民國時期省議會與省長之間的沖突

[摘要] 民國時期的江蘇省議會曾通過彈劾省長齊耀琳的議案，形成地方議會與省長之間的激烈沖突。之所以出現這一局面，首先是由于齊耀琳用人、主政不當以及對省議會的決議案實施不力，但江蘇省議會部分議員因未達加薪目的，為發泄私憤而對齊耀琳大加指責，其彈劾齊耀琳之舉也并非完全出于公心，從而加劇了省長與省議會之間的矛盾沖突，再加上機工搗毀省議會的突發事件又使這一沖突趨于白熱化，議會與省長之間的矛盾已無法協調。這說明民國時期的所謂議會制度盡管從表面上看已經建立，但議會實際上并沒有確立應有的權威，加上議員自身各方面素質的限制，難以充分發揮應有的功能。另一方面，齊耀琳的被迫辭職又說明省議會對監督和制衡地方最高行政長官多少也能夠起到一定作用。

[關鍵詞] 江蘇省議會；彈劾案；齊耀琳

[中圖分類號]K261 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)01—0160—10

1920年6月17日的《申報》發表了一篇題為《蘇浙兩省會與兩齊》的“雜評”，評論蘇浙兩省議會彈劾時任兩省省長的齊耀琳、齊耀珊兄弟之事，在當時十分引人矚目。這篇雜評稱：“蘇浙本兄弟之省也，蘇浙之長行政者又兄弟也，故蘇浙兩省表現之政象，無一而非兄弟。蘇浙兩省議會，亦兄弟之省議會也，今因兄弟之省之政治不良，而各彈劾兄弟之省行政長，故兩省會議員之舉動亦兄弟。”不難發現該雜評的引人入勝之處，是通篇都十分巧妙地使用了“兄弟”一詞。在此前后，齊氏兄弟成為當時報刊輿論頗為關注的人物，也使人們對省議會彈劾省長的事件越來越重視。

齊耀琳系吉林伊通人，進士出身，齊耀珊為其弟。二人早期皆入李鴻章幕府，后又追隨袁世凱。齊耀琳在清末曾出任江蘇和河南布政使、河南巡撫，民國后相繼任河南、吉林、江蘇按察使、江蘇省省長、參政院參政、內務總長等多職。其弟耀珊在清末曾任江漢關道，民國后也先后出任浙江和山東省長。

民國時期齊氏兄弟二人同時出任江蘇、浙江這兩個重要省份的省長，本是齊氏家族令人稱道和羨慕的光宗耀祖之舉，但二人卻同時遭受省議會的彈劾，并飽受社會輿論的批評指責，又在齊氏家族史上留下了不甚光彩的一頁。齊氏兄弟受到彈劾以至不得不灰溜溜地辭職離去，除了兄弟二人自身在主政方面的舉措失當等原因之外，也反映了民國時期中國政治生態的一些特點。鑒于史學界過去對這一問題較少注意，迄無專文論述。本文擬側重就江蘇省議會彈劾省長案的具體情況略作闡述。

一、江蘇省議會彈劾省長的原因

根據1913年4月2日民國北京政府頒布的《省議會暫行法》第17條之規定：“省議會對于本省行政長官，認有違法行為時，得以出席議員三分之二以上之可決，提出彈劾案，經由內務總長，提交國務院會議懲辦之。”…依據這一條例，民國時期省議會彈劾省長的案例并不鮮見，其理由一般都是指控省長用人失察、庇護官僚、破壞預算，導致政治腐敗和財政混亂。1920年浙江省議會彈劾省長齊耀珊，即指出齊“到任以來，政治腐敗，達到極點，種種違法，罄竹難書，舉其大者，約有六端：(一)引用私親，(二)克扣警餉，(三)玩視交代，(四)破壞預算，(五)侵越職權，(六)寵任劣員”。雖然各省列舉被彈劾省長的違法之舉略有不同，但實際上大同小異。齊耀珊在浙江被彈劾的原因，除犧牲浙江地方利益以迎合北京政府的舉動外，主要也是破壞預算、任用親故、包庇僚屬、吏治腐敗引起浙省議會的強烈不滿。齊耀琳任江蘇省長以后，“因用人行政，頗為蘇人反對”，加之其舉措又常常與省議會相沖突，也引起蘇省議會不滿。1920年6月張福增等近20名議員提議彈劾齊耀琳案，該提案以充滿指責和和悲憤的口吻，稱“江蘇省省長齊耀琳任職以來，吏治之腐敗，財政之紊亂，為從來所未有。不肖之徒，匯聚輻輳，罔利虐民，為虎作倀，合境怨言，呼吁無門。本會為民喉舌，義難緘默，前后數年，決議咨請查辦之案，無慮數十起，實欲借此小懲，為彼大誡，而齊耀琳始終徇庇，置若罔聞，凡僚屬之節經本會指責者，非置于善地，即特加褒獎，似此怙惡不悛，上下一氣，豺狼當道，安問狐貍?”由此看來，齊耀琳自擔任江蘇省長以后不僅毫無政績可言，而且充滿劣跡。

