論公共行政的倫理基礎

摘 要： 文章主要論述了公共行政中蘊含的倫理學意義及價值追求，權力的兩重性和權力的道德約束，以及構建道德體制的實現途徑等若干問題。通過對這些問題的探討，試圖對解決目前中國面臨的公共管理危機問題提供一個新的視角。

關鍵詞： 公共行政 倫理基礎 倫理規范 

中圖分類號：B 8205文獻標識碼：A文章編號：1671—623X(2007)01—0044—03

在經濟全球化、社會主義市場體制不斷完善的今天，人們面臨著眾多的公共管理危機，這些包括由腐敗引發的信任危機、由官僚制帶來的效率危機等。針對這些問題，無論是中國還是西方無一例外都是建立以“人性惡”為基礎的制度路徑，而倫理和道德途徑往往被認為是膚淺的、無用的東西。但事實上，由于公共管理的諸多特點，倫理和道德的方法不但蘊含著豐富的倫理價值，而且是實現服務行政的重要途徑。

一、 公共行政的倫理學意義與價值意蘊

公共倫理是以公共理性為核心的社會精神價值取向，它直接決定著社會民眾的道德走向與精神建構。公共行政管理( public administration）不只是純技術性的過程，任何管理都寓含著某種倫理觀、價值觀。從實踐來看，管理不僅表現為一種制度的、技術的結構，還表現為一種倫理的結構。塞繆爾·亨廷頓認為，政治制度具有道德和結構兩個范疇。［1］在鮑桑葵看來，甚至制度本身就是一種道德觀念：“組成一個社會的原則既是觀念也是事實，既是事實也是目的……制度就是觀念，即構成精神的要素，同時也是目的；也就是道德觀念”。“一種制度……既是應付環境的一種手段，又是一種道德觀念和一項社會原則”，“國家的存在是為了促進美好的生活，它的行為不可能是不注意道德的”，“國家本身除公共目的外，不能有別的目的”。［2］

整個公共體系可以分為三大塊：行政體系的客觀機構系統，主觀結構系統和價值結構系統。客觀機構系統包括行政體制、行政組織、行政機構和行政人員；主觀機構系統包括行政權力、行政法律、行政管理政策和行政管理方法等主觀要素構成的各種關系的總和。相比之下，價值結構系統也處于相當重要的地位，它是行政系統中行政主體與行政客體之間價值關系的穩定形式。在行政體系這個巨大的行政管理系統中，國家意志的行政執行和公共事務的行政管理都是由行政主體來完成的，在這個過程中，行政主體不可避免的要和行政客體之間發生各種各樣的關系，其中價值關系就是很重要的一個方面；價值體系一般包括行政意志、行政義務、行政人格和行政責任等諸多要素。

行政價值體系作為行政體制中不可缺少的因素，不僅因為其他體系需要價值體系的支持，而且整個體系的層次和完美運行也離不開價值體系的支持。雖然這種價值體系若隱若現以至于我們很難把握，但它確實在我們的行政實踐中起著巨大的作用。我們可以通過行政主體和行政客體的關系來把握這種必不可少的價值體系。

行政主體包括行政人員或者是行政組織，行政主體和行政客體的關系也表現在領導和被領導、分工和協作、決策和執行等。在現實中，任何政策的實施都離不開行政主體以及主體與客體的互動。在這個過程中，如何保證公共利益的切實實現是一個非常棘手的問題，我們通常的方法就是通過各種法律規范和命令來加以保證，但是理論和現實都告訴我們法律規范不是無所不能的。不要說法律規范中存在著相當多的自由裁量權，即使一些羈束型的權力的實現也取決于行政主體的行政意志、行政義務以及對行政責任的感知。西方發達國家有著令人稱道的法律規范和制度，但接連不斷的腐敗丑聞生動地解釋了其法律規范和制度的無力，同時也凸現了倫理和道德途徑的重要。在這種現實下，價值結構的提出和重視成為人們的選擇。但是從行政管理學科發展的軌跡來看，我們通常關注的是客觀結構系統和主觀結構系統，而對價值結構系統一直不太重視。20世紀的眾多公共管理危機充分證明了忽視價值結構所帶來的種種弊端。

可能有學者會質疑：倫理學是不是有效的東西，它和實踐的關系到底是怎樣的呢？其實，就倫理學本身來說，它的每一個構成部分都直接地指向實踐，脫離了實踐的一切倫理探索都是無意義的。如果陷入了認識論的思維模式去進行所謂哲學倫理學的研究，即使構建起了自足的倫理學體系，也是遠離實踐的學術游戲。

