半的生存需求。然而，盡管三州與西藏山水相連，但扶貧政策卻與西藏迥異，貧困線劃分指標明顯高于實際狀況，國家投入的扶貧資金明顯不足，以至三州反貧困工作進展緩慢。以甘孜州為例，2000—2005年平均每年減少絕對貧困人口2．91萬人，按此進度，若要全部消滅絕對貧困人口，還需要11年，這還不包括大量的相對貧困人口和返貧人口；另一方面，三州的返貧現象也十分突出，許多剛剛解決溫飽的貧困戶，一遇天災人禍立即返貧。據調查，三州的返貧率達10％以上，有的縣甚至更高。面對三州的嚴峻現實，我們課題組深感反貧困的任務十分艱巨。

二、三州貧困現象背后的特殊原因：扶貧政策不合理資金投入不足

三州之所以貧困人口多、貧困范圍廣、貧困程度深，之所以反貧困難度大、扶貧工作進展慢、返貧現象突出，有其深刻而特殊的原因。

(一)扶貧政策不合理，扶貧資金投入不足

三州經濟發展落后，經濟實力薄弱，長期以來，扶貧主要靠國家和省投入，由于扶貧政策不合理，扶貧資金投入不足，嚴重影響了扶貧效果，延緩了扶貧進程。

一是扶貧標準劃分不切實際。三州與西藏類似，海拔高，氣溫低，每人每天維持生存所必需的熱量攝入遠高于內地，然而地理位置邊遠，交通不便，生活必需品的價格也遠高于內地。但三州實行的卻是人均668元和924元的全國統一絕對和相對貧困線，以至大量貧困人口未納入扶持范圍，形成大片扶貧盲區。而相鄰的西藏各縣，實行的卻是高得多的貧困線，而且還實行免費就醫拿藥、義務教育免除學費、住宿伙食費、發放救濟補助等，政策相差懸殊。

二是國家扶貧重點縣少。三州大部分縣的貧困狀況基本相當，但由于指標限制，僅有總數40％的縣列入國家扶貧重點縣，甘孜、阿壩的比例僅為26．7％，大多數非國定扶貧縣由于得不到國家有力扶持，經濟社會發展緩慢，甚至落后于國定扶貧縣。比如2004年國定扶貧縣雅江縣有貧困人口2．46萬人，占農村人口66．22％，其中絕對貧困人口占農村人口52．43％；而非國定扶貧縣德格縣有貧困人口3．77萬人，占農村人口61．1％，其中絕對貧困人口占農村人口54．78％，農牧民人均純收入也基本相當，但當年國家對雅江縣的扶貧資金投入為1655萬元，而對德格縣的扶貧資金投入為931．3萬元，僅為雅江縣的56．27％，若按貧困人口計，則為雅江縣的36．7％。

三是扶貧工程定額低、投入不足。三州扶貧工程的建設成本遠高于內地，一些建筑材料的價格甚至高出內地2—3倍，但國家扶貧工程的投資定額卻采用內地標準，致使工程投入嚴重不足。例如國家規定新建一所鄉級衛生院的投入為22萬元，實際上在甘孜州至少需要50萬元；國家規定新筑一公里泥碎公路補助2—5萬元，實際上在甘孜州一些山區僅能修筑100米。問題還在于，對于隔江相望、民族相同、自然條件相同的川藏兩省區，國家定額補助標準卻有天壤之別，相鄰的西藏芒康縣移民戶均補助4．5萬元，四川巴塘縣補助O．6—2萬元(2005年才實行2萬元補助標準)，而巴塘縣的貧困狀況還甚于芒康縣。以致貧困農牧民感嘆：為什么同是“_個媽媽的女兒”待遇差距卻如此之大?