以上還是比較籠統的批評，按照蘇省議會的指控，齊耀琳主要有以下種種違法之舉，理應受到彈劾。

其一，“違反省議會暫行法”。這方面的具體表現甚多，首先是在省預算方面違反省議會暫行法的規定。如1918年度蘇省歲出入預算案復議議決后，齊耀琳雖在形式上予以公布，但卻將其中“省有營業收入一項，預加說明”徑自刪除。又如1919年度預算案由蘇省議會二次議決依法咨回后，齊耀琳在省長公布令中，“妄自除外，大加注說”，甚至“將本會議決法案任意更改”。其次，違反省議會暫行法賦予省議會應有權利的規定。按照規定，各省財產之管理方法，除法律別有規定外，省議會有議決之權。蘇省議會據此在1918年常會期內議決劃分省款主管機關，咨請公布。但齊耀琳“既不咨交復議，亦不咨請撤消”，自行制定管理辦法，通令實行。次年蘇省議會臨時會議議決咨催，齊仍以“本省長體察至再，當可無事變更一語，答復了案”，實為“以破壞法律之手段，濟紊亂省款之野心”。再次，違反省議會有權議決本省財產及營造物處分權的規定，以個人私意將此權授予少數委員。如南京貢院基地房屋，大部分系江蘇省有財產，小部分為皖省公產，蘇省議會在1916年常會中曾議決改進市場一案，咨由齊耀琳轉咨皖省省長，派員會同本省在該地改建市屋，租賃商家。但經辦此事之委員違背法案，擬擅自將某地變賣，齊耀琳對委員所呈辦法既不據案駁斥，又不交會議決，貿然批準照行。俟蘇省議會二次議決否認，又延不公布，并聲稱貢院系蘇皖兩省公產，不能由蘇省議會單獨議決。雖然一省議會確實不能議決兩省共有公產，但法律也未授權一省之行政長官有擅自處理兩省公產之權，何況蘇省議會的決議案是請齊耀琳轉咨皖省長派員共同會商具體辦法。因此，蘇省議會認為齊所持之理由并不能成立，是以其私意否認省議會的議決案，屬違法授權行為。

其二，“違反官吏服務令”。按照官吏服務令的規定，凡官吏有統屬關系者，不管以何種名義或方式，均不得饋受財物。另還規定除年節、星期、病假及其他法令所定休假日期，及遇有特別事故經主管長官批準給假者外，不得請假。未請假擅離職守者，應按縣知事懲戒條例予以處分。而齊耀琳每屆其母與其夫婦壽辰，即于署內大肆慶賀，收受財物。各縣知事，均不請假，爭先恐后地相率到省，前來祝壽。此外，1919年江蘇候補人員貝祖善、陳超衡等四人以汽車和妓女饋送金陵道尹俞紀琦，蘇省議會議決咨請查辦，齊耀琳僅以“查無實據，空空咨復”。省議會再次依法質問，齊又以“非行政事項”相推諉，始終不將查辦經過情形和盤托出。俞紀琦還抽煙嗜賭，喜好冶游，屢遭輿論批評，而齊耀琳卻長期置若罔聞。

其三，“違反知事懲戒條例”。如高郵縣知事胡為和笞傷平民胡萬宏事件發生后，省議會將傷者受傷照片、連同該知事各項劣跡，咨請查辦。但齊耀琳不僅不予查辦，反而將該知事調任東臺縣。“其余各縣知事違法納賄情事，本會每屆開會，迭經人民請愿，議員提案議決，咨請查辦者，更仆難數，而齊耀琳庇護私人，率以一紙空文了案，似此查而不辦，賞罰顛倒，縣知事懲戒條例既等具文，即省議會法第十九條亦同虛設。”

其四，“違反征收官交代條例”。該條例規定征收官交接收手續十分詳密，處分科罰也綦嚴，但江蘇各縣知事交代不清者，比比皆是。蘇省議會曾依法質問多位縣知事，“而齊耀琳漠視條例，一任玩延，以地方公款為調濟僚屬之資”，從未嚴格依法查辦。

蘇省議會彈劾齊耀琳的提案還宣稱，以上四項，“僅就其尤大彰明較著者言之，若舉民國以來所公布之法令，以繩齊耀琳之行為，抵觸違背，殆至書不勝書。本省何辜，遭此荼毒?……吾蘇省地方之凋敝，民生之痛苦，推本窮源，罪人斯得。為此依法提案彈劾，請求公決，蘇省幸甚”①。

就以上江蘇省議會列舉的齊耀琳各項違法之舉看，齊遭受議會彈劾的原因似乎已非常清楚，而且理由也比較充分。不過，齊耀琳的這些違法情況早已為省議會所知曉，為何此前未采取行動?有報章稱江蘇省議會“于此次開會之日，突然通過彈劾案”，以至于“聞者皆為詫怪”。實際上，蘇省議會一部分議員要求彈劾齊耀琳并非一時的沖動行為，而是早就有所準備。1919年9月，即有議員籌劃在即將召開的省議會會期中倒齊，并到南京商議辦法，“聞第一起彈劾縣知事如金壇趙興英、無錫楊夢齡等，第二起彈劾各厘局委員如太史格、陳超衡等，第三起彈劾省公署某道尹某科長等，以上三者皆為彈劾省長之根據，已函各縣省議員，廣集證據，俟開會有期，即提出討論，與國會議員取一致行動”。顯而易見，蘇省議會彈劾齊耀琳并非偶然沖突所導致的心血來潮之舉。

另外，上年蘇省議會通過查辦俞紀琦案，本希望以此案對齊耀琳有所觸動，但齊卻毫不為之所動，而且完全不尊重議會“咨請查辦之意”，引起大部分議員的憤怒。于是，在1920年6月省議會開會之初，即有議員提出彈劾動議，只因當時預算案尚未通過，暫時沒有討論。迨劉伯昌之行政訴訟案交審查會，而審查會不能成立，預算案討論也遇到阻礙，促使一部分議員加緊提交彈劾齊耀琳之議案。在14日的會上，張福增等人即提出該議案，“有主張付審查，眾以案中列舉，不過齊耀琳失職事實十之一二，且皆為眾所共知，無審查之必要，以唱號表決法表決成立與否”。最后，超過2／3的議員“贊成本案成立，乃討論辦法，決定遵省議會暫行法第十七條經由內務總長交國務會議之規定，由會呈內務部”。