行政倫理的核心價值是社會的公平、正義與秩序，公共行政也以社會公平（公正）為其價值訴求，一方面社會公平是現代公共行政的首要價值選擇，這由政府的公共性決定；另一方面也只有政府才有能力維護社會公平，政府是維護和實現社會公平的主要力量依托。實現公平行政，既是一個建立公正制度體制的過程，同時亦是一個哺育、塑造與提升公民的德性精神的過程。

二、 權力兩重性與權力的道德制約

權力問題是政治學的核心，而公共權力實質上是行政權力的特質。現代政治學對權力的思考主要是從權力腐敗和濫用的可能性上考慮的，于是，眾多政治學家對權力的結構進行了各種各樣的解釋，最著名的也是應用最廣的莫過于三權分立學說。三權分立學說的代表人物是近代啟蒙思想家孟德斯鳩和洛克。在這個學說提出后直到現在，仍然被眾多國家奉為圭臬。洛克把公共權力分為立法權、行政權和對外權。［3］而孟德斯鳩把其分為立法權、行政權和司法權。孟德斯鳩認為，一切不受制約的權力必然會被濫用，只有用權力制約權力才能避免權力的濫用。幾個世紀以來，這種思想已經被西方幾乎所有人當作是根治腐敗和避免權力濫用的良方，無論在制度設計上還是法律規范的制定上都要體現這一思想。在歷史文獻中，無論是英國的《自由大憲章》和《權力法案》還是美國的《獨立宣言》和１７８７年憲法都對權力制約權力的機制作了詳細的設計。［4］

但是，在另一方面，我們在這一理念的典型代表國家美國卻發現了許多這樣的鬧劇：腐敗、權力被濫用、權力制約成為黨派斗爭和利益集團斗爭的工具，權力制約導致行政管理體制運行的不和諧等等。這在一定程度上造成了權力制約的困境，雖然它仍有其不可替代的作用，但是人們必須跳出這一桎梏，重新尋找新的視角。在這一點上，張康之教授的觀點給人以很深的啟發。［5］

權力可以分為抽象權力和具體的權力兩部分，抽象的權力指法律制度下的權力，而具體權力則指在法律的制度框架下由個人或組織具體行使的權力。對于抽象的權力由法律規定后，很少產生權力濫用或腐敗的丑惡現象，這些現象的產生很大程度上來源于對具體權力的濫用。如果要對具體權力進行制約也無非是兩種方式即法律規范的制約和道德制約，而且，在很大程度上，后者更能觸及問題的核心和根本。

關于道德制約的問題，在中國古代已經被研究得非常透徹，而且被廣泛地實踐。無論是修齊治平的理念，還是內圣外王的思考，都反映了古人道德治國的思想。但是，無論是時代背景還是經濟發展都決定了古人這種樸素的思想是無法機械地應用到現在的。

在市場經濟高速發展的現代中國，與國外發達國家相比較，道德約束的力度是很小的。現階段在我國既沒有如美國的政府倫理法（The Ethics In Government Act）和公務員道德法那樣的成文道德法律，也沒有像美國的道德委員會或政府倫理局（Office of Government Ethics）那樣的專門道德審查機構。筆者認為，造成這一現象可以有兩方面的解釋。第一，這是由我國長期的文化傳統決定的。在我國傳統的行政文化中，長期存在著兩個層次的道德約束和道德標準，一套是標稱為公正、廉潔、正義和親民等。諸如“當官不為民做主，不如回家賣紅薯”，這些眾人皆知的順口溜都充分揭示了行政文化中追求的價值和標桿；但另一套卻恰恰相反，當官發財，吃拿卡要和種種的潛規則等這些官場文化元素仍然起著很重要的作用，這種狀況造成了如果以標稱的道德標準來衡量公務人員的話，必然會陷入空洞主義和形式主義，從而加大了道德約束的難度。第二，我國公共管理的制度化程度太低。道德作為顯著的約束力量要和一定的歷史階段相適應，這種歷史階段就是制度的完善和高度發達。如果缺少了這種條件，道德倫理的作用只能是無源之水，無本之木。在我國目前的公共行政領域，由于很多起碼的基本制度都沒有建立，這就使道德約束變得異常艱難。 

三、 公共行政中的道德建構和實現途徑

１. 公共行政中的倫理道德理想

公共行政管理應該遵循哪些具體的倫理準則呢?在這方面，學者們進行了一些分析。弗羅德里克森認為，應該在公共行政管理追求效率的宗旨中引入社會公平的原則，以社會公平的實現程度作為衡量公共行政管理是否有效的首要標準。［6］斯蒂芬·克·貝利認為，一些優秀行政人員的最主要的素質就是能較為妥善地處理那些自相矛盾的道德準則。他認為，公共行政管理有三個最為主要的倫理因素:樂觀主義，即果斷地處理道德上有分歧問題的能力;勇氣，即在某種情況下做出決斷、采取行動的能力；博愛，即在涉及公共利益的事情中堅持原則的能力。［7］