(二)人口素質低，文教衛生發展落后

人口素質低下而提高緩慢是三州反貧困面臨的最大挑戰。由于自然環境惡劣，地方病高發，衛生條件很差，三州貧困人口的身體素質普遍較差，染病率高，死亡率高，平均壽命較短。以甘孜州為例，全州23％的貧困戶家庭成員長期體弱多病，老、弱、病、殘、孤、呆、傻等特困群體大。據巴塘縣的調查，結核病發病率達2．5％，病毒性肝炎感染率達53．8％，乙型肝炎感染率達33．5％；另據石渠縣的調查，包蟲發病率達9．8％。然而，三州的醫療衛生事業發展卻十分落后，醫療衛生水平很低，醫衛人員和設施缺乏，僅有的資源也基本集中在縣城。據課題組調查，甘孜州有45．O％的縣尚未實現初級衛生保健，70．8％的行政村無醫務人員和藥品。農村醫療衛生保障制度尚未建立，廣大農牧民既看病難，又看不起病，只好小病挺著，大病挨著，以至于2004年德格縣一個村出現普通流感，死亡竟十幾人之多。

三州貧困人口文化素質低下的情況十分突出，總人口的文化構成低，文盲半文盲率高，兒童入學率低，中途輟學率高。據有關資料，三州15歲及以上人口文盲半文盲率達20％以上，比全國高出1倍以上。然而，盡管國家對三州的教育給予了大力支持，但由于基礎薄弱，條件較差，其教育仍十分落后。2004年底，甘孜州18個縣326個鄉鎮中，只有6個縣148個鄉鎮普及了九年制義務教育，文盲半文盲率達22．O％；涼山州有454個行政村無學校，占村總數的12．1％。農村勞動力文化素質低、思想觀念落后，農業科技普及和推廣應用十分困難，據對甘孜州200戶共1000人進行的農村貧困人口調查顯示，參加過農牧業科技知識培訓的僅占3．2％。

(三)經濟社會欠發育，傳統觀念影響深

新中國成立以來，三州從奴隸制社會和半封建、半農奴社會“一步跨千年”地邁入社會主義社會，發生了翻天覆地的變化。但是，由于歷史上統治階級對少數民族思想上歧視，政治上壓迫，武力上征服，經濟上盤剝，資源上掠奪，交往上封鎖，三州的生產力水平和社會發育程度很低。盡管經過50余年的發展，尤其是近20余年的發展，這種狀況仍未得到根本改變。因為基礎差、條件差，其發展速度相對緩慢，發展差距日益擴大。而經濟社會發展落后勢必造成貧困人口增加，況且各級財政收入匱乏，致使其難以承擔反貧困的任務。

經濟社會發展的封閉落后又與思想觀念的愚昧落后相互作用，形成人與經濟社會的惡性循環。三州有相當部分農牧民缺乏基本的市場經濟常識，不懂基本的現代生產技能；還有相當部分貧困人口抱著無能為力、聽天由命的思想，不努力奮斗，卻寄希望于來世。加之傳統宗教習俗影響，牧民養牛卻不愿殺生，養老牛和放生牛現象突出。2004年甘孜州各類牲畜的出欄率、商品率僅為21．77％和12．57％；有的甚至遇到蟲害也不愿殺蟲，任其莊稼被蟲蠶食；不少貧困勞動力寧愿在家挨餓，也不愿出外打工。在扶貧攻堅中國家花大力氣基本解決了的“人畜分居”，由于落后和愚昧，近年來也出現“復辟”現象。

(四)地理位置邊遠，基礎設施嚴重落后

三州深處西南內陸四川與西藏的接壤地帶，經濟地理區位不利，距離中心城市甚遠，是典型的老、少、邊、窮地區。如甘孜州18個縣的縣政府駐地與省會成都的平均距離達733公里，北部的石渠縣和南部的德榮縣距成都更達1061公里和1016公里。而且由于地廣人稀，區域內村與村距離有的遠達幾十公里。兼之山高谷深，河流湍急，道路艱險，行路難、用電難、飲水難、上學難、就醫難成為制約農牧民脫貧的瓶頸，也使三州的經濟社會發展長期處于相對封閉的狀況。

針對三州基礎設施的嚴重落后，近年來國家通過大力加強三州基礎設施建設取得了顯著成效。但是，由于三州特殊的自然地理條件，基礎設施建設難度大、成本高、周期長、欠賬多，三州的交通、電力、通訊、水利等基礎設施建設仍十分落后，甚至一些地方至今還是山河依舊、白紙一張。以甘孜州為例，目前尚有42個鄉1307個村不通公路，158個鄉761個村不通電，197個鄉1717個村不通電話，25．8萬人未解決飲水問題，不通公路、不通電、不通電話的鄉村各占總數的50％-60％，未解決飲水的人口占農村人口33．6％。