需要補充的是，另一個蘇省議會不愿明說的原因，是一部分議員于此前曾要求加薪，但未獲齊耀琳允準，也促使江蘇省議會的部分議員與齊耀琳的關系趨于緊張，在1919年9月即有彈劾齊耀琳之意。據報章透露：“江蘇省議會加薪派議員因齊省長反對加薪，不免懷怨于心。近自新國會議員鮑宗漢等提出查辦案，又聞省議會當屆召集之期，于是乘此機會希圖倒齊。”1920年6月，蘇省議會中主張彈劾齊耀琳態度最堅決的一部分人，大多也正是積極要求加薪的議員。平心而論，雖然加薪風潮不能說是蘇省議會提出彈劾省長案的主要原因，但因加薪未達目的而怪罪于省長，進而加速了彈劾省長案的提出，很難說是蘇省議員出于公心的表現。因為加薪只是涉及議員個人利益問題，而且在當時也不是齊耀琳一人反對，在民眾中也有不少反對者。報載“議員之議加薪者，公民皆起而反抗之，而其欲始不能逞，是議員對于公民尚有幾分畏懼。”當時，浙江省議會也曾有議員提出加費案，要求將議員薪費從每月80元增至160元。盡管該議案在省議會中已通過初讀，但同樣遭到省長齊耀珊和社會各界反對，不僅最終也未如愿以償，而且使浙省議會的聲譽受到某些影響。以學生為主的各界群眾甚至在激憤中搗毀議場，毆辱一意孤行的加費派議員，這進一步表明反對省議員加薪不能僅僅說成是省長與議會之間的沖突。

其實，在彈劾齊耀琳的問題上，江蘇省議會內部的意見也不完全一致，并形成了不同的派別。這在1919年蘇省議會的加薪風潮中即有所表現，而且此后也一直產生某些影響。下引一段史料可以說反映了這方面的某些情況：

本年省議會因加薪風潮，有議決之預算案遭各方面之反對，齊省長未能遵議公布，現屆應開八年常會之期，省議會中有穩健分子以為加薪派之目的未達，若于此時開會，加薪派之議員必于預算案又生波瀾，莫若今年暫不開會，俟明年三四月間召集九年度常會，整理九年預算，使第二屆議員任期三年，已過其二，只余一年，則斷無再行爭執加薪之理由，用意未為不善。依此計劃，則八年度內只開臨時會而脫去常會，是否合法，殊不或知。且常會例由省長召集，齊省長早經通令各機關趕造六年度決算，以備交議，其五年度決算擱置至今，尚未議決，又兼漕運問題，與夫教育方面之重要關系，齊省長皆待與省議會商榷，當無因噎廢食，停止常會之理，況五、六兩年決算及九年預算與其他之重要案件，在一次常會期亦未免太嫌擁擠，今年仍應召集常會，一面約束勿提加薪，以免貽人口實。

蘇省議會內部意見不一致，并形成不同派別，對議會最終彈劾齊耀琳的效力多少會產生一些影響。正因為如此，在彈劾案付諸表決時，仍有將近1／3的議員未予支持。

不過，在“用人、行政頗為蘇人反對”的情況下，齊耀琳早已有辭去江蘇省長而另謀他職的打算，據《申報》報道，1919年3月他即“謀調直甚力”，后又“決計辭職”，并曾公開拍發辭職電，但未獲準。1920年受到江蘇省議會彈劾后，又“續電辭職”。值得注意的是，江蘇也有一些團體曾公開表示挽留齊耀琳之意。例如1920年6月下旬江蘇省署科長湯某和金某“在金陵春公宴紳商各界領袖，聞寧商會、地方公會、縣教育會等五團體，將二次電京挽留齊省長”。

二、圍繞省議會臨時會議請求權與召集權的博弈

齊氏兄弟雖然最終都因遭受省議會彈劾而離職，但兩人被彈劾的經過仍略有差異。浙江省在齊耀珊任省長前，一直標榜所謂的“浙人治浙”，1916年底因派系紛爭，省長呂公望被迫辭職，新任省長人選難以確定，北京政府于1917年初任命齊耀珊出任浙江省長。省議會試圖抵制但無結果，從一開始即埋下了省長和省議會關系緊張的伏筆。齊耀珊到任之后，因各種原因更進一步導致省議會的不滿，當年浙江省議會就曾通過《彈劾浙江省長齊耀珊違法案》，但齊有段祺瑞作后臺，并沒有因省議會的此次彈劾而下臺。1919年8月浙江督軍楊善德病故，署理浙江督軍的盧永祥為自兼省長而獨霸浙江，暗中支持省議會與齊耀珊對抗。1920年5月，浙江省議會列舉六大罪狀同時對齊耀珊提出訴訟案和彈劾案。面臨這次彈劾，齊耀珊不僅未能獲得北京政府的支持，反而受到徐世昌的指責，于是不等省議會正式通過彈劾案即電請辭職，并很快離開了浙江。①