我國著名政治學家王滬寧從生態學的角度對公共行政管理中重要的倫理因素進行了分析:第一，社會至上。行政系統的活動主要在于滿足社會圈的需要，實現來自社會圈的需求。這種性質決定了要實現行政系統與社會圈之間的動態平衡，必須堅持社會至上的原則。第二，勇于負責。勇于負責是實現行政系統與社會圈之間動態平衡的一個重要條件，因為動態平衡有行政系統處理社會圈需求的能力。行政主體在各種需求面前采取了什么態度，是搪塞責任、互相推餒，還是積極處理、勇于負責，直接關系到行政系統處理社會圈提出的需求的速度和能力。第三，公正感。公正感決定了行政主體對待行政系統和社會圈的態度。行政系統與社會圈之間的動態平衡關系是一種客觀的關系，不是一種主觀關系。這就要求行政主體依照客觀關系來協調行政關系，要求行政主體有高度的公正感，不依主觀意志為轉移來確定行政系統與社會圈之間的關系。［8］

由以上學者的分析可以看出，無論是國外的一些專家還是國內的學者都認為公共行政中公正和民主應當成為我們考慮的重點內容。公正的要求主要是由市場經濟來推動的，在人類歷史上，市場經濟的進步性為人的平等，自由的實現創造了現實的社會基礎。以平等、自由為特征的人的社會關系有內在社會公正的要求。人們的公正要求來源于平等意識和自由觀念，而平等和自由則是由市場經濟來加以確立的，并且反過來稱謂市場經濟存在和發展的基本原則。對此，馬克思有過深刻的論述：“如果說經濟形式、交換確立了主體之間的全面平等，那么內容，即促使人們交換的個人材料和物質材料，則確立了自由。可見，平等和自由不僅在以交換價值為基礎的交換中得到尊重而且交換價值的交換是一切平等和自由生產的現實的基礎”。市場經濟把人們之間的分配關系變成了交換的關系，而交換必然是為著交換主體間的平等和交換主體的獨立自由，沒有平等和自由的交換是畸形的，不健康的。由于市場經濟這一特殊經濟形態的出現，使公共行政中的自由和平等不但成為可能，而且成為必然。

同樣，民主的客觀基礎是市場經濟和商品交換關系，因為，市場經濟和商品交換關系要求進入經濟活動的人們必須享有自主的權力，交換意味著交換雙方以平等的資格出現在市場上，有權自由處置自己的產品。而正是這種商品等價交換的原則衍生了民主精神，并不斷增強人們的自由平等意識。

2. 公共行政道德的實現途徑

雖然上文指出公共道德的實現有很多的困難，但我們也不能因噎廢食。積極地探索實現的途徑還是有意義的。

對公務員的培訓是提高公務員道德水平的重要途徑之一。我國的行政道德教育，必須正確處理行政道德教育與現實要求的關系，把提高認識和培養行為習慣相結合起來；還必須堅持從實際出發，因人施教。在具體方法上，要曉之以理、動之以情、導之以行、持之以恒，通過耐心說服，榜樣引導，“換位體驗”，個人示范和集體影響，以及適當的獎懲，求得理想的教育效果。

尋求行政倫理的制度支持，依托道德自律和制度他律的雙重規范，最終把倫理道德制度化、經常化，這樣才能保證社會發展的有序。對制度的倫理關照和對倫理的制度化安排本來就是人之所以為人的本質表征，它是人類通過社會化生活設計與建構以實現自由全面發展目的的最為常規的手段或工具。于是制度與倫理的雙向互融就成為社會公共領域變革與發展難以回避的論題。在我國現階段的發展過程中，循序漸進地建立并完善一些倫理道德法規是一個可行的途徑。在開始階段，可以試圖建立低層次的規章制度，隨著時間的推移再把這種制度變成高層次的法律。通過法律設施的建構，一方面提高人們的道德意識，另一方面也適當地約束人們的行為。

人類的一切行為活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且，越是集體行動，就越會突出價值的問題。公共管理和以往的治理是不同的，它更凸顯價值的作用，無論是在管理生活中還是在制度的安排上都更注重倫理價值的作用。其實，現階段組織文化的火熱就可以看成是一種價值關系的回歸。可以預見，在未來的公共管理實踐中，這方面的研究和作用會得到人們越來越多的關注。

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