(五)自然條件惡劣，資源環境嚴重損耗

三州大多屬高原和高山峽谷地貌，平均海拔3000米以上，地勢高寒險峻，山高谷深坡陡，自然災害頻繁，土壤質量低下，水土流失嚴重，植物生長緩慢，草原載畜量低。例如石渠縣平均海拔4230米，年平均氣溫一1．6~C，在這樣的生命禁區，不僅水、電、燃料等基本問題難以解決，而且雪災、旱災、蟲災、鼠害連年不斷，每年因災致貧人口占農牧民總數10％以上。據統計，2000年以來，甘孜州18個縣共發生地質災害183次，氣象災害1523次、病蟲害46次，每年因自然災害造成的經濟損失達2—6億元，占全州GDP的20％左右。

三州的資源消耗和環境惡化十分嚴重。三州是長江、黃河上游重要的生態屏障區，也是我國第二大林區——長江上游林區的主體部分。1998年以前，國家在三州采伐了大量森林，僅甘孜、阿壩兩州初步統計，累計消耗森林資源達2．86億立方米以上。然而由于自然條件惡劣，植被恢復能力差，有的甚至無法恢復，致使三州生態損失慘重，森林覆蓋率下降。如甘孜州的森林覆蓋率即由1950年代的30．8％下降到目前的11．3％。同時，由于自然條件差，防災抗災能力弱，生產方式落后，土地產出率低，草原載畜力低，貧困農牧民為了生存，愈貧愈墾愈牧，愈墾愈牧愈貧，水土流失愈益嚴重，土地和草場愈益退化，自然災害愈益頻繁，土地產出率和草原載畜力愈益下降，形成人與自然的惡性循環。目前，甘孜州糧食畝產僅150公斤左右，草原載畜僅10．3畝一個羊單位。

三、加強三州反貧困的重大意義：穩藏安康促進和諧社會建設

(一)促進共同富裕與全面建設小康社會

全面建設惠及全體人民的小康社會，是黨的十六大提出的本世紀頭20年的奮斗目標，充分體現了社會主義逐步實現共同富裕的本質要求。但從目前三州的情況看，不僅整體尚未達到基本小康，更有占農村人口40％的貧困人口距實現全面小康還相當遙遠。切實加強三州反貧困工作，全面推進三州反貧困進程，是三州人民享有平等的生存與發展權利的具體體現，也是三州人民能夠共享國家經濟社會發展成果的具體體現，更是我國全面建設小康社會、最終實現共同富裕的必然要求。

(二)加強民族團結與促進和諧社會建設

我國是各民族團結平等的大家庭。由于歷史原因，少數民族地區的發展明顯落后，如果不加快少數民族地區的發展，就很難實現真正意義上的民族團結和平等。三州是我國最大的少數民族聚居區之一，總人口相當于西藏總人口的2．2倍，其中，少數民族人口相當于西藏總人口的1．34倍。而且，占農村人口40％的貧困人口又主要是少數民族。切實加強三州反貧困工作，全面推進三州反貧困進程，不僅將有力地促進民族團結和創建社會主義和諧社會，而且將有效改變由于行政區劃不同而使得同樣生存條件下的藏族同胞受到懸殊待遇的不合理狀況，促進藏族同胞內部的團結，提高黨和政府的形象。

(三)穩藏安康與維護國家統一安全

三州的藏區在歷史上被稱為康區，至今與西藏有著十分密切的聯系，對西藏的穩定有著帶決定性的作用，故有“穩藏必先安康”之說，得到歷任黨和國家領導人的認同。從某種意義上講，康區穩才有西藏穩，康區安才有西藏安。回顧歷史，上世紀50年代的西藏叛亂就是從康區發端的，而且叛軍的主力也主要來自康區，至今康區仍然是國外反華分裂勢力活動的熱點，是政治上十分敏感的區域。切實加強三州反貧困工作，全面推進三州反貧困進程，對于促進西藏穩定、維護國家統一有著十分重要的作用，這種作用又將轉化為促進國家經濟發展和社會繁榮的重大宏觀效益，促進中華民族的全面振興。