蘇省議會彈劾齊耀琳卻經歷了一番抗爭。1920年6月蘇省議會通過彈劾齊耀琳案之后，中央政府對此案并未馬上表明態度；與此同時，齊耀琳面對省議會的彈劾行動，也未充分檢討自身用人和行政的失察之處，而是采取了或暗或明的對抗，從而導致議會與官廳的關系更趨惡化。例如上文提到省議會要求查辦俞紀琦，而齊耀琳卻不予理睬。更有甚者，齊還在省議會的一再指控聲中將俞調任財政廳長。省議會的權威如此受到蔑視，自然也不會善罷甘休。“議員聞之，大起反對，通電各縣，拒絕借漕。”當時的報章報道曾說，齊耀琳被議會彈劾，受蘇紳之電斥，遭軍署之冷眼，身處四面楚歌之中，照理應該如其弟齊耀珊那樣知難而退，立即辭去省長職務，但他卻一直戀棧不舍。因而引致外界紛紛猜測，有的說齊在中央有后臺，又得曹、張之助力，故而有恃無恐，敢與議會為敵；有的稱齊去志已決，但要等中央所派之查辦員到蘇，為之洗刷罪名，然后辭職，以表示離蘇出自己意，彈劾不生效力；還有的透露齊與皖系有密約，每月江蘇于正額解款外，多解20萬，當時已解11O萬，皖系失敗，此款不易彌補，原財政廳長胡翔林畏難辭職，齊任命俞紀琦為財政廳長，以幫助自己掩蓋此事。不過，以上種種說法大多屬于傳聞，究竟是否確切還有待證實。

1920年8月，省議會胡允恭等95名議員依照《省議會暫行法》第22條關于“臨時會因特別緊要事件發生，由省行政長官或議員半數以上之請求時召集之”的規定，聯名要求省議會召開臨時會議，商討對策。省議會通過之后，咨文省署明確指出：“本會于上次臨時會議決彈劾齊省長，尚未經國務院依法懲辦，不謂案猶未結，齊省長竟以彈劾案中，有重要關系之俞紀琦調任財政廳長，夫任意更調簡任官吏，已屬違法，且俞之種種不[瀆]職，久為輿論所不容，以故未經接任，即群情反對。近且有預借捐稅與變賣省產，以彌補數百萬虧空之傳聞，似此情形，非特吏治前途，不堪聞問，更恐地方財政有絕大危險。議會以監督吏治財政為天職，僉認此為特別緊要事件，謹以暫行法第二十二條之規定，由議員半數以上請求，依法召集臨時會，以便會議公決。”

俞紀琦在省議會和社會輿論的大力反對下，籌款頗受影響，曾一度遞交辭呈，擬辭去財政廳長一職，但齊耀琳“對于俞之辭呈，竭力慰留，大致謂查辦案，應照法律程序，本公署已咨復在案，報紙所載，不足憑信云云”。俞紀琦得齊耀琳此一批復之后，遂放心任職，籌款也立形踴躍，先后向交行、中行等銀行借款近五十萬元。除此之外，齊耀琳還加委俞紀琦至各縣坐提漕糧，“以示不撓”，“因之議會及各方面之反對，進行亦愈激烈。議會方面，已宣言齊省長蔑視議會，故與輿論為敵，吾輩寧可解散，決不能受此奇辱，以放棄監督之天職”。

然而無論如何，面對省議會召集臨時會議的要求，齊耀琳不能一直采取拖延的手法加以搪塞，必須表明態度。從理論上說，蘇省議會提出召集臨時會議的理由，為齊耀琳未奉中央命令，違法擅自調任查辦未結之俞紀琦，而且此事還關涉到齊本人，因而齊不能認為非緊要事件而不準議會召集臨時會議。同時，此事還關系到中央的威信，中央亦不能指為非緊要事件。但如果召集議會臨時會議，議員必首先要求齊耀琳出席答辯，而齊勢必無法向議員作出滿意的解答。所以，齊耀琳面對的是一種非常被動的尷尬局面。臨時會議的經費無著落，常常是官廳拒絕召集臨時會議的另一理由，但在當時這個理由也難以成立。因為省議會每年度的預算案內，內務股的預備費都有十余萬元，專門防備有特別事故發生，召開臨時會議之用。1920年度的這筆預備費一文未用，當然不能以此作為理由拒絕議會的要求。如此看來，齊耀琳似乎找不出什么理由不允許省議會召集I臨時會議。

盡管如此，與議會關系已很緊張的齊耀琳仍采取了更進一步刺激議會不滿的決策，拒絕了議會召集臨時會議的要求。8月26日省長公署咨復省議會，聲稱“胡議員等請求召集臨時會，純為財政廳長問題，查該廳長胡翔林，本已調任杭關監督，適值近畿一帶變亂發生，迭據懇請交卸，并薦金陵道尹俞紀琦自代，其時全省戒嚴，餉需孔急，始由兩署會商互相調署，本屬一時權宜，現在俞紀琦已經辭職，并接部電，提出替人，則此項問題，業有解決，自可另行定期召集常會。”為此，蘇省議會議長錢崇固向全省各地議員發出通告，征求意見和對策，以便共同采取行動。俞紀琦當時提出辭職，對齊耀琳而言似乎頗有丟卒保車的意味，而且俞是否真正辭去了財政廳長一職，也不是十分清楚①。此后不久，江蘇軍、民兩長還曾決定派俞紀琦赴京列席財政會議，擬仍派胡翔林兼財政廳長。據說齊耀琳已表示批準俞紀琦辭職，但“稿送督署，至今尚未畫發。一說督軍因省長準俞辭職，未先征同意，遽于咨議會文內發表，故意不畫諾以窘之”。此外，胡翔林先前被“揮之使去”，此時如“復招之使來”，無異于泥菩薩，隨人任意搬動，面子上過不去，故“對人言斷不回任”。另又有傳聞說，代理兩淮運司文觫“有簡任蘇財廳之訊，因鑒于蘇人攻訐俞紀琦之烈，不敢就”。叫因此，俞之辭職以及繼任者人選實際上一直是懸而未決的問題。