(四)加快革命老區建設與回報老區人民

三州有50％以上的縣屬于革命老區，是第二次國內革命戰爭時期面積最大的革命老區。在中國革命最危難的時候，三州藏、彝等少數民族同胞為中國革命作出了無私無畏的奉獻，并建立了第一個中國共產黨領導的少數民族自治政權，鄧小平同志曾高度評價“甘孜藏區為保存紅軍作出了最大努力。”然而，新中國成立已經半個多世紀，歃血為盟、生死相交、情同手足的三州藏、彝族同胞仍有40％在貧困中煎熬，不能不令每個共產黨員汗顏。切實加強三州反貧困工作，全面推進三州反貧困進程，應該是黨和人民對三州廣大農牧民的真誠回報，也是中國共產黨人不忘老朋友的具體體現。

(五)促進南水北調與推進西部大開發

規劃中的南水北調西線工程，堪稱人類歷史上規模最大的改造自然的工程，是關系改善中華民族生存環境的千秋大業。按有關規劃報告，其調水規模達170億立方米，每年產生的經濟效益將以千億元計。三州既是南水北調西線工程的調水區域，又是主要的施工區域，從工程建設看，不加快改變目前的貧困狀況，勢必對南水北調西線工程的建設造成重大制約；從長遠發展看，區域內大量水資源被調走，也需要給予應有的扶持和補償。同時三州還有豐富的礦產資源、水能資源和旅游資源等，切實加強三州反貧困工作，全面推進三州反貧困進程，既是實施南水北調西線工程的重要保障，也是推進西部大開發的重大舉措。

(六)保護生態環境與實現可持續發展

三州地處長江、黃河兩條中華民族母親河的上游，其生態地位十分重要，然而生態環境十分脆弱。新中國成立以來，為了支援國家建設，國家在三州砍伐了大量森林，致使生態環境嚴重破壞，生存環境日趨惡化。1998年停止天然林砍伐，三州人民在經濟上作出了巨大犧牲，比如1998年剛剛通過越溫驗收的九龍縣，1999年農牧民人均純收入驟然由749元減少為352元，降幅達53％，全面返貧。同時，三州廣大貧困農牧民既要承擔生態環境破壞的種種惡果，又不得不為了生存加大對生態環境的索取，形成生態破壞的貧困和貧困的生態破壞。如果不根本改變三州普遍的貧困狀況，三州的生態環境將難以得到保護。因此，切實加強三州反貧困工作，全面推進三州反貧困進程，也是保護長江、黃河上游生態環境，維護國家和流域生態安全，促進可持續發展的重大舉措。

四、加強三州反貧困的對策措施：調整扶貧標準和工程定額協調好利益關系

(一)整體享受國家扶貧開發重點縣政策

三州大多數縣貧困程度基本相當，貧困特征基本相同，由于國家扶貧重點縣指標所限，僅有小部分納入了扶貧重點縣。這既影響國家對三州扶貧投入的總體規模，使得三州扶貧難以全面推進，還造成三州各縣扶貧政策上的不公平，引發怨天尤人、無所作為的傾向，削弱了扶貧攻堅的合力。為此，建議國家將三州作為獨立扶貧單元，整體享受國家扶貧開發重點縣政策，以有利于加強國家對三州扶貧的投入力度，有利于三州各縣在反貧困中公平競爭，也有利于三州合理配置扶貧資源，全面推進反貧困進程。

(二)合理調整扶貧標準和工程定額

三州大多數縣自然地理條件與相鄰的西藏各縣基本相同，貧困面和貧困程度基本相當，有的縣比相鄰的西藏各縣更為嚴重。由于行政區劃不同，國家對三州各縣采取比西藏相鄰縣低得多的扶貧標準和工程定額，使三州各縣受到比西藏相鄰縣低得多的扶貧待遇，這既嚴重脫離三州實際，造成大片扶貧盲區，使得扶貧工程久拖不成，還造成扶貧政策嚴重不公平，引起農牧民心態不平，影響民族團結、和諧。為此，建議國家參照西藏相鄰縣的標準和定額，合理調整三州的扶貧標準和工程定額，以利解決三州扶貧工作盲區，加快三州扶貧工程建設進度，提高三州扶貧工作效率。