但毫無疑問的是，齊耀琳拒絕議會召開臨時會議的要求，必然使這場議會與省長之間圍繞彈劾案的爭斗，又增加了新的內容，使之同時也成為省議會召集臨時會議的請求權與省長召集權之間的博弈，也是議會為維護自身權利而進行的斗爭。在得知此一消息之后，省城的議員立即在議會進行了討論，“僉謂本會請求之宗旨，在省長藐視議會之彈劾案，非純為財廳問題，俞雖辭職，于根本問題并未解決，且半數以上之請求權，與省行政長官之召集權，原為法律所規定，今省長不準召集，是剝奪議員之請求權，將來如有特別事故，必須經省長核準，方許召集，是只許行政官有召集之權，而議員則無請求之權，其違背法律，剝奪議會特權，較前更甚。”但在得到多數議員意見之前，議會不便采取實際行動，只能“俟大家函復后，再一致進行”。

隨著這場爭論的發展，議會也獲得了一部分市民的支持。如灌云縣張四成、趙瑞等五人即以公民的名義，致電上海《申報》館請轉省議會，表示“頃見報載齊省長駁復不開臨時會文，深為詫異。惟聞此次請求召集，系因本省發生特別緊要事件，由大多數議員主張，依法請求，而省長咨復，竟以俞紀琦已經辭職為詞，即剝奪議會請求開會職權，其違背省議會暫行法，確無疑義。務請諸君依法嚴詞駁詰，促其從速召集，以重法律，而行職權”。

輿論的態度似乎對議會比較有利，但實際上，蘇省議會最初所定以函件方式征求全體議員意見之后再采取行動的決定，對議會自身并非有利。齊耀琳一方面拒絕議會召集臨時會議，另一方面提出議會應約期召集常年會，時間定在當年的10月中旬，而且很快就將正式公布①。而各議員答復議會之函，須到9月中旬才能匯齊，距常會召開之期僅二三周而已。所以，臨時會議召集問題，很可能會因此自然而然地消滅于無形之中。時人即稱：“省公署對付議會之手腕，可謂妙矣”。于是，有議員提出“請求召集臨時會，非省長所能批駁，惟請求為臨時會，而召集者為常會，于請求目的，尚不相背，應請將常會日期，即日宣布，以免誤會”。但這一變通之法，受到其他議員的批評。張福增明確指出：“省行政長官之職權，對于議員合法請開臨時會，只有召集而無否認，雖臨時會與常會同一開會，自表面觀之，似與目的不背，惟原咨有另行定期召集常會字樣，是不啻將請求權無形剝奪，同人若不詳察，貿然承認，亦不啻將請求權自行斷送。此例一開，不獨自身棄法，有莫大之羞，恐將來行政官廳破壞省政，無論至若何地步，省議會轉不能行使緊急救濟之職權，而各省議會，亦將有議其后者，諸公明達，亦早計及。”因此，他要求議長將省署前次咨文退回，“仍請提前召集臨時會，一面聲明保留常會期間，并乞同人鑒于本省吏治財政待理之急，預防官廳蹂躪之漸，一致主張，以示堅決”。

在此情況下，議會也找不到更好的應對辦法。“多數議員，咸以此次臨時會，關系省政前途甚大，非達到開會目的不止。”如胡允恭、黃炎培、張福增等議員強調：俞紀琦雖“猝予辭職”，但種種財政問題尤有清理之必要，“同人確認前項請求目的，并未消滅，于省議會暫行法第二十二條所載特別緊要事件，絕未變更狀況，應請議長咨復，迅行查照本會合法之請求，召集臨時會，俾得行使法定職權”。另一議員周積偉也通電表示；“此次請開臨時會，系多數主張，而省長以托詞拒絕，其戀棧朋比之心，昭然若揭。行政如此，地方益危。積偉愚見，應再嚴切咨請，迅行召集開會，俾將一切重大問題，解決進行。”

更多的議員闡明請開臨時會的主要原因系彈劾省長案的提出，而非所謂省署咨文中所說之財政廳長問題，因而繼續要求召集臨時會議。其實，不談其他理由，僅就省長駁回多數議員請求召集臨時會這一行動，是否合乎有關法規也是值得考慮的。當時，已有議員意識到這一點。王發蒙等議員聯名致《申報》館請轉議會同人的專函即指出：“查同人理由書，以彈劾省長為主要原因，何以齊省長咨復，竟然避去，顯系藉詞延宕，為老馬戀棧之計。且依暫行法以半數以上議員請求召集臨時會，省長亦無否認之特權，省署駁復，又系違法行為，仍請議長將原咨駁回。”另一議員黃守孚認為，不僅“請求開臨時會之主因，依然存在”，而且齊耀琳拒絕議會的這一要求，又“多一重罪惡”。如果省長拒不批準多數議員召集臨時會的請求屬于違法行為，議會則可抓住這一點給予齊耀琳更有效的打擊。