(三)大力加強三州的基礎設施建設

自然環境惡劣而基礎設施薄弱，是制約三州反貧困工作的重要環節。基礎設施薄弱，使得三州長期處于與外界相對封閉的狀況，貧困農牧民缺乏抵御惡劣自然環境的基本條件。盡管由于自然環境惡劣，使得三州基礎設施建設難度較大，但貧困農牧民對基礎設施的需求也更迫切。為此，建議國家進一步加大三州的基礎設施建設投入，全面加快三州的基礎設施建設，重點解決貧困農牧民行路難、飲水難等問題，促進三州貧困農牧民觀念的變革和提高，促進三州優勢資源的開發利用，促進三州經濟社會的發展，進而提高三州的自我發展能力。

(四)推進扶貧與生態相結合的移民工程

三州貧困農牧民中有相當部分生活在生態環境極其脆弱、已經不適宜人類居住的環境中，這不僅造成生態環境破壞，也使反貧困工作難以推進。將這部分貧困農牧民搬遷到自然條件較好、適合生產生活的地方，既是保護生態環境的重大舉措，也是這部分農牧民脫貧的有效途徑。為此，建議國家打破條塊分割的體制障礙，將生態保護資金與扶貧開發資金相配套，使生態移民與扶貧移民有機結合，大力推進扶貧與生態相結合的移民工程，大力推行異地扶貧和集中扶貧，從而在推進三州生態環境建設的同時，有力地推進三州的反貧困進程。

(五)加快文化教育和醫療衛生事業發展

努力提高貧困人口素質，體現了以人為本的科學發展觀，是三州反貧困的根本舉措。貧困和愚昧是一對孿生兄弟，要治貧必須先治愚；健康是生存質量的主要標志，也是脫貧的基本前提。建議國家進一步加強三州尤其是面向廣大貧困農牧民的文化教育和醫療衛生投入，重點加強農村文化教育和醫療衛生設施建設，著重解決貧困農牧民上學難、就醫難的問題；參照西藏相鄰縣的標準，實行就醫和就學的免費和補貼制度，解決貧困農牧民上不起學、看不起病的問題。通過文化教育和醫療衛生事業的發展，使三州貧困農牧民享受應有的公共產品和服務，促進貧困人口文化素質和身體素質的提高，從而為反貧困工作奠定堅實基礎，推動反貧困工作可持續發展。

(六)強化各項重點扶貧開發工程的實施

為了推進三州的反貧困進程，國家先后在三州實施了一系列扶貧工程，如村村通工程、移民搬遷工程、產業扶貧工程、教育扶貧工程、牧區扶貧工程、扶貧培訓工程等，取得了重大成效。但是，由于原有基礎差、貧困人口多、貧困程度深，而項目相對較少、投資定額過低、配套資金不足等原因，這些扶貧工程進度不夠快，標準還較低，覆蓋不夠廣，尚未發揮應有的作用。為此，建議國家進一步加大三州各項重點扶貧工程實施力度，增加重點扶貧工程建設項目，調整重點扶貧工程投資定額，協助解決重點工程建設配套資金，通過重點扶貧工程的實施，帶動反貧困工作的全面推進。

(七)盡快建立完善資源和環境的補償機制

三州有著豐富的礦產、水能、森林等資源，通過森林采伐、礦產開采、水能開發，曾經并繼續為國家作出了重大貢獻。保護三州生態環境對國家十分重要，正在實施的天然林禁伐和退耕還林等，是三州為國家作出的重大貢獻。三州是南水北調西線工程的調水和施工區，工程建成后將有大量水資源調往西北，這更是對國家的重大貢獻。但是，三州并未因此得到國家的補償和回報，這嚴重影響了三州保護生態環境的積極性。建議國家按照科學發展觀和建設和諧社會的要求，加快建立和完善資源環境補償機制，構建保護者與受益者之間公平的利益關系，全面推行國家補償、區域補償和社會補償，徹底改變三州保護環境卻受窮，因窮而難以保護的局面。

(責任編輯：張 琦)