問題的關鍵，在于是否如議員們所說的那樣，遇有特別緊要事件，“經半數以上議員之請求，按諸條文，省公署只有召集之規定，并無駁復之職權”。應廣大議員的要求，省議會議長錢崇固咨復齊耀琳，態度較為強硬地明確指出：“議員請求召集臨時會，系根據暫行法第二十二條法文，只與行政長官以召集之權，并無斟酌可否之余地。來咨有另行定期召集常會字樣，不啻將議員法律賦予之權，全行剝奪，本會斷難承認。”關于召集常會與臨時會之關系，該咨復函也進行了說明，認為“召集常會，于法律上別為一事，自可由本會通知議員”，應于10月10日召集常會之前，“迅行依照本會議員合法請求書，并省議會暫行法第二十三條臨時會期之規定，召集臨時會，以維法定職權”。

查《省議會暫行法》之有關規定，關于每年舉行一次的常年會，明確載為“由省行政長官召集之”，而對臨時會的召開，則未有類似的條文，只是說“因特別緊要事件發生，由省行政長官或議員半數以上之請求時召集之”。就學理而言，省議會暫行法既未明確規定臨時會必須由行政長官召集，那么，只要是遇有特別緊要事件發生，省行政長官或議員半數以上請求，即可召開。在召開臨時會議時，根本不需要得到省行政長官的許可。換言之，省長對于半數以上議員提出召開議會臨時會議，并無所謂同意召集權。蘇省議員之所以向齊耀琳提出召開臨時會議的請求，是沿襲省議會暫行法關于省長召集常年會的規定，結果引出了一場請求權與召集權之爭。

從后來的實際情況看，由于時間倉促，這場請求權與召集權的爭論，延至蘇省議會常年會召開時并無結果。蘇省議會對此十分不滿，在常會期間又通過了“彈劾江蘇省長齊耀琳違法剝奪本會議員請求召集權案”。該議決案強烈譴責齊耀琳“自知既侵中央權限，又拂人民意志，乃倒行逆施，為此極端違法之舉動。此而不懲，行政官尚復何所忌憚?而法律不將完全失其效用乎?……齊氏雖將去任，本會寧能默爾而息。茲為保障本會法權，并防止行政長官違法行為起見，用特依法提出彈劾案，請求內務總長提交國務院會議懲辦。”同時，蘇省議會還專函咨呈內務部總長，要求對齊耀琳予以嚴厲懲處。

盡管請求權與召集權之爭不了了之，但在蘇省議會提出彈劾齊耀琳議案之后，這場爭論促使江蘇省議會與省長之間的矛盾越來越尖銳，中央政府不得不委派查辦員來蘇調查此案。報章也推波助瀾地發表文章說：“向來官場之查辦案，每以事出有因，查無實據了之。何則?為官者必護官。故查辦案之結果，千篇一律，無不以此種敷衍之手段出之者也。然在官重民輕之時代，查辦無結果，人民固亦隱忍而無如何，今則已非昔比，況乎此次蘇長官之彈劾案，關系重大，而議員之憤慨又若此，國人無不亟欲知此案之真相何如者。倘查辦員而亦用從前一手掩天下目之技，不為徹底根究，則風波恐不易息矣。今查辦員既抵寧，蘇人之目必皆注集于其身，第望其能擯除官護官之一念，而以公正無私出之，不為左右袒，悉以事實之真相為斷，庶乎其能盡責矣。”此時的齊耀琳自感心灰意冷，去職之意更加明顯，并已決定將眷屬先送回天津。在此情況下，北京政府也只好批準其辭職。

三、江蘇省議會遭搗毀的意外余波與齊耀琳離蘇

就在齊耀琳宣布辭職而新任省長尚未接任時，又發生了南京機工搗毀江蘇省議會以及議員被毆擄的事件，成為蘇省議會與齊耀琳之間矛盾沖突的余波，也加速了齊耀琳離開江蘇。

這場余波的導火索是限制繭行的設立。早在1914年，江蘇繭行即與絲綢業圍繞繭行設立問題產生爭論。1915年省署接受絲綢業的要求頒行《取締繭行條例》，嚴格限制設立繭行。蘇省議會認為此條例存在弊端，曾議決修改。1920年11月江蘇省議會又將討論繭行開設事宜列為重要議題之一，“以繭行既加限制，少數行家必有把持抑價諸弊。農民直接受害，蠶業間接受害，且使業織者享受保護壟斷之利，安于固陋，致不能與外國絲織品競爭，于推廣蠶桑，改良織物，均有妨礙，議決廢止取締繭行暫行條例，咨請省長公布”。議會的這一行動受到絲綢業的反對，省長公署也表示“取締繭行條例，礙難撤銷”，并決定將廢止取締繭行條例案退交蘇省議會復議。

11月30日和12月1日，南京緞業公所兩次派代表赴蘇省議會，“要求取消前案”，議會以“業待審查，少安勿躁”相勸告。但事態的發展很快趨于惡化。據蘇省議會事后致大總統電文稱：2日近午蘇省議會開會時，即有數百人聚集于省議會附近準備請愿。蘇省議會恐釀事變，用公函報告省公署及省會警察廳，聲請保護。至午后1時，千余人分批揭請愿旗闖入省議會，首批占據議場，二批包圍議會，三批毀物劫人，議會守衛長率守衛攔阻無效。“議場桌椅、玻璃窗悉行打毀”，省議會陷入一片混亂。議員施文熙、孑L昭時等10人，秘書處職員黃端履等5人，“均被圍住撕毆，旋將諸人擄去”，強行帶至城南三坊巷緞業公所，另還有其他數人也被打傷。直至下午4時，行兇者才自行退出省議會。其余議員隨后至省署，要求派警赴緞業公所救出被擄議員。夜晚11時，始將被擄議員救出送往醫院。

此次暴力搗毀蘇省議會事件發生之后，全體議員異常氣憤，除要求懲辦兇手之外，特別強調該事件的發生，與包括省長公署在內的官署對議會素抱成見而保護不力有直接關系。在事發當日上午機工數百人聚集省議會準備請愿時，蘇省泌會即恐釀事變，用公函報告省公署及省會警察廳，聲請保護，并用電話通知。但據議會所說，官署僅派少量警察保安隊敷衍彈壓，議員被擄至城南緞業公所時，沿途10里經過警察總署、分署以及10余處派出所，40余處哨卡，均無人出面救護。因此，金樹芳等議員致電北京國務總理，嚴厲批評江蘇官廳保護失職，甚至認為“是役也，暴動者緞業工人，鼓煽者緞業董事，而處心積慮，陽避而陰嗾之，則警務處長兼省會警察廳長王桂林也”。同時，該電文還指明齊耀琳也有不可推卸的責任，因“省會警務人員，處于省長統屬之下，演此空前絕后之慘劇，前省長齊耀琳事前既不能躬率保護治安，事后并不將王桂林呈請褫職查辦，反而與騷擾首魁之緞業董事，籌議對付方法，尤足證明其教唆預謀，顯系挾議會兩次彈劾之恨，借此一泄怨毒。以全省最高行政長官而謬妄至此，民治前途，可謂黑暗已極。為特瀝陳顛末，敬乞轉呈大總統將王桂林明令褫職，連同前省長齊耀琳一并歸案訊辦，以肅官方而靖地方。”緊接其后，蘇省議會也致電大總統、國務院、內務部表示：“省城重要，議會尊嚴，聚眾至千余人之多，行兇至四小時之久，通衢呼嘯，白晝擄人，開中華民國自有議會以來未有之慘劇。試問省長、警察廳長責任何在?對此怪狀，不得不認為現行官吏業已喪失維持地方能力。除暫行休會，并依法向法庭起訴外，惟有仰懇中央立促新簡江蘇省長王瑚即日到任。如再遷延不到，惟有另謀自保辦法。一面并懇將江寧省會警察廳長兼江蘇全省警務處長王桂林迅予免職，連同免職江蘇省長齊耀琳，一并交付懲戒。”

這一突發事件，一方面使議會贏得了社會輿論的同情和支持，另一方面也使包括齊耀琳在內的江蘇地方官員處于非常被動的境地。但該事件的發生恐有多方原因，是否如議會所說完全由官廳失職所致，則不能簡單地輕信蘇省議會的一面之詞。身為省警察廳長的王桂林事發時正赴津省親，由警務視察長王固磐代理其職。對于議員和議會的指責，王桂林事后呈文進行了解釋。他承認：“議員之被毆成傷，而未能救免，議員之被拖到所，而未能截留，職廳責任所在，敢不任其咎?”但他同時又認為，“民人向議會請愿，為中外恒有之事。現行法令又無不準請愿之規定，該機工等既不攜帶器械，何能預先嚴禁也。”這種解釋應該說并非全無道理。另外， “機工到會，系先期由商會代表與省議員接洽，允許人會旁聽，是議會已認為人民請愿，于法律并無不合，則警察當然不能向議會承認之請愿機工強行攔阻。且機工居址并非皆在南城，即在北區省議會附近住居者，為數甚眾，臨時又并非先聚一處，結群前往，何能事前禁阻完全。”接到議會報告之后，警察廳立即增派人員前往保護，只因議會秩序極為混亂，入場機工人數太多，警員雖奮力救助卻無濟于事，在此過程中10余名警員也被毆傷。議員被機工擄至緞業公所時，沿途崗警也曾竭力救護，“無如彼等人數過眾，每見崗邏往救，機工即群向抵抗，且復痛毆被拖之議員，崗邏之因往救議員，被彼等捶擊推打者，計北區十四名，中區十一名，南區八名，若再力與抵抗，則被拖之議員，勢必被毆更重，其危害將不堪設想”。可見，雙方對本次突發事件細節的描述出入甚大，官廳雖確有保護不力的責任，但也并不是毫無作為，完全聽任或者是慫恿機工肆意搗毀議會。

客觀地分析，議會本身也有一定責任。南京緞業全體工界的呈文認為，“江蘇省議會違反民意，殘害人民，激成眾怒”，才導致這一事件發生。該文也詳細描述了事件的發展經過，在在強調是議會議員漠視民意的粗暴態度刺激機工不得不采取行動。11月30日議會討論時，緞業50人持券旁聽。有寧屬議員主張繼續維持取締繭行暫行條例，但又有議員聲稱“現今縱然存繭堆積如山，以致腐爛，而繭行定項自由開放”。緞業旁聽者甚為氣憤，會后與議長理論，議長回答次日議會開審查會時可由商會介紹緞業代表到會陳述意見。詎料次日緞業公推的代表持商會介紹信到會，卻被議會阻止旁聽，“并令警察挾出，聲勢洶洶”。獲悉議會審查會“仍照自由開放表決”，代表回到公所向等候消息的數百名機工“告以議會難以轉圜，只得再向行政長官請求維持”，此時機工的情緒已甚憤激，痛罵之聲不絕。12月2日，眾多機工赴議會請愿，有議員登臺大聲斥責“爾等胡鬧，當令警拘拿”，又有議員“由臺上擲下硯臺一方，打著工人，并自行沖毀議席，居心殘害人民，激成暴動”。

南京總商會在紛爭激化成機工搗毀議會的暴力行動后，起初為避免惹火燒身曾不想介入其間發表評論，但很快也忍耐不住而向北京大總統、國務院、司法部、內務部、農商部呈文表示：“事關重大，敝會原不敢妄有論列，致激增雙方之惡感。頃閱各報所載，彼此爭執漸走極端，而議會一方，尤復劍舞項莊，意有專屬，若再安緘默，則中央昧于偏聽，而本案之真相益復難明。”南京總商會在呈文中除說明繭行案的來龍去脈，也強調蘇省議會對這次暴力事件的發生負有責任，認為當日機工到議會請愿時，如果議會“稍知趨避，一面以婉言勸散；一面對于該案平心復議，亦決不至有前項事實發生”。浙江嘉屬絲綢機織聯合會甚至在致江蘇省長與財政廳的電文中說：“繭行條例，為維持機織業生計而設，省議會提議廢止，已屬未諳實情；省長咨交復議，審查會尤復主張無限開放，系有意違反民意，不顧地方治安。冬日(12月2日——引者)沖突，咎由自取。”

不管由何原因所致，可以肯定的是這次事件的發生，不僅進一步增加了議會對江蘇官廳，尤其是對齊耀琳的強烈不滿，而且也引發了社會輿論對齊耀琳的譴責，使齊的處境更加窘困。當時的輿論普遍同情和支持省議會，有的要求懲處行兇者，“迅拿首要，按照軍律嚴懲，以彰法紀”；還有的吁請大總統、國務院將保護議會不力的警察廳長王桂林立予免職，連同免職省長齊耀琳一起“交付懲戒，以平全省公憤”。在此情況之下，齊耀琳也不得不順應輿論，緝捕搗毀議會的機工多人，并呈請將代理王桂林職務的王固磐、北區署長趙光甲撤職，對實業廳長張軼歐、江寧縣知事高桂馨等人分別記過，同時還表示“耀琳維護無力，并請嚴予處分”；另外，齊耀琳還說明“公民沈恩孚等上大總統電，且有挾嫌縱容之語，應特派大員或飭新任王省長迅即來蘇，徹底查辦，以明真相”。

經過省議會被搗毀這一意外事件，原本處境尷尬的齊耀琳此時更如芒刺在背，無法在江蘇繼續待下去，只希望早日離開。對齊耀琳個人而言，其擔任江蘇省長要職最終卻遭遇議會彈劾似乎是一場悲劇。然而客觀地說，之所以導致這一結局，齊耀琳用人主政不當以及對省議會的決議案實施不力雖是主要原因，但江蘇省議會部分議員因未達加薪目的，為發泄私憤而對齊耀琳大加指責。其彈劾齊耀琳之舉也并非完全出于公心，從而加劇了省長與省議會之間的矛盾沖突，再加上機工搗毀省議會的突發事件又使這一沖突趨于白熱化，終使議會與省長之間無法協調。事實上，江蘇省議會與齊耀琳之間的矛盾由來已久，而且這種矛盾在雙方的進一步交往過程中不僅沒有得到化解，反而越積越深，以至于雙方都不能冷靜地處理相關各項事務。議會常常抓住一切機會對齊耀琳進行攻擊，有時甚至是在并無確切證據的情況下，僅獲知捕風捉影的消息也對齊耀琳予以譴責。例如蘇省議會曾接到一函，內稱太倉縣知事張銘勛系省長家仆，金山縣知事朱宗衡系漢口妓院之龜奴、省長二弟之妾兄，張書紳等lO余名議員認為又找到了攻擊齊耀琳的機會，未作任何調查即提出議案，認為此二人之品行資格均不能為官，齊耀琳“臨去時各予一缺，遺害地方”。蘇省議會通過了這一議案，并咨文省長公署提出質問，限期三日內答復。省長公署復文詳列二人履歷，張銘勛系前清京師譯學館畢業生，奏獎舉人、直隸候補通判，歷充奉天蓋平縣行政科員、江蘇實業和內務各科科員，“薦舉賢能案內保準以縣知事分發江蘇任用，本年六月間咨由內務部審查合格，呈請試署，奉令照準”。朱宗衡系前清湖北武昌師范學堂畢業生、湖北試用通判，歷充陸軍小學堂監學、江漢關翻譯兼洋務公所委員、水警總廳行政科員、江蘇省公署內務科股員、督軍署軍事咨議官并充防疫調查員，“于防疫案內保準以薦任職，分發江蘇任用，本年八月間咨由內務部審查合格，呈請試署，奉令照準。是該二員出身既系清白，資格亦屬符合”，不存在議員指控的所謂家仆和龜奴情節。此例表明，省議會與省長之間因矛盾糾葛，已無法建立正常的互動關系。

如此種種，都說明民國時期的所謂議會制度盡管從表面上看已經建立，但實際上議會并沒有確立應有的權威，加上議員自身各方面素質的限制，致使議會難以真正發揮應有的功能與作用。如果進一步探究其根源，則毫無疑問地與中國政治體制現代化進程的一波三折，始終發展不充分有著直接的聯系。但另一方面也應看到，江蘇和浙江兩省省長最終不得不辭職，與兩省議會的彈劾有著直接的聯系，這又說明即使是在不良政治環境下建立起來的省議會，在監督和制衡像省長這樣的地方最高行政長官的過程中，或多或少也能夠起到一定的作用。

(本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)